實(shí)施“省直管縣”體制的必要性探析

張占斌

摘要連續(xù)6年的中央一號(hào)文件都是以“三農(nóng)”問題為主題。今年的中央一號(hào)文件中，明確提出要穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。一號(hào)文件之所以將擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣擺在突出位置，是由于“四個(gè)需要”決定的。

關(guān)鍵詞擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣省直管縣

2005年，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣的試點(diǎn)?！?006年中央一號(hào)文件也提出：有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的改革。黨的十七大以來，在進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展的新形勢(shì)下，黨中央和國務(wù)院明確提出，繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣(市)的體制改革。在2008年8月《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中，黨中央和國務(wù)院提出，要繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣(市)的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直管理縣(市)的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。在同年10月召開的黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，這些重要思想又得到進(jìn)一步闡發(fā)和肯定，并強(qiáng)調(diào)優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。在今年出臺(tái)的中央一號(hào)文件中，明確提出要穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。之所以將擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣擺在突出位置，這是由于“四個(gè)需要”決定的。

提升縣域經(jīng)濟(jì)重要地位和改變資源配置方式的需要

縣域經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本單元，是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。它處在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部、工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的銜接點(diǎn)?？梢哉f，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度如何，直接決定中國和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。中央領(lǐng)導(dǎo)集體把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)擺在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)了時(shí)代發(fā)展的需求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，需要把構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，需要統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，調(diào)整國民收入分配格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增添新的活力。這樣，就提出了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”，改變公共資源配置方式的大問題。今年的中央一號(hào)文件，再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，并要求將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，這些極其重要的指導(dǎo)思想，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府改革創(chuàng)新開拓了政策空間和實(shí)踐空間。

加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)和加快推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的必然選擇，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基礎(chǔ)，也是新時(shí)期、新階段解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重限制和制約了農(nóng)村自身的發(fā)展，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、不和諧發(fā)展的局面。國務(wù)院副總理回良玉歸納提出了城鄉(xiāng)在居民收入和消費(fèi)水平、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和面貌、財(cái)政支出、金融信貸、投資方面存在著“六個(gè)巨大反差”。究竟是什么原因造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和農(nóng)民長(zhǎng)期貧困呢?有專家認(rèn)為是中國農(nóng)村公共財(cái)政制度的缺陷導(dǎo)致的資源配置不合理，有學(xué)者認(rèn)為“是上層建筑已超出了地方經(jīng)濟(jì)承載力”，我認(rèn)為都是有道理的，更贊成把這些意見綜合到一起，如此才能更好的說明問題。為了解決城鄉(xiāng)差距拉大、“三農(nóng)”問題嚴(yán)重、縣鄉(xiāng)財(cái)政信貸困難、社會(huì)事業(yè)落后等問題，近年中央對(duì)“三農(nóng)”工作做出了新的戰(zhàn)略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明確了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本方略；三是作出了我國總體上已經(jīng)到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷。四是制定了“多予少取防活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針；五是確立了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。從2004-2009年連續(xù)出臺(tái)了六個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號(hào)文件，把“三農(nóng)”問題擺上了極其顯著的位置。社會(huì)思潮影響公共資源的配置方式，進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新階段的中國需要“公共資源配置權(quán)下移”和“公共服務(wù)統(tǒng)籌權(quán)上移”，真正為農(nóng)民帶來實(shí)惠。因此，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”的改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是題中應(yīng)有之意。

解決縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要

20世紀(jì)90年代的分稅制改革，初步理順了中央政府與省、自治區(qū)和直轄市之間的財(cái)政分配關(guān)系。但是，如何建立省以下規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，還沒有形成一個(gè)相對(duì)成熟、完善的管理模式，許多地區(qū)依然依靠非制度化的方式進(jìn)行財(cái)政資金在省內(nèi)各級(jí)財(cái)政主體間的分配、轉(zhuǎn)移和使用。從20世紀(jì)90年代后期開始，我國基層政府縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難的呼聲越來越多，越來越強(qiáng)烈。民間流傳著“中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政蒸蒸日上，地市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政苦爹喊娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政名存實(shí)亡”這樣的順口溜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國大約有一半左右的縣鄉(xiāng)財(cái)政是赤字財(cái)政。2003年，根據(jù)國家審計(jì)署署長(zhǎng)李金華的報(bào)告和學(xué)者的估算，全國縣鄉(xiāng)兩級(jí)債務(wù)規(guī)模超過1萬億以上。造成這種現(xiàn)象的主要原因，首先是縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。各級(jí)政府之間事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)層層上收，縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)政支出責(zé)任不斷增加，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)投入等支出大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，目前超過80％的義務(wù)教育支出、55％-60％的公共衛(wèi)生支出都由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，從財(cái)權(quán)來看，縣鄉(xiāng)基層政府沒有舉債權(quán)，也沒有獨(dú)立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，因此可掌控的收入非常有限。而過多的政府和財(cái)政級(jí)次，既增加了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，也影響其運(yùn)行效率。另外的影響因素是轉(zhuǎn)移支付的形式很多，其中用于均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付總量偏小，而占比重較大的專項(xiàng)補(bǔ)助又很不規(guī)范，人為操作因素較大，起不到均衡地區(qū)間政府財(cái)力差距的作用。

可見，基層財(cái)政困難問題本質(zhì)上不是一個(gè)技術(shù)性問題，而是一個(gè)制度創(chuàng)新問題。目前，我國五級(jí)政府層級(jí)致使“管理鏈”過長(zhǎng)，其結(jié)果是中央對(duì)地方的兩個(gè)最主要行政管理手段公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付常常難以正常落實(shí)，常常過濾的結(jié)果是形成所謂的“漏斗效應(yīng)”，致使中央政府的政策越是到基層政府就越是走樣，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也經(jīng)常不能準(zhǔn)確到位。要真正解決縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，就需要改變資源配置方式，其中比較重要的問題是要改變我國目前的政府間財(cái)政關(guān)系，調(diào)整財(cái)政收入分配格局，增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度。

強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能和探索公共服務(wù)管理創(chuàng)新的需要

改革開放后，我國在公共服務(wù)建設(shè)方面有了很大的進(jìn)步。但由于歷史欠賬太多，與人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求相比，與國際上公共服務(wù)水平較高的其他國家

相比，我國政府的公共服務(wù)職能還比較薄弱，政府公共服務(wù)不到位的問題仍很突出。由于縣鄉(xiāng)政府負(fù)債嚴(yán)重，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)更是嚴(yán)重不足，甚至無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)。這種現(xiàn)象，需要盡快改變。同時(shí)，我們也看到，公共組織和公共管理體制的創(chuàng)新是世界政府管理的發(fā)展大勢(shì)，西方國家公共管理層面的改革經(jīng)驗(yàn)，我們也要重視。近些年來，扁平化政府組織結(jié)構(gòu)已成為世界各國行政改革的趨勢(shì)，公共組織的改革和創(chuàng)新頗有新意，也有較好的實(shí)踐。許多國家積極進(jìn)行了行政革新，被稱為“政府再造運(yùn)動(dòng)”，美國學(xué)者甚至還提出用企業(yè)精神改造政府的政策思路。我國政府職能轉(zhuǎn)變還不能適應(yīng)發(fā)展的需要，其中，管理層級(jí)過多就是經(jīng)常被社會(huì)各界批評(píng)的重點(diǎn)問題，政府扁平化改革應(yīng)當(dāng)成為行政改革探索的方向。目前我國行政管理層次之多為世界之最。如政府層級(jí)減少，最大的好處可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，保證中央政策和資金到位。

權(quán)威部門調(diào)查表明，目前阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題是縣級(jí)政府權(quán)力小、財(cái)力弱、負(fù)擔(dān)重，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)和積極性。同時(shí)，由于管理層次過多，導(dǎo)致運(yùn)行效率降低，行政成本加大。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制，推動(dòng)擴(kuò)權(quán)縣(市)抓住機(jī)遇，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣(市)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要意義。由于這項(xiàng)改革在我國地方政府的中間層面展開，具有上下聯(lián)動(dòng)和相互影響的效應(yīng)，行政意義、經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義都將歷久彌深，值得期待和觀察。

資料鏈接“省直管縣”試點(diǎn)情況介紹

安徽省作為試點(diǎn)省份，通過5年探索，至2007年，全省61個(gè)縣(市)財(cái)政總收入增長(zhǎng)34.4％，增幅高出全省增幅近8個(gè)百分點(diǎn)。而隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接到縣，提高了縣級(jí)財(cái)政分配使用效率，市一級(jí)“上截省、下拿縣”資金等突出問題得到有效解決。

同時(shí)，安徽擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)的成效也很明顯。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣與省直部門的直接“對(duì)接”，減少了管理層次，提高了辦事效率。同時(shí)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣”成了一張極具影響力的名片，招商引資吸引力大大增強(qiáng)。廣德成為試點(diǎn)縣后，外來投資明顯增加，2007年全縣實(shí)際到位省外資金32億元、外資2964萬美元，分別居安徽第一位和第八位。而且，試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯提速。2007年，全省12個(gè)試點(diǎn)縣生產(chǎn)總值增長(zhǎng)15.6％，比全部縣域高0.8個(gè)百分點(diǎn)；利用外商投資2億美元，增長(zhǎng)2.5倍，比全部縣域高99.4個(gè)百分點(diǎn)。