民營資本在收費公路中的發(fā)展問題研究

徐一旻　劉小燕　周　凱

摘要：民營資本在收費公路發(fā)展過程中被邊緣化。對民營資本在收費公路建設(shè)中的現(xiàn)狀進(jìn)行的分析表明，民營資本介入的動因，效益評估的復(fù)雜性，特許權(quán)合約設(shè)計的缺陷以及不平等發(fā)展空間是影響民營資本發(fā)展的主要原因。據(jù)此提出政府部門必須從提高收費公路運行效率出發(fā)，加強特許模式研究和合約設(shè)計，通過強化監(jiān)管，提高運行透明度，在降低政府風(fēng)險的同時，促進(jìn)民營資本在收費公路建設(shè)中健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；收費公路；民營資本

中圖分類號：C931.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3963/j.issn.1871—64 77.2009.04.007

民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，按照特許經(jīng)營的方式經(jīng)營收費公路，是我國為了解決財政資金投入不足而又必須加快高速公路發(fā)展所采取的重大舉措。但自2008年以來，滬杭高速、嘉金高速、滬青平高速、甬金高速等民營企業(yè)的股權(quán)正在被地方政府逐步收回。上海、浙江等長三角省市相繼宣布，高速公路建設(shè)放棄之前的“經(jīng)營性公路”投融資模式，轉(zhuǎn)而全部改為“政府還貸型”。在理論界正在探討如何強化收費公路民營化的背景下，出現(xiàn)國進(jìn)民退的行為令人深思。民營資本在我國收費公路發(fā)展中究竟是救火隊員還是主要參與者?在公共設(shè)施民營化大趨勢下，了解并剖析民間資本在收費公路中的現(xiàn)狀，分析其發(fā)展過程及原因，對充分發(fā)揮民營資本潛能，促進(jìn)我國收費公路公司化、民營化的健康發(fā)展具有重要意義。

一、公共產(chǎn)品的理解和收費公路屬性分析

(一)公共產(chǎn)品的私人供給是收費公路民營化的理論基礎(chǔ)

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南在界定政府生產(chǎn)和政府提供時指出，政府提供是指政府間接的生產(chǎn)，即政府通過預(yù)算安排或政策安排等方式將公共產(chǎn)品委托給民營企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營；而政府生產(chǎn)則是指政府直接通過財政支出撥款給自己擁有的公營企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營產(chǎn)品。這將政府生產(chǎn)和政府提供的概念明顯地區(qū)分開來。生產(chǎn)者、提供者、消費者是公共產(chǎn)品的三個基本參與方，“公地悲劇”使福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共物品無法由市場低成本高效率地提供，政府公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者的角色應(yīng)該是合二為一的。但是，政府活動本身存在的問題，如政府決策和機構(gòu)運轉(zhuǎn)無效率，官僚主義，政策易變性等，使得政府作為公共物品惟一供給者的地位受到了質(zhì)疑。

技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展使公共產(chǎn)品的私人供給成為可能。產(chǎn)品通過市場手段不能充分地提供給消費者，是因為把不付費者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟(jì)上不可行。公共產(chǎn)品的外部性特征很多源于技術(shù)上的難以排除或無法排除的問題，若能把不付費者排除在外的技術(shù)成熟，并且排他成本較低的情況下，私人企業(yè)就能夠有效地提供公共產(chǎn)品。

高速公路是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其網(wǎng)絡(luò)性、封閉性的特點決定了可以通過收費站的設(shè)置實現(xiàn)消費的排他性和引入競爭，從而為私人部門自愿和有效供給成為可能。因此，可在政府作為收費公路提供人或最終責(zé)任人的前提下，引入市場機制，由私人部門提供服務(wù)。

(二)不同運行模式下收費公路的屬性分析

收費還貸和經(jīng)營性公路是我國收費公路的兩種基本運營方式。從產(chǎn)生之日起，經(jīng)營性公路是否改變公路公共產(chǎn)品屬性的爭論就沒有停止過，究其根本是對公路是否可以民營化的質(zhì)疑。

所謂民營化，廣義的理解就是指更多地依靠民營機構(gòu)，更少地依賴政府來滿足公眾的需求，可以通過許多不同的技術(shù)和方法來實現(xiàn)，涵蓋了非國有的各種企業(yè)形式和經(jīng)營模式。收費公路的民營化可以理解為政府和私人部門之間在公路行業(yè)的多樣化安排，目的是使政府承擔(dān)公路建設(shè)運營的公共職責(zé)部分由私人部門來承擔(dān)。

根據(jù)《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理辦法》(2008年10月1日生效)第3條規(guī)定，政府還貸公路是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建成的收費公路；經(jīng)營性公路是指國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建設(shè)或者依法受讓政府還貸公路收費權(quán)的收費公路。從上述法律概念的界定可知，二者均為收費公路，區(qū)別在于公路建設(shè)資金來源和運營管理的主體發(fā)生了改變。此外，第35條還規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益的公路，公路附屬設(shè)施的所有權(quán)仍歸國家所有。由此可見，無論誰取得公路收費權(quán)，公路產(chǎn)權(quán)仍為國家所有，類似于附條件的租賃使用。如同民間資本可以進(jìn)入學(xué)校、自來水、污水處理等其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一樣，此類服務(wù)的公益屬性不會發(fā)生變化，國家可通過稅收、價格等政策杠桿，仍可使其公益性體現(xiàn)出來，因而民營資本的介入不會從實質(zhì)上改變高速公路的公益屬性。

二、民營資本在收費公路中的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

從20世紀(jì)90年代開始，為籌集建設(shè)資金加快公路建設(shè)，我國允許外商和國內(nèi)的民間資本進(jìn)入傳統(tǒng)的由國有資本壟斷的公路建設(shè)領(lǐng)域。1997年出臺的《中華人民共和國公路法》規(guī)定：“國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對公路建設(shè)進(jìn)行投資；開發(fā)經(jīng)營公路的公司可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定發(fā)行股票、公司債券籌集資金；有償轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)的公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓方收費經(jīng)營”。這為收費公路民營化提供了法律依據(jù)。國務(wù)院《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(36條)》更是為民營資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供了政策保障。但是，從民間資本進(jìn)人收費公路十多年的發(fā)展歷程來看，民營資本在收費公路建設(shè)和運營中始終處于邊緣化的狀態(tài)，我國特有的政府與民企的關(guān)系，使民營資本在收費公路行業(yè)中無法處于主動地位。

(一)民營資本在收費公路建設(shè)資本構(gòu)成中所占比例很低

我們來看看2003－2007年我國高速公路建設(shè)資金構(gòu)成的統(tǒng)計情況。見表1。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，中央投入、銀行貸款和地方自籌資金基本上占到了高速公路建設(shè)資金構(gòu)成的90％以上，是高速公路建設(shè)的主要資金構(gòu)成。2005年后，企事業(yè)單位投資比重明顯加大，但扣除其中國有企事業(yè)單位投資后，民營資本實際在投資總額中所占比重仍然很低。雖然吸引私人資本是我國目前一個重要的政策目標(biāo)，但迄今為止僅有5％～6％的收費公路由私營投資”。民營投資從來沒有成為主要的公路發(fā)展融資方式。如此小的比重自然不會對收費公路行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，收費公路行業(yè)依然是國有資本壟斷。在理論界和政府步調(diào)一致地強調(diào)依靠政府投資撬動民間巨大存量資本，以及民間資本投資需求強烈的經(jīng)濟(jì)背景下，民營資本在收費公路建設(shè)中只能發(fā)揮如此微量的作用，顯然與當(dāng)前國家鼓勵民營資本參與公路建設(shè)是不相符的。

(二)在已有民間資本參與的收費公路項目中，民營資本處境尷尬

在國外基礎(chǔ)設(shè)施民營化過程中，特許經(jīng)營被證明是成功的運作模式。但在我國收費公路建設(shè)中，以經(jīng)營性公路為主要形式的特許經(jīng)營模式在實踐中能夠順利運行的較少，或明或暗的制約因

素使民營資本舉步維艱，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是在國有資本和民營資本合作的項目中，政府主管部門(省交通廳)對于項目的經(jīng)營公司具有很強的影響力。如山東、廣西收費公路養(yǎng)護(hù)均由公路管理局進(jìn)行，江蘇滬寧高速公司擁有省內(nèi)所有公路的股份，建設(shè)、運營和管理公司均歸屬于其管理。此外，其他省市的許多經(jīng)營性收費公路也有交通廳的參與。在這種情況下，所有者和經(jīng)營者的區(qū)別比較模糊，降低了提高業(yè)績的動力，民營資本很難發(fā)揮獨立作用。

二是民營資本獨立經(jīng)營的收費公路頻繁發(fā)生政府主導(dǎo)的特許權(quán)重新談判，致使民營資本權(quán)益無法保障。收費公路特許經(jīng)營預(yù)期因素過多，許多合約條款規(guī)定欠合理。在現(xiàn)實條件發(fā)生改變時，政府強行重新談判導(dǎo)致許多民營資本參與項目失敗，投資難以收回，最終導(dǎo)致民營企業(yè)與政府對簿公堂。如陜西省交通廳驅(qū)逐陜西華山服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司，政府采取封堵等強行措施要求四川沱州大橋經(jīng)營者降低收費標(biāo)準(zhǔn)等就是典型例子。

三是政府的違約行為侵害了民營資本利益。1994年，福建省泉州市政府將總投資2.5億元的刺桐大橋向民營資本開放，由15家私有企業(yè)合股的“名流公司”持有60％的股份。這一重大舉措曾被認(rèn)為是民間資本投資收費公路的典范。但地方政府為了保證直接收取泉州大橋的通行費，在與高速公路的連接處為刺桐大橋設(shè)置了一道障礙，從而使刺桐大橋不能正常通行。

四是在政府?dāng)U張性財政政策，刺激下，國有資本驅(qū)逐民營資本。2005年前，上海市近70％的通往長三角各地的高速公路是由民營資本投資修建的。但從2008年開始，這些民營資本持有的股份或被政府或被國有企業(yè)回購，民營資本面臨被集體清退的境遇。個別民營企業(yè)的違法違規(guī)運作導(dǎo)致了對民營資本的行業(yè)性歧視。按照相關(guān)政府官員的解釋，拒絕民營企業(yè)進(jìn)入高速公路領(lǐng)域的原因有：許多民營企業(yè)家紛紛落馬；讓民營資本做主導(dǎo)，資本的逐利性就決定了他們更追求利益，可能會發(fā)生養(yǎng)護(hù)不到位，不愿意投入的問題；公路是一個公共產(chǎn)品，所以公路的屬性首先應(yīng)該是以公眾利益為主。

三、民營資本在收費公路建設(shè)中的問題成因分析

(一)民營資本介入動因決定了其命運

民營化究竟是解決效率問題還是資金問題，決定了民營資本在收費公路中的發(fā)展。從目前的情況看，資金問題是公路發(fā)展的瓶頸，很多學(xué)者和地方政府都把研究重點和工作重心放在多元化籌措資金上，對于資金使用效率問題關(guān)注不夠，從而導(dǎo)致了收費公路利用民營資本但不民營化的現(xiàn)狀。在我國，政府和國有企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，政府財力的提升一定程度上表現(xiàn)為國有企業(yè)籌資能力的提高。公路是典型的政府主導(dǎo)型行業(yè)，行政資本的分配天然地傾向于國家資本。因此在財力允許的情況下，國有資本必然要借助行政權(quán)力來使自己的獲益能力最大化，民營資本則成了被排擠的對象。上海、浙江等長三角省市清退民資的行為就是例證。上文對于還貸公路與經(jīng)營型公路性質(zhì)的界定清楚地表明，無論是國資還是民資，都不會改變公路的公益性。高速公路投融資體制從“經(jīng)營性公路”向“政府還貸型”改變，使公路重新回歸政府，實質(zhì)上是國有資本利用其天然的優(yōu)勢驅(qū)逐民營資本，是國資與民資爭利的結(jié)果。

(二)收費公路投資的長期性和不確定性，影響了民營資本進(jìn)入收費公路行業(yè)

與政府直接提供公路項目相比，引入民營資本管理和投資通常需要一定的程序，包括項目準(zhǔn)備、招標(biāo)、評標(biāo)、批復(fù)、公司化、融資等，需要投入更多的時間和人力成本。從投入產(chǎn)出的角度出發(fā)，需要更高的效率和質(zhì)量效益來證明高成本物有所值。要評估這些內(nèi)容非常困難，原因在于要做此類比較，所有同傳統(tǒng)方法相關(guān)的風(fēng)險和民營化方案必須明確和量化。從國際經(jīng)驗來看，沒有單一的評價模型，很難在短期內(nèi)評定民營資本在收費公路行業(yè)比政府管理更有效。而在我國，由于政府選擇多元化投資的計劃并沒有對項目方案進(jìn)行詳細(xì)地分析，而是出于政府本身的借款愿望和能力，在合作伙伴的選擇上缺少透明度和競爭性的公開招標(biāo)，因而很難確定選擇的民營化方案或民營企業(yè)是否最優(yōu)，從而為項目的后續(xù)進(jìn)展埋下隱患。此外，在我國目前民營資本在收費公路中的建設(shè)資金也主要來源于銀行貸款，從政府主管部門的思路出發(fā)，民營資本的融資成本并不比政府的銀行信貸成本低，因而在傳統(tǒng)觀念的影響下，很多政府主管部門對于吸引民間資本缺乏內(nèi)在的動力。

(三)特許權(quán)協(xié)議設(shè)計缺陷造成的政府違約。成為民營資本發(fā)展的威脅

收費公路的特許經(jīng)營是建立在一系列契約之上的，政府信用是契約運行的保證。我國特許協(xié)議的設(shè)計上存在一定的缺陷，如對于潛在風(fēng)險預(yù)期及其風(fēng)險處理，允許重新談判和啟動重新談判程序以及透明度等方面缺乏詳細(xì)的設(shè)計，從而導(dǎo)致政府違約和經(jīng)營者獲取額外利益兩種情況多有發(fā)生。核心原因在于地方政府在政績利益的驅(qū)動下，往往在招商引資過程中重結(jié)果輕過程，沒有對項目進(jìn)行通盤考慮和科學(xué)分析，契約設(shè)計不完全，對其中可能存在的合同陷阱也不了解，草率地簽訂了特許經(jīng)營的合同。隨著現(xiàn)實情況的變化和政府領(lǐng)導(dǎo)層的交替，政府違約的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了政府在企業(yè)中的形象，使許多民營企業(yè)不敢與政府合作經(jīng)營公用事業(yè)。

(四)不公平的發(fā)展空間阻礙了民營資本的正常發(fā)展

無論是在行業(yè)準(zhǔn)入、融資政策方面，民營資本與國有資本之間存在著很大的差異，阻礙了民營資本在收費公路建設(shè)中的發(fā)展。雖然政府不斷提倡民營化，但是長期壟斷使在面向民間招商時，政府又設(shè)置了嚴(yán)格的審批條件，過高的門檻和監(jiān)督的措施，導(dǎo)致了許多民營資本望而卻步。在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，國家政策的傾向也給民營資本造成了不平等的發(fā)展空間，政府大量的固定資金投入，最大的受益者始終是國有企業(yè)，在一定程度上造成了“政府?dāng)D壓民間，國企驅(qū)逐民企”的現(xiàn)象，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“流動性扭曲”。為了刺激內(nèi)需，今年國家拋出了4萬億元投資大單，國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)分得了更大的蛋糕。國有企業(yè)再次成為最大贏家，而民營企業(yè)很有可能會更加邊緣化。

不平等的融資制度也是制約民營資本在收費公路中進(jìn)一步發(fā)展的原因。銀行貸款行為行政化，從資本形成和資本配置兩方面對民營資本投資形成了制約，銀行對國有公路經(jīng)營企業(yè)放大信貸規(guī)模，而盡量減少對民營企業(yè)的信貸，從而制約了民營資本的擴(kuò)張。

四、促進(jìn)民營資本投資收費公路建設(shè)的相關(guān)對策

(一)強化政府部門對于民營資本進(jìn)入收費公路建設(shè)領(lǐng)域重要性和必要性的認(rèn)識

政府僅從直接提供公路建設(shè)的活動中解脫出來是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要想成為收費公路民營化的推動者，還必須有相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變和合理的角色定位，即建立起科學(xué)合理的政府規(guī)制體系。

首先，必須改變政府直接參加生產(chǎn)經(jīng)營的傳統(tǒng)傾向。在市場經(jīng)濟(jì)中，凡是能夠引進(jìn)競爭和市

場機制的業(yè)務(wù)，就應(yīng)該打破原來一個產(chǎn)業(yè)自上而下的垂直壟斷，對其進(jìn)行橫向分離，引進(jìn)競爭主體。收費公路雖屬自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，但是可以通過制度形成特許經(jīng)營權(quán)的競爭機制。收費公路建設(shè)和管理的主要力量應(yīng)該依靠社會而不是政府。

其次，民營資本的引入必須以提高收費公路管理效率和資金使用效率，作為收費公路行業(yè)建設(shè)、運營的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該單純地考慮資金缺口問題。在收費公路的各個環(huán)節(jié)引入市場機制，分拆通常包括在項目特許權(quán)中的各種職能，通過競爭單獨地對外承包融資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費、清潔等任務(wù)，使提供服務(wù)的供應(yīng)商之間形成良性競爭局面。

第三，項目多元化融資，一定要建立在對項目本身詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，將民營資本投資和管理在可行性研究階段進(jìn)行詳細(xì)分析。同時在資金籌措上要創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，制定科學(xué)合理的融資方案，制定投資者的資格與條件，加大資格審查力度，提高融資過程的透明度，無論是國資、民資還是外資，都按照相同標(biāo)準(zhǔn)公平競爭。

(二)對特許經(jīng)營模式的研究和合約進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計

收費公路特許經(jīng)營合同不同于一般的商業(yè)合同，具有合同期限長，不確定因素多，技術(shù)含量高等特征，需要復(fù)雜的設(shè)計、監(jiān)督和實施，容易被濫用，導(dǎo)致特許權(quán)所有者很快就尋求重新談判和尋租的現(xiàn)象時有發(fā)生。目前，我國政府部門中比較缺少相關(guān)的專業(yè)人才，很難通過嚴(yán)格的合同設(shè)計，來降低收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓過程中的風(fēng)險。因此，必須加強對特許經(jīng)營模式的研究，明確分離所有者和服務(wù)供應(yīng)商職責(zé)，設(shè)計完善的競爭方案，進(jìn)行技術(shù)、管理、融資方案的投資價值比較，完善風(fēng)險分配機制，并據(jù)此設(shè)計一套關(guān)于收費公路特許經(jīng)營的范本文件，清晰地規(guī)定合約各方的職責(zé)、義務(wù)和可衡量的履約目標(biāo)，分解所有風(fēng)險，限制允許重新談判的條件。同時政府部門必須通過培訓(xùn)、交流或者委托社會服務(wù)機構(gòu)等方式強化收費公路特許經(jīng)營前期準(zhǔn)備工作，盡可能地通過準(zhǔn)確通行量預(yù)測、收益率估算、不確定風(fēng)險分析，來降低政府違約風(fēng)險，來提高政府信用。

(三)加強政府對于收費公路民營化的監(jiān)管

強化收費公路政府監(jiān)管或者規(guī)制是近年來學(xué)界對于解決收費公路規(guī)范運營的主流觀點。有效監(jiān)管為投資者和消費者兩方面利益提供保障，對于吸引民營資本投入基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是十分必要的。世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ioannis Kessides認(rèn)為，監(jiān)管薄弱是造成發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。民營資本進(jìn)入收費公路所產(chǎn)生的種種問題很多源于政府管理的缺位。監(jiān)管是一個過程，同樣是一個權(quán)力制約。在現(xiàn)有收費公路管理體制下，政府既是規(guī)制的制定者又是執(zhí)行者同時還是監(jiān)督者，集三種權(quán)力于一身，這就必然會產(chǎn)生“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象。因此，收費公路必須建立動態(tài)的、相互制衡的監(jiān)管體系。公路管理部門應(yīng)該將角色定位于對收費公路的總體布局規(guī)劃和對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管，通過法律法規(guī)、特許合同、財務(wù)監(jiān)管等手段，強化對收費公路各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防范行政權(quán)力濫用，同時防止民營資本在投標(biāo)、經(jīng)營過程中的各種不當(dāng)行為，提高收費公路融資、投標(biāo)以及財務(wù)監(jiān)管的透明度。另外，還應(yīng)該大量培養(yǎng)社會中介力量參與公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)監(jiān)理和收費監(jiān)督。

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(責(zé)任編輯曾毅生)