論會計監(jiān)管模式的借鑒與改革

[摘 要]會計監(jiān)管問題一直是我國證券市場關(guān)注的一個問題,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,我國會計監(jiān)管出現(xiàn)了監(jiān)管不力、效率不高等諸多問題。因此構(gòu)建一個有力、有效的會計監(jiān)管模式,以減少造假事件的發(fā)生具有十分重要的意義。我們通過對國際上幾種主要的會計監(jiān)管模式進行比較分析,并結(jié)合我國會計監(jiān)管中存在的法律問題、會計市場準入問題、會計監(jiān)管體制問題這些現(xiàn)狀,提出了我國會計監(jiān)管模式改革應(yīng)考慮國際發(fā)展趨勢和我國具體情況因素,體現(xiàn)“法律規(guī)范、政府監(jiān)管、行業(yè)自律”三位一體的基本思想。

[關(guān)鍵詞]會計監(jiān)管 模式 比較

作者簡介:蔣曉鳳,工作單位:廣西財經(jīng)學院,職稱: 副教授,高級會計師。

一、會計監(jiān)管模式的類型

會計監(jiān)管模式從總的方面來看,分為行業(yè)自律、政府主導以及政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合三種模式。

(一)英美模式。在英美法系國家,上市公司會計監(jiān)管一般是以政府的程序性監(jiān)管為主導,監(jiān)管者僅針對上市公司財務(wù)報告是否遵循相關(guān)規(guī)則的程序要求進行監(jiān)管,同時注重發(fā)揮自律監(jiān)管和獨立監(jiān)管的作用。美國會計行業(yè)自律監(jiān)管模式,在安然事件后進行了大力調(diào)整?！端_班斯奧克斯利法案》頒布后,美國建立了受證券交易委員會(SEC)公眾公司會計監(jiān)察委員會(PCAOB)來加強對上市公司公司治理、信息披露和注冊會計師的管制。形成以獨立監(jiān)管為主,行業(yè)自律組織、獨立監(jiān)管機構(gòu)、政府監(jiān)管部門各司其職、相互配合的混合監(jiān)管模式。

英國的會計監(jiān)管強調(diào)公司財務(wù)報告應(yīng)給予真實與公允反映,以民間審計為主,保護投資者利益。隨著經(jīng)濟全球化和會計國際化的發(fā)展,以行業(yè)自律為主的英國會計監(jiān)管模式的局限性也逐漸暴露出來。由于缺乏一套強有力的會計監(jiān)管法規(guī),英國各地之間會計監(jiān)管的程度不完全一致,極大地影響了英國證券市場會計監(jiān)管的水平。因此,英國也逐漸地擺脫單純依靠行業(yè)自律組織進行監(jiān)管的模式,實行以政府監(jiān)管為主導,同時發(fā)揮自律監(jiān)管和獨立監(jiān)管的作用,對現(xiàn)有會計監(jiān)管模式進行有益的補充與完善。此外,英國還加強對事務(wù)所審計業(yè)務(wù)的監(jiān)管并實施全新的職業(yè)后續(xù)教育體系。

(二)德法模式。德國會計模式主要特點是稅法與會計的高度統(tǒng)一,會計規(guī)范主要是為國家利益服務(wù)的。上市公司會計監(jiān)管以政府實質(zhì)性監(jiān)管為主,監(jiān)管者必須對上市公司財務(wù)報告的實體內(nèi)容進行審核,甚至還需要就某些財務(wù)報告數(shù)據(jù)是否符合規(guī)定的標準做出判斷并采取相應(yīng)的措施。與法國相比,德國通過法律形式制定的會計規(guī)則具有更大的強制性,強調(diào)會計準則與稅法稅則的統(tǒng)一性,稅法在很大程度上決定了會計,并且其在處理國家所有者權(quán)益與公司所有者權(quán)益關(guān)系方面具有直接影響。德國會計以公司利益為導向,保護公司利益,極端穩(wěn)健和不要求充分披露,允許公司在會計政策選擇上具有較大的彈性。會計監(jiān)管強調(diào)保護公司利益,在會計信息披露上設(shè)法滿足銀行和稅務(wù)機構(gòu)的需求。

法國會計監(jiān)管模式的特點是法國政府相當注重全國經(jīng)濟計劃和宏觀調(diào)控。法國強調(diào)會計準則的統(tǒng)一性,強調(diào)會計服從稅法的要求并與稅法的規(guī)定保持一致。政府財稅部門占據(jù)了會計監(jiān)管的主導地位,因而法國的會計監(jiān)管實行政府驅(qū)動,稅務(wù)主導,政府組建了全國會計監(jiān)督委員會來負責會計總方案的實行,較多地傾向于維護國家的權(quán)益,以滿足國有投資者、政府征稅及宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要。

(三)日本會計監(jiān)管模式

日本實行以法律為基礎(chǔ),政府集中監(jiān)管的會計監(jiān)管模式。會計監(jiān)管主體由大藏大臣直接領(lǐng)導,以證券交易監(jiān)視委員會為專門的政府監(jiān)管機構(gòu),由大藏大臣任命的地區(qū)財政局長為地方證券監(jiān)視長官的垂直管理式的監(jiān)管模式。在法律的基礎(chǔ)上執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)時,實行證券交易監(jiān)視委員會和自律機構(gòu)的有機結(jié)合。

二、我國會計監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

(一)法制建設(shè)問題

我國政府主要是通過建立一系列的法律、法規(guī)來實施會計監(jiān)管的。近年來,我國已初步形成了以《會計法》為主體,相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件為補充的全方位、多層次的會計監(jiān)管法規(guī)體系。該體系從原則性規(guī)范,到操作性規(guī)范,都做了較為詳盡、合理的規(guī)定。但同時也必須承認,我國在會計監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)上還存在一些問題。主要表現(xiàn)在:

1.會計監(jiān)管配套的法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行的會計法規(guī)體系存在著許多不足,例如我國至今未出臺《民事責任賠償法》,從我國目前對會計信息披露違規(guī)案件的查處情況看,主要是以行政處罰為主。處罰力度的加大基本上體現(xiàn)在追究主要責任人的刑事責任上。在財產(chǎn)責任方面一般表現(xiàn)為對當事人的違法所得全部由國家罰沒,但卻沒有對投資者的民事賠償責任。雖然《證券法》規(guī)定了民事賠償責任優(yōu)先承擔的原則,但在司法實踐中,由于現(xiàn)有的法律缺乏適當?shù)脑V訟機制,致使投資者的損失實際上得不到賠償。即使在刑事責任和行政責任方面,處罰力度同樣顯得不夠。

2.會計法規(guī)之間的協(xié)調(diào)存在問題

從會計監(jiān)管的法律環(huán)境看,部門立法,部門分割,有關(guān)措施缺乏照應(yīng)、相互交叉或存在遺漏和抵觸現(xiàn)象,形式不規(guī)范,體例不統(tǒng)一,編號不系統(tǒng),致使監(jiān)管部門很難對會計違法行為定性。

(二)會計市場準入制度問題

會計市場準入是會計市場秩序的起點和重要組成部分,能否建立健康有序的會計市場秩序,在很大程度上取決于良好的市場準入制度的建立。我國政府對會計準入制度予以高度重視,通過制訂各項法律、法規(guī)和制度來規(guī)定和約束會計市場進入行為。然而我國現(xiàn)階段由于法制尚不健全,缺乏對會計市場準入秩序中的混亂行為的強有力的監(jiān)管,主要表現(xiàn)在:

1.會計市場準入審批制度不規(guī)范,削弱了會計監(jiān)管力度

我國目前會計業(yè)的個人與機構(gòu)的市場準入的審批手續(xù)制度極其不規(guī)范,比如,注冊會計師的資格考試和會員注冊均由中國注冊會計師協(xié)會統(tǒng)一組織并發(fā)放“牌照”,會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)許可證則由當?shù)刎斦块T發(fā)放,涉及證券業(yè)務(wù)的審計和評估資格則是財政部和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)放,注冊會計師和會計師事務(wù)所的事務(wù)管理又是由當?shù)刎斦块T和協(xié)會負責。盡管財政部有最終裁決權(quán),但從總的行政程序看比較繁亂,監(jiān)管都不到位。

2.會計市場準入監(jiān)管中的尋租行為,嚴重地破壞了會計市場的秩序

進入會計業(yè)的個人與機構(gòu)必須要進行嚴格的資格審查,以確保會計執(zhí)業(yè)質(zhì)量。但我國目前的會計準入審查往往流于形式,各種尋租行為滋生泛濫,將許多不法行為帶入整個會計市場,嚴重地破壞了會計市場的秩序。

(三)會計監(jiān)管體制問題

1.會計監(jiān)管體制不順,致使會計監(jiān)管目標難以較好地實現(xiàn)

注冊會計師協(xié)會在我國并非行業(yè)自律性組織,它是財政部門的一個機構(gòu),它與財政部門之間是垂直管理關(guān)系。同時注冊會計師協(xié)會上下級之間又是縱向管理關(guān)系。從這個意義上講,地方注協(xié)就要受雙重領(lǐng)導,但主要受制于地方財政部門,因此其獨立性較差。由于注冊會計師協(xié)會功能的錯位,會計監(jiān)管體制不順,致使會計監(jiān)管目標存在偏差,以至于會計監(jiān)管者的責任不清晰,在其功能和權(quán)力的運用上沒有保持獨立,致使無法實施明晰的、一貫性的監(jiān)管。

2.從監(jiān)管的主體看,權(quán)責界定不清

我國的會計監(jiān)管是多方位進行的,各機構(gòu)之間的職能重疊交錯,多頭監(jiān)管現(xiàn)象普遍存在,導致監(jiān)管部門的職能異化,以至于不分主次,這些弊端將會造成部門之間相互協(xié)調(diào)困難,最終導致無效的監(jiān)管。

3.會費的交納和分配制度不合理,造成會計行業(yè)監(jiān)管的被動

造成我國會計行業(yè)監(jiān)管被動的一個主要因素就是會費問題。向會計師事務(wù)所收取一定的會費作為注協(xié)的經(jīng)費來源,存在著嚴重的弊端。一方面,由于交納會費的關(guān)系對于有問題的會計師事務(wù)所,注協(xié)不能按照法定程序去處理,使其自律性較差;另一方面,會費按一定的辦法在兩級或三級協(xié)會之間進行分配,必然會造成某些摩擦或分歧,因為這不僅涉及分配制度的合理性問題,還涉及各個地方的利益保護問題。

三、我國會計監(jiān)管模式的改革

(一)會計監(jiān)管的國際發(fā)展趨勢

目前,會計監(jiān)管國際發(fā)展趨勢表現(xiàn)為:一是會計監(jiān)管必須依靠市場和政府雙方面的力量。市場難以解決的,政府也不一定能很好解決,即使政府能夠解決好,也不一定就是最優(yōu)的。二是最有效的會計監(jiān)管模式,是整和各種力量的集中監(jiān)管模式,而不是某一力量的單方面監(jiān)管模式,也不是多種力量的分頭監(jiān)管模式。國際上普遍強調(diào)注冊會計師協(xié)會、證券交易所、會計準則制定機構(gòu)、政府監(jiān)管機構(gòu)力量的整和,并且由政府來牽頭,但是政府監(jiān)管機構(gòu)并沒有超乎其他監(jiān)管機構(gòu)以上的特權(quán)。三是會計監(jiān)管既要體現(xiàn)公司的自我管理功能,又要加強對公司內(nèi)部治理的指引和監(jiān)督,還要突出強調(diào)市場的自我調(diào)節(jié)功能。

(二)我國會計監(jiān)管模式的改革思路

目前,關(guān)于我國會計監(jiān)管模式的改革,一種意見為“政府主導的獨立監(jiān)管模式”。構(gòu)建這種監(jiān)管模式時,應(yīng)當確保監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性、代表性和獨立性。就權(quán)威性而言,可考慮將監(jiān)管機構(gòu)直接納入國務(wù)院或全國人大的直接領(lǐng)導下,如設(shè)立“國務(wù)院會計監(jiān)管領(lǐng)導小組”或“全國人大會計監(jiān)管領(lǐng)導小組”,小組成員由財政部、經(jīng)貿(mào)委、人總行、證監(jiān)會、審計署等權(quán)威政府部門的有關(guān)領(lǐng)導組成;代表性可通過吸收政府部門、信息使用者(股權(quán)和債權(quán)提供者)、信息提供者(各種所有制企業(yè))、信息鑒定者(注冊會計師)的代表組成會計監(jiān)管基金會,負責監(jiān)管委員會的人事任免和經(jīng)費審批;獨立性要求監(jiān)管委員會的全體成員由專職、高薪的專業(yè)人士組成,經(jīng)費單列,獨立進行決策,但會計監(jiān)管基金會保留否決權(quán)。

另一種意見為“三位一體模式”。這種意見認為:會計監(jiān)管體系應(yīng)該包括會計監(jiān)管立法體系和會計監(jiān)管執(zhí)法體系的兩個方面的含義。會計監(jiān)管的立法體系解決的是會計監(jiān)管的法律建設(shè)問題,它是實現(xiàn)會計監(jiān)管的手段和工具,通常由全國人大常委會負責制定法律,由政府有關(guān)部門制定準則、行政規(guī)章制度,由自律性組織制定其行規(guī)。會計監(jiān)管的執(zhí)法體系需要從會計監(jiān)管活動中各要素之間的互動關(guān)系來體現(xiàn),它主要包括會計監(jiān)管主體、會計監(jiān)管對象以及會計監(jiān)管范圍等問題。這樣的會計監(jiān)管體系框架的構(gòu)建充分體現(xiàn)了“法律規(guī)范、政府監(jiān)管、行業(yè)自律”三位一體的基本思想。

我們認為,會計監(jiān)管模式的研究不能搞絕對化,片面強調(diào)政府監(jiān)管和行業(yè)自律都是不恰當?shù)?。正確的思路應(yīng)首先明確界定政府監(jiān)管與行業(yè)自律在會計監(jiān)管制度中的職責分工,從組織、法制、措施方法上形成兩者互為制約、互相補充的機制,這樣才能有效地實現(xiàn)會計監(jiān)管的目標。同時,還要深入研究會計監(jiān)管的目標及其會計監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換的標準與途徑等。

(三)我國會計監(jiān)管模式改革應(yīng)考慮的因素

1.從強調(diào)“實質(zhì)性監(jiān)管”轉(zhuǎn)向于逐步建立以“程序性監(jiān)管”為主的監(jiān)管理念。長期以來我國上市公司會計監(jiān)管模式體現(xiàn)了“實質(zhì)性監(jiān)管”的理念。“實質(zhì)性監(jiān)管”理念適合于資本市場不太發(fā)達、政府有強勢監(jiān)管傳統(tǒng)、司法訴訟和行政執(zhí)法效率相對較低、投資者整體不夠成熟的國家或地區(qū)。從我國現(xiàn)實看,這種監(jiān)管理念導致了政府監(jiān)管力不從心、監(jiān)管成本過高、效果也不明顯等后果。研究表明,我國資本市場已經(jīng)能夠?qū)ι鲜泄镜膬?nèi)部治理和信息披露質(zhì)量的某些行為做出有效反饋,這就對“實質(zhì)性監(jiān)管”理念存續(xù)的有效性提出了挑戰(zhàn)。因此,我國應(yīng)改變過去以“實質(zhì)性監(jiān)管”為主的監(jiān)管理念,逐步過渡到以“程序性監(jiān)管”為主的監(jiān)管理念,充分調(diào)動和發(fā)揮自律組織的作用。

2.必須建立符合中國國情、順應(yīng)國際潮流的會計監(jiān)管模式。

判斷一個國家的會計監(jiān)管模式優(yōu)劣的標準不是看其形式,而是看其內(nèi)容實質(zhì),建立我國會計監(jiān)管模式就要符合我國的國情。我國目前市場發(fā)育還不完善、不規(guī)范,在這種環(huán)境下,要求我國會計監(jiān)管從行政性向自律性轉(zhuǎn)變是行不通的。在現(xiàn)階段,我國還應(yīng)多一點“強制”,少一點“靈活”,建立以行政會計監(jiān)管為主的監(jiān)管模式,更容易被接受,也更符合國情。

建立會計監(jiān)管模式,還要考慮國際潮流。經(jīng)濟全球化已成為歷史的必然。在美國這樣一個號稱世界最大、最具透明度和影響力的資本市場中,也會出現(xiàn)安然這樣的會計造假大案,也需有針對性地改進會計監(jiān)管。作為會計發(fā)展比較遲緩的我國,更應(yīng)觀察和借鑒國際上的新舉措,用以完善我國的會計監(jiān)管模式。

3.會計監(jiān)管模式框架的構(gòu)建要充分體現(xiàn)“法律規(guī)范、政府監(jiān)管、行業(yè)自律”三位一體的基本思想。

我們認為,會計監(jiān)管模式應(yīng)該包括會計監(jiān)管立法體系和會計監(jiān)管執(zhí)法體系兩個方面。監(jiān)管主體主要從政府機構(gòu)和自律性組織兩個方面來界定,其中政府機構(gòu)如財政部門、證監(jiān)會、審計部門要承擔會計監(jiān)管的主要職能,因為其地位獨立,與被監(jiān)管者沒有依附關(guān)系和利益關(guān)系,并且有法定的權(quán)威和強制力,具有其他組織無法比擬的優(yōu)勢;而自律性組織如中注協(xié)則在會計監(jiān)管中起著輔助的作用,不應(yīng)帶有明顯的政府色彩,理應(yīng)是一個民間組織,應(yīng)該為了行業(yè)的發(fā)展和行業(yè)的社會承認,制訂行規(guī),建立行業(yè)自律,通過對會計師事務(wù)所的監(jiān)管來實現(xiàn)對企事業(yè)單位及其他經(jīng)濟組織的會計行為的監(jiān)管?？傊?會計監(jiān)管模式的構(gòu)建應(yīng)充分體現(xiàn) “法律規(guī)范、政府監(jiān)管、行業(yè)自律”三位一體的基本思想。

參考文獻

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