城市地下空間開發(fā)利用的投融資體制研究

陳　倬　佘　廉

摘要：城市地下空間項目劃分為非經營性、準經營性和經營性三種。部分非經營性項目及關系國計民生的重要地下基礎設施，應由政府組織生產，向社會提供；而市場提供、生產則是市場經濟條件下準經營性和經營性項目的主要提供與生產方式。地下空間具有供給有限性、用途多樣性、開發(fā)不可逆性、效益綜合性等特點，開發(fā)過程應由政府主導，政府可以通過建立規(guī)制來實現其對地下空間開發(fā)利用的主導地位。同時地下空間項目又具有投資額高，投資回收期長，有投資規(guī)模效應等特點，單靠政府投入是不現實的，需要市場化的投融資機制。政府主導的市場化投融資體制是政府規(guī)制與市場機制的有機結合，可以通過配套政策創(chuàng)新，投資主體多元化，資金來源多元化和融資方式多元化等手段來構建。

關鍵詞：地下空間；投融資；政府主導；市場化

中圖分類號：F293.2；F830.593文獻標識碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004

地下空間是城市建設的新型國土資源，地下空間開發(fā)利用對我國城市“兩型社會”(資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會)建設具有極大的促進作用。我國城市地下空間開發(fā)利用的投融資實踐，面臨著一系列急需解決的問題：地下空間產品的公共性與市場化運作之間的矛盾，地下空間開發(fā)的高投入額、長回報期與吸引社會資本之間的矛盾，地下空間開發(fā)項目的投融資模式選擇難題，地下空間開發(fā)政策配套的欠缺問題，等等。為了提高城市的整體效益，保護寶貴而有限的土地資源，優(yōu)化地下空間投資結構和增進開發(fā)效率，建立適合我國國情的城市地下空間開發(fā)利用的投融資體制，具有十分重要的理論和實際意義。

一、兩種基本的投融資模式

根據投融資主體的不同，城市地下空間開發(fā)利用中存在著兩種基本的投融資模式，即政府投融資模式和市場化投融資模式。

(一)政府投融資模式

政府投融資，是指地方政府為實現城市地下空間開發(fā)利用的目標，以政府財政及信用為基礎，以政策性融資為手段，籌集開發(fā)資金并投資于城市地下空間項目的金融活動。政府投融資的主體是地方政府或代表政府從事投融資活動的，具備法人資格的國有獨資企業(yè)。政府投融資模式的資金來源主要有兩類：一是政府財政出資，二是政府債務融資。在世界很多國家大城市的地下空間開發(fā)利用過程中，特別是建設初期和高速成長時期，政府投融資都發(fā)揮著主要作用。

(二)市場化投融資模式

市場化投融資，是指市場主體(非政府公共部門)以獲取盈利為目的，以企業(yè)信用或項目收益為基礎，以商業(yè)化融資為手段，籌集資金并投資于城市地下空間項目的金融活動。非國有獨資的公司制企業(yè)是市場化投融資的主體，自主進行投融資活動，獨自承擔相應的責任。市場化投融資模式的資金來源主要有：企業(yè)留存利潤內源融資，商業(yè)性貸款，發(fā)行企業(yè)債券，引入產業(yè)投資基金，私募，IPO等股權融資，資產證券化等。

國外在城市地下空間開發(fā)利用形成一定規(guī)模，具備一定贏利能力后，開始采取市場化投融資模式，如英法海峽隧道重組融資項目、英國倫敦地鐵PPP合約等。近年來我國部分城市也開始探索或嘗試市場化投融資模式，如上海延安東路隧道復線工程的BOT方式，北京地鐵4號線項目的PPP方式。

(三)兩種模式的比較

政府投融資模式的優(yōu)點是能依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大。其融資量的大小，取決于政府的財政能力和所能提供的信用程度。缺點主要有兩個：一是對政府財政產生壓力，投資風險集中于政府單方面；二是不利于形成市場化的競爭機制，經營效率低。市場化投融資模式的優(yōu)點是可以吸引各種不同類型的社會投資者參與地下空間項目的建設，實現投融資主體的多元化，減輕政府財政的壓力，分散投資風險。缺點主要有兩個：一是企業(yè)信用融資受企業(yè)信用程度所限，融資能力通常不會很大；二是可靠性相對較差，操作環(huán)節(jié)多，過程復雜，融資速度慢。

二、城市地下空間項目的提供與生產

城市地下空間項目的提供所界定的是投資的主體問題，即由政府投資并以政府名義向社會提供。還是由市場主體投資并以市場主體名義向社會提供。而城市地下空間項目的生產所界定的則是建設和運營管理的主體問題，即由政府建設、運營，還是由市場主體建設、運營。

(一)城市地下空間項目的分類

根據項目區(qū)分理論，在現有制度體系條件下，按照是否有收費機制和資金流入，可將城市地下空間項目劃分為非經營性、準經營性和經營性三種，應該根據項目的性質和特征決定項目的提供與生產方式。見表1。

地下空間項目的經營性、準經營性和非經營性的區(qū)分并非絕對的，一成不變的，而是可以隨著收費定價制度、技術進步、市場需求等因素的變化而變化的。以定價制度為例，政府可根據需要，通過建立收費機制或提高收費價格等，使項目的可經營性提升，即準經營性項目可變成經營性項目。非經營性項目也可變成準經營性項目，甚至變成為經營性項目；而經營性項目一旦取消了收費又成為了非經營性項目。見圖1。

(二)城市地下空間項目的提供與生產方式

政府和市場主體在城市地下空間投資領域中的定位，見圖2。

城市地下空間項目的政府提供與生產，主要出于兩方面的需要：一是彌補市場生產的缺陷，二是實現政府的社會管理職能。政府擁有向社會成員征稅的權力，稅收是確保公共產品提供成本得到補償的最好途徑。根據政府的參與程度，可將政府生產方式歸集為兩大類型：政府直接生產(公共企業(yè)生產)方式和委托代理生產方式。

城市地下空間項目的市場提供與生產，是指由市場主體負責城市地下空間項目的投資、建設和運營管理。在市場經濟條件下，采用市場提供與生產的方式，可以依靠市場機制的作用提高資源配置的效率。市場生產的主要方式是私人部門直接生產。

絕大多數城市地下空間項目兼具公共物品和私人物品的性質，這決定了完全采用政府或市場提供、生產的方式都是不合適的。一方面，由政府提供、生產，實現了政府向社會提供公共產品或服務的職能，但這會不可避免地導致行政壟斷并帶來運營的低效率；另一方面，由市場提供、生產，提高了運營效率，但又可能產生新的市場壟斷并導致社會福利的損失。

政府出于干預和彌補市場缺陷的需要，或為履行政府的社會職能，部分非經營性項目及關系國計民生的重要地下基礎設施，應由政府組織生產，向社會提供；而市場提供、生產則是市場經濟條件下準經營性和經營性項目的主要提供與生產方式，其特點是通過市場機制實現社會資源的優(yōu)化配置，促進競爭，并提高效率。

三、政府主導的地下空間市場化投融資體制

(一)城市地下空間開發(fā)利用的政府規(guī)制