深圳市“社工＋義工”聯(lián)動參與社區(qū)治理的思考

董　秀

[摘要]公民社會的興起加劇了公共權(quán)力在社會治理中的重新配置。伴隨著我國城市由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，探求新形勢下城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新是城市治理的要求。深圳作為改革開放的前沿城市，需要積極探求適合深圳社會發(fā)展的城市社區(qū)治理模式。對深圳市“社工+義工”聯(lián)動治理模式的分析與思考，對于進(jìn)一步深化深圳社會的持續(xù)良性發(fā)展具有重大的意義。

[關(guān)鍵詞]公民社會；社區(qū)治理；社工；義工；深圳

[中圖分類號]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672－7320(2009)03－0378－04

推進(jìn)公民自治是社會發(fā)展的必然要求。自2006年12月深圳被民政部確定為社工制度試點城市以來，深圳社會工作在充分借鑒香港社工運作的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，取得了巨大的成就，有效地促進(jìn)了深圳社會的和諧發(fā)展。目前，深圳市“社工+義工”聯(lián)動參與城市治理模式的運作機(jī)制已初步形成，但總體而言，這種“社工+義工”聯(lián)動模式在很大程度上仍處于探索階段。如何走出一條適應(yīng)深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的社區(qū)治理道路是我們不得不深思的問題。

一、相關(guān)概念與理論探析

騰尼斯最早提出了社區(qū)的概念，在他看來，社區(qū)是指那些有著相同價值觀、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會共同體，其體現(xiàn)的是一種親密無間、相互守望、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系，這種共同體關(guān)系不是社會分工的結(jié)果，而是由傳統(tǒng)的地緣、血緣和文化等自然造成的，這種共同體的外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，這種社區(qū)已經(jīng)失去了存在的根據(jù)，取而代之的是現(xiàn)代意義上的城市社區(qū)。我國學(xué)者徐永祥認(rèn)為，社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系和文化維系力的地域性的生活共同體，地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化是社區(qū)構(gòu)成的基本要素。按照這樣的理解，就深圳城市現(xiàn)狀而言，社區(qū)的表現(xiàn)形式有兩種基本類型：一是基層自然社區(qū)，二是基層法定社區(qū)?；鶎幼匀簧鐓^(qū)是指居住生活單元，如居民樓和居住小區(qū)等?；鶎臃ǘㄉ鐓^(qū)是在自然性社區(qū)的基礎(chǔ)上，出于社會管理的需要而設(shè)置的共同體，具有明確的社區(qū)邊界和法定的社區(qū)組織管理機(jī)構(gòu)，主要包括街道辦事處、居委會、福利院等。我們將這些領(lǐng)域所衍生出來的社會事務(wù)的解決稱之為社會工作。

社會工作事務(wù)的承擔(dān)主體包括兩個方面，一是社工，即“社會工作者”的簡稱，是指在社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年服務(wù)、司法矯治等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中，從事專門性社會服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員；二是義工，是基于自愿，不以獲得報酬為目的，以個人的時間、技能等資源無償為社會服務(wù)，開展公益性活動的人員。兩者的主要區(qū)別是，社工是計酬的、職業(yè)化的，義工是個人基于社會責(zé)任與義務(wù)，自愿貢獻(xiàn)自己的時間、精力、財富和智慧，為社會和弱者提供服務(wù)而不求回報的、無償?shù)?。就其服?wù)的對象和領(lǐng)域而言，都具有公共性，同屬公共事務(wù)治理的范疇。

深圳“社工+義工”治理模式的實踐是公民社會和治理理論的運用和驗證。社會工作在很大程度上是一種民見行為，帶有公民自治的色彩。美國學(xué)者Richard C.Box認(rèn)為，“21世紀(jì)將是一個以公民治理為中心和主導(dǎo)的時代”頁)。從邏輯上看，現(xiàn)代公民主權(quán)的起源及其在實踐中的運動形成了新的治理理論，治理理論與公民社會之間是相互促進(jìn)、相互影響的。公民社會、治理理論的源頭可以追溯至古希臘城邦時代。在古希臘城邦治理中，所有公民(即成年男子和自由民)都可以參加這種政治共同體。到了近代，伴隨著公共行政學(xué)的勃興，治理理論得到了較大的發(fā)展。盡管不同的學(xué)者關(guān)于公民治理的界定不同，但從其理論基礎(chǔ)看，均源于民主公民權(quán)，源于對人的尊重。

“治理”一詞早已有之，其英語為governance，源于拉丁文和古希臘語，意即控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。自20世紀(jì)90年代以來，governance被賦予新的含義。治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制。它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。治理理論的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，重視社會管理力量多元化?！案俚慕y(tǒng)治，更多的治理”成為治理理論的標(biāo)簽。治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它強(qiáng)調(diào)多元主體的參與和治理方式的多樣化。作為全國改革開放的排頭兵，深圳經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，這為構(gòu)建深圳市社區(qū)治理模式的探索奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時，深圳市民的公民認(rèn)知、公民自治等民主意識也得到了很大的提升。隨著其經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，政府、市場、民間組織、個體公民等逐漸成為社區(qū)治理的主體。

第二，重構(gòu)政府、市場和社會的關(guān)系。在現(xiàn)代公共管理學(xué)看來，整個社會分為三個部分，第一個部分是公域，該領(lǐng)域?qū)?yīng)著由政府部門承擔(dān)的公共利益的實現(xiàn)，第二部分是私域，該部門對應(yīng)著由工商部門承擔(dān)的私人利益的實現(xiàn)。第三部分則是介于公域和私域之間的部分，主要是社會自身治理主體承擔(dān)的準(zhǔn)公共利益的實現(xiàn)。第三部門或第三領(lǐng)域常常能夠，而且也應(yīng)當(dāng)能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們在當(dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)。治理理論強(qiáng)調(diào)處于市場與政府之間的第三領(lǐng)域及其相應(yīng)的第三部門或志愿性機(jī)構(gòu)參與管理的必要性，如教會、各種基金會、私立協(xié)會、民間慈善組織、福利機(jī)構(gòu)、志愿組織、社區(qū)互動組織等。治理理論改變了社會權(quán)力的結(jié)構(gòu)，使之從縱向集權(quán)格局向橫向分權(quán)格局變化，形成了政府市場社會三位一體的社會共治結(jié)構(gòu)。深圳在行政體制改革的基礎(chǔ)上，努力構(gòu)建小而富有彈性的有限政府和服務(wù)型政府，實現(xiàn)從無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，由此放大了社會自我治理的功能。按照博克斯的觀點，社工屬于公共服務(wù)職業(yè)者，義工則屬于社區(qū)治理的幫助者。它們在政府與公民自治中間起到了橋梁和紐帶的作用。深圳市社工與義工參與治理構(gòu)建了深圳政府一市場一社會三位一體的平行治理框架。

第三，網(wǎng)絡(luò)治理體系。在政府與公眾關(guān)系的構(gòu)建中，倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理體系是治理理論在現(xiàn)時代的一個突出特征。強(qiáng)調(diào)治理是基于共同目標(biāo)的各行為主體間的互動的過程，其核心機(jī)制是信任合作，以此為基礎(chǔ)形成合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。這個網(wǎng)絡(luò)并非僅有一個中心，而是以多中心為特征，權(quán)力運行向度是多元的、上下互動的，相互依存。它可以及時和最大限度地產(chǎn)生和交換信息，減少和消除隔閡，降低矛盾和沖突的可能性，這正好有助于同時克服“看得見的手”和“看不見的手”的痼疾。治理理論倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)管理體系凸顯出治理理論的民主特征?；诠裆鐣呐d起，深圳市民民主意識的提升，政府與公眾之間的關(guān)系更多的是一種合作關(guān)系，而不是管理與被管理之間的關(guān)系。如社工、義工服務(wù)不由政府直接提供，而由民間的機(jī)構(gòu)來實施，這種做法在實踐中被證明好處頗多。因為社工、義工“中立”的身份，在處理社會問

題時一方面可以代表民間，向政府反映老百姓的訴求，另一方面又可以為政府排憂解難，于無聲處化解各種社會矛盾。從實踐層面來看，社工、義工、社工機(jī)構(gòu)、義工組織、社區(qū)居民與政府之間正是一種基于市場行為的契約的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

從上述分析中我們可以得出這樣的結(jié)論，公共管理視域下的社會工作意味著更多的治理，它在本質(zhì)上是一科r公民權(quán)的回歸，強(qiáng)調(diào)人本主義。其治理主體包括民間機(jī)構(gòu)、社工、義工、政府部門以及社區(qū)居民，治理范圍則包括兒童青少年服務(wù)、老人社會服務(wù)、婦女社會服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、社會救助、就業(yè)服務(wù)、心理健康服務(wù)、家庭服務(wù)、醫(yī)療社會工作、學(xué)校社會工作、矯治服務(wù)、城鄉(xiāng)社會發(fā)展、軍隊社會工作、企業(yè)社會工作等方面的服務(wù)。由此可見，治理視域下的社會工作的價值訴求在于民主與效率。民主意味著劉公民的尊重，效率意味著對需求的滿足。

二、深圳“社工+義工”聯(lián)動治理模式現(xiàn)狀分析

深圳市作為改革開放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，誕生了中國內(nèi)地第一個義工團(tuán)體。從1990年深圳市義工聯(lián)合會在民政局注冊，至今已有19年歷史。從這個意義上講，深圳的社會工作起源于義工。目前，深圳市已經(jīng)擁有17萬注冊義工，全市義工服務(wù)已達(dá)300萬人次，服務(wù)領(lǐng)域越來越廣泛，服務(wù)質(zhì)量得到了廣大深圳市民的好評。由此可見，義工隊伍是深圳市社會工作中一支非常重要的力量。但隨著社會的發(fā)展，義工隊伍的松散性、非專業(yè)性等問題日益嚴(yán)重，難以滿足社區(qū)的多重需要。在這樣的背景下，為了更好地整合深圳社會工作的人力資源，深圳市提出了“社工+義工”聯(lián)動治理模式。近一年來，深圳涌現(xiàn)出15家民間社工機(jī)構(gòu)，開發(fā)了618個社工崗位開展社工服務(wù)試點，其中各區(qū)的民政、殘聯(lián)、司法、教育、社區(qū)領(lǐng)域423個，市級的民政、婦女兒童、青少年、勞務(wù)工、醫(yī)院、禁毒、人民調(diào)解、計劃生育、信訪等領(lǐng)域195個。同時，深圳的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級義工組織配合相關(guān)試點單位，安排了3000多名義工接受社工指導(dǎo)和引領(lǐng)，協(xié)助社工開展各項服務(wù)。截止2008年10月，深圳社工共建立服務(wù)檔案1.5萬個，“社工+義工”聯(lián)動開展社區(qū)及各項活動1827次，服務(wù)普遍被服務(wù)對象接受和認(rèn)可，有效地增進(jìn)了社會公共服務(wù)的質(zhì)量。

總體而言，深圳市“社32+義工”聯(lián)動模式具有以下幾個方面的特點。一是政府主導(dǎo)“社工+義工”聯(lián)動模式。這主要表現(xiàn)為社工崗位由政府開發(fā)，社工服務(wù)主要通過政府購買，由民政部門從福彩公益金中開支，從社工服務(wù)機(jī)構(gòu)購買社工服務(wù)。目前，每個社工崗位的服務(wù)按照每年6萬元的標(biāo)準(zhǔn)購買，其中包括社工機(jī)構(gòu)的運營費用、社工的薪酬和社保。義工組織的工作經(jīng)費以政府扶持為主，社會捐贈和資助為輔。二是充分整合社工與義工資源。深圳的義工人數(shù)眾多、經(jīng)驗豐富，可以為社工服務(wù)提供強(qiáng)大的人力資源支撐，但又具有其自身的天然缺陷，如流動性大、約束力差、專業(yè)性不足等。另一方面，由于深圳社工工作剛剛起步，在社工崗位上工作的多是社工專業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生，其優(yōu)勢在于是社工專業(yè)科班出身，熟悉專業(yè)理論，不足之處則是工作經(jīng)驗欠缺?！吧绻?義工”聯(lián)動治理模式旨在通過社工引領(lǐng)義工，義工輔助社工，整合社工與義工兩支隊伍，優(yōu)化社會工作人力資源，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，共同服務(wù)于社會需要，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。三是借鑒香港經(jīng)驗與本土化相結(jié)合。深圳被民政部確定為社工制度的試點城市，毗鄰香港是最大的優(yōu)勢之一。深圳“社工+義工”聯(lián)動模式是在充分借鑒香港社會服務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來的，這主要表現(xiàn)為聘請香港督導(dǎo)指導(dǎo)和考評社工。

深圳市“社工+義工”聯(lián)動治理模式自試點運作以來，也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.公民社會先天不足，部分社工機(jī)構(gòu)價值異化。如上所述，治理是一種非中心權(quán)力的民主生活方式。中國受傳統(tǒng)的官本位觀念影響，公民社會發(fā)育受限，即使在以開放、包容著稱的移民城市——深圳，公民社會也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成。雖然義工隊伍是由于移民城市的發(fā)展自發(fā)形成的，具有主動性，但就深圳現(xiàn)有的社工隊伍與社工組織而言，主要是通過外部力量——政府的推動而形成的，具有被動性。這些社工機(jī)構(gòu)雖名為非營利性組織，但是由于自籌經(jīng)費、社會捐贈不多，機(jī)構(gòu)自身運轉(zhuǎn)不暢，容易發(fā)生價值異化，由非營利性組織蛻變?yōu)闋I利性組織。

2.社會公眾對社工缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，社工職業(yè)化程度不高。在深圳，公民自治最為突出的表現(xiàn)是有著19年服務(wù)歷史的義工隊伍，對于義工，人們知曉率和認(rèn)同度較高。但對于社工這個新生事物，人們對其認(rèn)知還比較模糊。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府官員、社工機(jī)構(gòu)、社工、義工以及社工服務(wù)對象對社工的理解各不相同。盡管人們大多知道社工是一項社會公共服務(wù)工作，是一門新興的職業(yè)，但對于社工的具體工作范圍、工作職責(zé)等認(rèn)知存在比較大的差異。這樣一來，社工在很大程度上被試點單位作為一般的工作人員使用，而不是從事專業(yè)化和職業(yè)化的社工工作。

3.過于倚重香港經(jīng)驗，對本土化研究不夠。深圳社會工作治理模式在很大程度上主要是借鑒香港經(jīng)驗，其中突出的表現(xiàn)就是聘請香港社工督導(dǎo)幫助深圳社工開展工作。香港社工已有60多年的歷史，建立在比較完備的市場經(jīng)濟(jì)和比較發(fā)達(dá)的公民社會基礎(chǔ)之上。相對而言，深圳市場經(jīng)濟(jì)與公民社會還比較滯后。香港督導(dǎo)盡管有著豐富的社工經(jīng)驗，但是缺乏對深圳市情的了解，且香港督導(dǎo)一般是一周指導(dǎo)一次，相比所花費的巨額聘請費用，所發(fā)揮的作用并不明顯。

4.社工和義工機(jī)構(gòu)民間化運作程度較低。政府希望社工、義工機(jī)構(gòu)實現(xiàn)完全民間化運作。但當(dāng)前社會福利資源大多集中于政府，如果缺乏政府的推動和支持，這些機(jī)構(gòu)將難以為繼。現(xiàn)有社工機(jī)構(gòu)、義工機(jī)構(gòu)的辦公場所基本上屬于主管單位或其下屬事業(yè)單位的物業(yè)，只是象征性地收取租金。雖然強(qiáng)調(diào)政府對提供社工服務(wù)、義工服務(wù)機(jī)構(gòu)的可選擇性，鼓勵通過競爭提高社工、義工組織的服務(wù)質(zhì)量，但實際上可選擇的范圍十分有限。

5.社工、義工缺乏交流與互動。目前，團(tuán)委主管義工聯(lián)，義工聯(lián)管理義工；民政局主管社工機(jī)構(gòu)，社工機(jī)構(gòu)管理社工。各社工機(jī)構(gòu)在試點工作中結(jié)合服務(wù)內(nèi)容自主招募和培訓(xùn)義工的意識不強(qiáng)，義工供給仍依靠義工聯(lián)。由于分屬不同組織實體，社工、義工兩支隊伍之間缺乏有效的溝通。就試點情況而言，大部分社工與義工之間幾乎沒有直接的合作與交流。大多社工剛走出大學(xué)校門，雖具有一定的社會工作理論基礎(chǔ)，但缺乏實際工作經(jīng)驗，并且在一定程度上對自身職業(yè)定位不清。而義工在從事公益服務(wù)中具有豐富的工作經(jīng)驗，但是由于其流動性大、專業(yè)性不強(qiáng)等因素，難于同社工進(jìn)行有效合作。一些資深義工在接受社工引導(dǎo)的過程中存在一定的抵觸心理。

三、深圳市“社工+義工”聯(lián)動治理模式的對策

作為一種新興治理模式，“社工+義工”聯(lián)動治理模式在運作之初難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題，但正是這些問題為我們進(jìn)一步探索適合深圳市市情的“社工+義工”治理模式提供了更多的思考?；诘鼐壍膬?yōu)勢，香港社工運作的成功做法為深圳模式提供了范本。針對上述問題，為進(jìn)一步改善深圳市“社工+義工”治理模式，筆者認(rèn)為，在充分借鑒香港經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，需要從以下幾個方面人手。

1.政府引導(dǎo)公民社會的成長。要實現(xiàn)社會的良治，必須培育公民的民主認(rèn)知和自治意識。香港社工運作模式與政府的主導(dǎo)緊密相關(guān)，這主要表現(xiàn)為政府制定社會福利政策和發(fā)展方向，頒布實施各項社會工作的法律法規(guī)和考評指標(biāo)體系，建立政府購買服務(wù)的預(yù)算經(jīng)費項目為社工機(jī)構(gòu)及人員提供必要設(shè)施，并直接向市民提供法定與核心的福利服務(wù)。鑒于我國公民社會先天不足，政府必須加大力度培育公民社會。目前，深圳公民社會的物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)基本建立起來，而政治、文化基礎(chǔ)還相對滯后，這正是政府引導(dǎo)公民社會的重點。

2.加強(qiáng)理論研究與知識普及。在這一點上，香港的做法非常值得借鑒。從1978年起，香港政府社會福利署將社會福利界中需要社會工作專業(yè)化訓(xùn)練的職位與不需要社會工作的職位相分離，對于社會工作從業(yè)人員的入職要求以及職位序列均作了明文的規(guī)定，成為社工提供優(yōu)質(zhì)高效的社會公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的前提，使社會工作職業(yè)化與專業(yè)化程度大大提高?？梢姡绻さ穆殬I(yè)化培訓(xùn)與發(fā)展有助于社工理論的提升與知識的普及。結(jié)合深圳的實際情況，筆者認(rèn)為，統(tǒng)一各類社會群體對“社工+義工”治理模式的認(rèn)知是有效實施“社工+義工”治理模式的前提。其做法是加強(qiáng)對社工、義工、社區(qū)治理等基礎(chǔ)理論的研究，在此基礎(chǔ)上，通過宣傳在市民中形成共識。

3.構(gòu)建民間化運作機(jī)制。逐步實現(xiàn)民間化運作，尤其不能讓社工變成政府的變相雇員。政府主要是起到搭建舞臺和充當(dāng)裁判的作用，在財稅和政策方面提供大力支持，并不直接介入社工機(jī)構(gòu)和義工機(jī)構(gòu)的工作，而是通過政策為之提供寬泛而自由的平臺。需要指出的是，由于“社工+義工”治理模式是一種公民治理行為，因此，隨著社工機(jī)構(gòu)、義工聯(lián)合會的成熟，社工、義工隊伍的壯大，民政局與團(tuán)委應(yīng)當(dāng)逐漸淡出治理主體，由政府專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其宏觀引導(dǎo)。

4.加強(qiáng)制度創(chuàng)新。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度是社會的游戲規(guī)則，是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。它構(gòu)成了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，通過向人們提供日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性。從香港的經(jīng)驗來看，香港各級政府負(fù)責(zé)制定社工和義工機(jī)構(gòu)的游戲規(guī)則并監(jiān)督其進(jìn)行。政府為社區(qū)服務(wù)制定規(guī)劃，提供一定的政府資源。政府必須保證各受資機(jī)構(gòu)的監(jiān)督政策一致，在一定的時期內(nèi)，可以對社區(qū)內(nèi)管理的服務(wù)質(zhì)量提出標(biāo)準(zhǔn)，并定期或不定期進(jìn)行考察、評估探訪。基于這樣的理論考量，深圳各級政府應(yīng)當(dāng)細(xì)化“社工+義工”治理模式，如管理體制、交流機(jī)制等。同時，政府要加強(qiáng)社會氛圍營造，引導(dǎo)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。

5.實現(xiàn)有效的社工、義工聯(lián)動機(jī)制。從目前情況來看，深圳“社工+義工”治理模式的相關(guān)主體有民政局、團(tuán)委、社工機(jī)構(gòu)、義工聯(lián)合會、義工和社工。因此，有效的聯(lián)動應(yīng)當(dāng)是上述主體之間的多項互動，即形成民政局與團(tuán)委、社工機(jī)構(gòu)與義工聯(lián)合會、社工與義工三個層次的平行聯(lián)動，同時，這三個層次之間也形成縱向的互動。

責(zé)任編輯葉娟麗