我國出口退稅制度存在的問題及改革建議

江　麗

摘 要:文章詳細分析了我國出口退稅制度存在的問題,并就完善我國出口退稅機制提出了相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞:出口退稅 存在問題 改革建議

中圖分類號:F810.422 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-174-02

一、我國出口退稅制度存在的問題

出口退稅是將出口貨物在國內(nèi)生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)繳納的間接稅(主要是增值稅、消費稅),在貨物報關(guān)出口后退還給出口企業(yè)的一種稅收管理制度。出口退稅的目的是使出口商品以不含稅價格進入國際市場參與競爭,避免因進口國征稅造成出口商品雙重稅賦,以提高出口商品競爭優(yōu)勢,從而促進該國家或地區(qū)的對外貿(mào)易。我國出口退稅制度存在以下幾個問題:

1.出口退稅政策變動過于頻繁,調(diào)整幅度過大。1994年,國家稅務(wù)總局制定了《出口貨物退(免)稅管理辦法》,對新稅制條件下出口貨物增值稅和消費稅的退稅或免稅作出了規(guī)定。在上述管理辦法出臺后的一段時間內(nèi),又多次對其進行補充、修改、調(diào)整,包括1995年、1996年兩次調(diào)低退稅率和1998年、1999年七次調(diào)高退稅率,修改退稅單證、退稅期限等具體規(guī)定。在2005年,地方政府的分擔比例由25%驟降至7.5%,這對緩解地方政府的財政壓力有好處,但如果中央財政的收支狀況與出口形勢發(fā)生變化, 這一政策又需再調(diào)整。

出口退稅率的頻繁調(diào)整實際上是政府在財政負擔能力與出口增長之間“相機抉擇”的結(jié)果。政策變換太頻繁,有可能使地方政府產(chǎn)生一種心理預(yù)期,從而造成地方政府在支付出口退稅款額時故意拖欠;并且短時間內(nèi)大量的修改和變動不利于企業(yè)對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行長期規(guī)劃,降低退稅率也會加大生產(chǎn)成本,降低出口產(chǎn)品在國際市場的競爭力;對稅務(wù)部門的出口退稅工作也帶來很多不便,因為政策的調(diào)整需要有關(guān)稅務(wù)人員學習和掌握新規(guī)定,有些工作程序可能因此要加以修正;出口退稅政策調(diào)整具有“回逆性”,即政策調(diào)整后,要上溯到以前某個時間開始實施,這也會給退稅工作帶來一定的影響。

2.地區(qū)間出口退稅負擔不平衡。出口退稅的巨額增長給中央財政帶來了沉重的負擔,并且征、退稅地域分離,地區(qū)間出口退稅負擔不平衡。將出口應(yīng)退稅的資金及時、足額、合理地退付給出口企業(yè),是出口退稅機制成功運行的主要標志。然而,擴大出口以促進經(jīng)濟發(fā)展與出口退稅帶來的財政壓力之間的矛盾日益凸現(xiàn),出口退稅成為亟待解決的問題。

造成各級政府難以負擔出口退稅的主要原因是過高的外貿(mào)依存度與出口依存度。退稅是在貨物報關(guān)出口后一次性退還以前各個生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)所征收的全部增值稅,而征稅是在生產(chǎn)出口貨物的各個環(huán)節(jié)分別征收的。隨著生產(chǎn)貨物的不斷流轉(zhuǎn),在不同地區(qū)、多個環(huán)節(jié)分別征收的增值稅, 卻要在出口企業(yè)所在地全部退付,這種出口貨物征稅地區(qū)與退稅地區(qū)較大程度的分離,加重了收購?fù)獾刎浳锍隹谝约皬耐獾刭忂M原材料生產(chǎn)出口貨物的地區(qū)的財政負擔,造成了地區(qū)之間不公平。在這種情況下,地方政府就會從自身利益出發(fā),或者不予退稅,或者拖欠退稅,其結(jié)果都將沉重打擊企業(yè)出口的積極性。此外,實行免抵后還帶來一些弊端,有可能產(chǎn)生導向性問題,如有些企業(yè)將內(nèi)銷收入虛報為外銷收入緩稅。單證回收滯后,使“免抵退”稅得不到最后確認,易造成漏洞,直接影響到稅收計劃和退稅計劃的實施,對地方財政造成壓力。

3.出口退稅法律級次過低且透明度較差,退稅執(zhí)法缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。我國稅收立法級次普遍較低,出口退稅政策的立法不完善。我國在1994年制定頒發(fā)了《出口貨物退(免)稅管理辦法》,對新稅制下出口貨物增值稅和消費稅的退稅或免稅做出了較為詳細的規(guī)定。隨后又多次頒布了一系列的通知和規(guī)定,對該管理辦法進行了補充、修改和調(diào)整,但關(guān)于出口退稅的法律少之又少。

由于出口退稅的法律體系不健全和地方保護主義等因素的存在,使我國目前的出口退稅管理還難以形成一個良好的外部環(huán)境,使退稅執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性受到?jīng)_擊,而且也使退稅執(zhí)法缺乏透明度和公正性。由于沒有一部成型的程序性、管理性法規(guī),嚴重影響了稅法的權(quán)威性和執(zhí)法效率,出口退稅操作出現(xiàn)了很多管理方面的問題。這些問題又反過來影響了出口退稅政策的準確實施,使出口退稅政策達不到預(yù)期效果。

出口退稅財政資金沒有機制上的保障可能會衍生新的欠退稅。目前,我國的退稅從產(chǎn)品出口到退稅支付環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜,造成退稅周期冗長,退稅效率低下,退稅機關(guān)又不承擔責任,無限期拖欠應(yīng)支付的退稅款,造成出口企業(yè)的資金被無償占用,企業(yè)自己承擔了利息損失。

4.出口退稅政策不統(tǒng)一。我國出口退稅政策缺乏統(tǒng)一性,表現(xiàn)為多種出口退稅辦法和多種退稅率并存,同一法定征稅率的商品退稅率不同,同一大類商品退稅率不同,貿(mào)易方式不同,即使是同一種商品退稅率也不同,相同的出口商品由于企業(yè)的性質(zhì)、類型、成立的時間以及貿(mào)易方式不同,出口退稅的政策存在差異,造成實際稅負不公,這顯然既有悖于市場經(jīng)濟的公平競爭原則,也有悖于WTO要求的非歧視性原則。

在征、退稅率不一致的情況下,生產(chǎn)企業(yè)無論執(zhí)行“免、抵、退”還是“先征后退”辦法, 其出口環(huán)節(jié)實際稅負重于外貿(mào)企業(yè)。因為其出口貨物按增值稅退稅率與征收率之差計算并轉(zhuǎn)入出口成本的進項稅是以出口貨物離岸價為計稅依據(jù)的,而外貿(mào)企業(yè)收購并出口的貨物,轉(zhuǎn)入出口成本的增值稅進項稅是以購進價格為計稅依據(jù)。

5.退稅環(huán)節(jié)與征管環(huán)節(jié)相脫節(jié),不能有效防范出口騙稅現(xiàn)象。出口退稅涉及海關(guān)、稅務(wù)、外貿(mào)、工商等許多職能部門,由于沒有科學統(tǒng)一的退稅管理機制,退稅與地方的利益關(guān)系不大也使得地方積極性不大,部門間配合不到位,不能有效地防范和控制騙稅。并且出口退稅管理方式和手段滯后,如退稅機關(guān)通過稅票,只能了解到企業(yè)出口產(chǎn)品最后一道環(huán)節(jié)納稅的情況,以前各道環(huán)節(jié)是否已經(jīng)納稅既無可靠憑證,也很難全面查實,從而為企業(yè)不良經(jīng)營,提供了可乘之機,給出口騙稅帶來較大的空間。目前出口騙稅現(xiàn)象嚴重,稅款大量流失。騙取出口退稅的原動力并不在于退稅本身,而在于部門之間行為缺乏協(xié)調(diào)和監(jiān)督、稅收管理技術(shù)的落后以及公民納稅意識的淡薄。部門之間行為缺乏協(xié)調(diào)與監(jiān)督突出表現(xiàn)為征稅機關(guān)和退稅機關(guān)分離的問題。改變“征退分離”的局面,協(xié)調(diào)部門之間的利益,加強部門之間的相互監(jiān)督是遏制騙稅犯罪的關(guān)鍵一環(huán)。

6.出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。長期以來,我國出口的產(chǎn)品主要是勞動密集或自然資源密集的初級產(chǎn)品,低附加值產(chǎn)品在出口產(chǎn)品中占了較大的比例。這種結(jié)構(gòu)雖然使我國在短期內(nèi)獲得了一些利益,但它卻不利于產(chǎn)業(yè)的升級替換。并且,初級產(chǎn)品生產(chǎn)也正面臨收益遞減的困境,部分企業(yè)主要是依靠出口退稅額來獲取利潤,維持生存。此外雖然這種低水平的出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)能帶來較多就業(yè)機會,但對財政收入的貢獻度是較低的。

二、完善我國出口退稅機制的幾點建議

1.構(gòu)建長期穩(wěn)定的出口退稅機制。增強出口退稅制度的穩(wěn)定性,有利于我國企業(yè)更好的參與國際競爭,并且對保持政府的誠信同樣很重要。我國政府和稅務(wù)機關(guān)要從我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展出發(fā),制訂切實可行、穩(wěn)定、透明的出口退稅制度。政府部門應(yīng)對現(xiàn)行的退稅產(chǎn)品綜合調(diào)研,從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),大面積取消退稅率,尤其是取消不可再生類、高能耗、高污染類產(chǎn)品的出口退稅政策,同時考慮恢復(fù)出口退稅零稅率政策,將實行出口退稅的產(chǎn)品做到應(yīng)退盡退,穩(wěn)定出口產(chǎn)品的退稅政策。按照國際慣例,真正實行按征稅率計算退稅,即征多少退多少,實行出口產(chǎn)品的徹底退稅。為保證出口退稅制度科學、合理、高效地運轉(zhuǎn), 我國應(yīng)盡快建立一套“征退一體化”的新型征管機制,目前很多國家采取與本國稅制相適應(yīng)的“免、抵、退”或“免稅采購”或“先征后退”的運作方式, 其中“免、抵、退”是增值稅國家的主要運作方式。但無論采取何種方式, 各國在運作機制上都實行“征退一體化”。

2.實行“先退稅,后分成”模式解決出口退稅額分擔問題。中央和地方共同負擔出口退稅,不僅僅是解決出口退稅資金不足的問題,更體現(xiàn)公平合理。從根本上講,出口退稅分擔機制產(chǎn)生的地方政府間財稅關(guān)系不平衡是由于增值稅本身的屬性所決定的。增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅,從原料到制成品,要經(jīng)過很多增值過程,這些增值過程一般不會發(fā)生在同一地區(qū),而是分散到全國各地。從理論上看出口退稅應(yīng)追溯到出口前的各個增值環(huán)節(jié),收繳相應(yīng)環(huán)節(jié)增值稅的相應(yīng)地方財政與中央財政一起進行出口退稅才是最公平的,但考慮到實際中的稅務(wù)成本和信息處理成本之高,這種做法是不可能的,我們稱之為理想的公平效率狀態(tài)。

實行“先退稅,后分成“模式解決出口退稅額分擔問題,中央政府和地方政府之間將增值稅收入分成之前,先把應(yīng)退稅額從增值稅收入中扣除,然后再按體制在兩級地方政府間分配,保證出口退稅有了可靠的稅源,不會拖欠企業(yè)應(yīng)退稅金。但是,此項政策的實行要充分考慮各級政府權(quán)利與義務(wù)的平衡,制訂出合理的分享規(guī)則。同時要明確審批、監(jiān)督權(quán)限, 國稅局即期審批辦理退稅,財政部駐地監(jiān)察專員辦、省財政廳可定期對資金使用情況進行事后監(jiān)督。此外,為保證出口退稅順利進行,建議建立出口退稅財政專項準備金,出口退稅財政專項準備金的支配權(quán)歸負責出口退稅審批的稅務(wù)機關(guān)持有, 使出口退稅的受理、審核、審批、退庫流程有效銜接和順暢運轉(zhuǎn),保證出口退稅一經(jīng)審批后就能全額及時地退付給出口企業(yè)。

3.加強出口退稅的法制建設(shè)。稅收作為我國市場經(jīng)濟體系的一個重要組成部分,其法定主義原則已成為現(xiàn)代世界各國稅法中的一條最為重要的基本原則。出口退稅是促進對外貿(mào)易的財政手段,而外貿(mào)出口又是拉動國內(nèi)經(jīng)濟增長的重要因素,隨著經(jīng)濟全球化趨勢的發(fā)展,國際間的貿(mào)易往來將成為國際交往的重要組成部分,因而,要加快出口退稅的立法步伐,進一步充實和完善出口退稅程序法的立法工作,創(chuàng)造良好的退稅外部環(huán)境,使之具有更強的適應(yīng)性和可操作性,切實做到依法退稅,保障好納稅人的合法權(quán)益。目前,我國出口退稅立法級次普遍較低,嚴重影響了稅法的權(quán)威性和執(zhí)法效率,也使稅法缺乏透明度和穩(wěn)定性,有悖于稅法的公平和效率原則。因此,應(yīng)當提高出口退稅的立法層次, 由國務(wù)院制定一部統(tǒng)一的出口退(免)稅法律、法規(guī),涵蓋出口退(免)稅政策、管理辦法、預(yù)算管理、部門職責、清算、檢查及違法處罰等全部內(nèi)容。要建立嚴格的出口退稅執(zhí)法責任制,明確海關(guān)、外匯管理部門、主管征稅機關(guān)、主管退稅機關(guān)的責任。對騙取出口退稅的違法犯罪行為,要有明確、嚴格的法律界定和處罰依據(jù)。

4.統(tǒng)一退稅方法。取消內(nèi)外資企業(yè)區(qū)別對待的政策,統(tǒng)一不同性質(zhì)企業(yè)的出口退稅政策;統(tǒng)一不同經(jīng)營方式企業(yè)的出口退稅,使采用國產(chǎn)原料和進口原料的來料加工企業(yè)享有相同的待遇;統(tǒng)一出口退稅的計算方法。取消免退稅方法,簡化現(xiàn)行的“免、抵、退”方法。按照“先征后退”法,將出口收入納入征稅管理中,取消現(xiàn)行的征退稅兩條線,保持與現(xiàn)行“免、抵、退”稅法的計算結(jié)果相一致。并且促使出口企業(yè)進一步提高及時辦理證明其貨物出口銷售所必需的各項法律文書單證的主觀能動性。這種方法完全可以應(yīng)用到商貿(mào)企業(yè)中,從而使統(tǒng)一退稅政策變成可能。

5.建立完善的出口退稅管理系統(tǒng)。通過立法,建立全國性的高效的出口退稅管理系統(tǒng)。只有對出口退稅進行立法、規(guī)范涉及出口退稅部門的行為,才能建立規(guī)范的約束機制,產(chǎn)生協(xié)調(diào)的效果,形成封閉的管理系統(tǒng)。實行征退一體化的稅收管理體制,使出口企業(yè)在貨物出口前的各個環(huán)節(jié)做到依法、及時的交納稅款,杜絕偷、騙稅情況的發(fā)生。同時有利于稅務(wù)部門監(jiān)測征稅和退稅情況,降低征稅及退稅的執(zhí)行成本,提高退稅的效率。加強出口退稅電子化管理, 普遍運用計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對出口貨物實行信息監(jiān)控,進一步提高出口退稅電子化管理水平,提高退稅的效率和質(zhì)量, 增強打擊和防止出口騙稅的能力。在稅收法規(guī)中明確規(guī)定出口退稅的時間保證制度和延期退稅的“滯退金”制度。稅務(wù)機關(guān)要賠償納稅人稅款的時間價值損失, 按照稅款滯納的辦法支付納稅人出口退稅款的“滯退金”,這既保護了納稅人的權(quán)益,又監(jiān)督了稅務(wù)機關(guān)的工作效率,保證了退稅的及時性。

6.有效遏制騙稅行為,減少稅收的流失。實現(xiàn)計算機全國聯(lián)網(wǎng),建立全國綜合信息庫和納稅申報的電算化稽核制度,通過計算機的交叉審核和邏輯審核,及時發(fā)現(xiàn)征收和出口環(huán)節(jié)的問題,使“征、退、管”各方的信息交流順暢起來,從而有效防止出口騙稅現(xiàn)象的發(fā)生,保障納稅人的權(quán)益。改革出口退稅的管理辦法全面提高我國稅收征管水平,建立科學、嚴密、穩(wěn)定的出口退稅管理體系,從根本上彌補騙稅的漏洞。對出口退稅的管理,不僅要重視出口退稅環(huán)節(jié)的管理,加強退稅時的審核和退稅后的檢查而且還要重視退稅前的管理,即把征稅和退稅緊密連接起來,在運作過程中保證實現(xiàn)征稅和退稅的一體化。要加強與海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)、外管等部門的協(xié)作,實行對出口貨物的協(xié)查體系,加快信息共享體系建設(shè),實現(xiàn)綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)查。并且要嚴懲偷漏稅和出口騙稅,加大檢查和處罰力度,從而有效遏制騙稅行為應(yīng)加強稅法、外貿(mào)形勢等相關(guān)知識的教育和宣傳工作,提高公民的納稅意識,使公民真正理解“符合型”退稅政策的必要性和重要性,從而獲得群眾的支持。

7.優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。對出口退稅率進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,適當降低平均出口退稅率,優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。出口產(chǎn)品退稅率體現(xiàn)了國家財政負擔能力和出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整導向。通過出口退稅率的調(diào)整,可引導實現(xiàn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)最優(yōu)。對鼓勵出口創(chuàng)匯的產(chǎn)品,可實行征、退稅率一致,對一般性出口產(chǎn)品,其退稅率可以適當?shù)陀谡鞫惵?對限制出口的產(chǎn)品,則不予辦理出口退稅。鑒于我國財政較為困難,“徹底退稅”難以一步到位。我國的退稅政策應(yīng)以不違反WTO規(guī)則為前提,以國家利益最大化為原則,對出口退稅政策也可以突出重點,注重實效。但出口退稅率的降低提高產(chǎn)品成本,削弱產(chǎn)品的價格競爭優(yōu)勢,導致出口貿(mào)易的減少。

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(作者單位:廈門市房地產(chǎn)股份有限公司 福建廈門 361000)

(責編:呂尚)