“省直管縣”實現(xiàn)路徑分析

賈仲冀　李留軍

摘要：近年來，我國的浙江、江蘇、廣東等十多個省將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予縣，這種“強縣擴權(quán)”和“省直管縣”之舉，直指20世紀80年代興起繼而約定俗成的“市管縣”體制，而且目前還有擴大之勢。從財政體制過渡到行政體制的省直管縣，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、發(fā)展縣域經(jīng)濟、提高行政績效均有益處，應(yīng)是中國地方政府層級改革的前進方向。改革的路徑可考慮漸進式分類展開，并通過行政區(qū)劃的改革配合，用約20年的時間調(diào)整到位。

關(guān)鍵詞：政府層級；強縣擴權(quán)；擴權(quán)強縣；省直管縣

中圖分類號：F224.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0062-02

20世紀90年代以來，我國部分省級政府陸續(xù)進行了“強縣擴權(quán)”的改革探索，最近幾年財政體制上的“省直管縣”改革也開始啟動。從方向上看，中央肯定并鼓勵地方政府在這一方面進行的改革探索，并把此項改革上升到國家改革戰(zhàn)略布局的層面。國家“十一五”規(guī)劃中對此問題有兩處非常值得重視的新亮點：一是在完善財政體制中提到“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制”；二是在推進政府職能轉(zhuǎn)變中強調(diào)“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級”。從發(fā)展的實際來看，改革還有繼續(xù)擴大和向縱深推進的趨勢。但鑒于中央目前還沒有具體的政策部署出臺，實踐探索中也出現(xiàn)了不少新的矛盾和問題。這些問題都需要認真研究探討。

1“強縣擴權(quán)”和“省直管縣”改革的現(xiàn)原因

可以說，實行“強縣擴權(quán)”和“省直管縣”改革有著強烈的現(xiàn)實動因。

(1)提升縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中所處重要地位的需要?？h域國土面積超過全國的90％，人口超過全國的70％，GDP超過全國的50％?？h域經(jīng)濟的發(fā)展程度如何，直接決定我國和諧社會和小康社會建設(shè)的進程。以往，由于城市改革和發(fā)展的任務(wù)極其繁重，縣域經(jīng)濟發(fā)展的問題還沒有真正提到國家戰(zhàn)略的層面。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)模與水平已直接關(guān)系到我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)程度，在構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會的總體進程中地位越來越重要，如果這個基礎(chǔ)不牢，就有可能拖累國家經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量。

(2)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。在城市快速發(fā)展的同時，我國廣大農(nóng)村的發(fā)展速度卻比較緩慢，在城鄉(xiāng)居民收入和消費水平、社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)建設(shè)面貌、財政支出、金融信貸、投資方面存在著“六個巨大反差”。究竟是什么原因造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢和農(nóng)民長期貧困呢?有學(xué)者認為“是上層建筑已超出了地方經(jīng)濟承載力”(張新光，2005)，筆者認為這個觀點是有一定道理的。為了解決城鄉(xiāng)差距拉大、“三農(nóng)”問題嚴重、縣鄉(xiāng)財政信貸困難、社會事業(yè)落后等問題，近年中央對“三農(nóng)”工作提出了新的戰(zhàn)略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明確了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本方略；三是作出了我國總體上已經(jīng)到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷；四是制定了“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針；五是確立了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。

(3)改變資源配置方式來推動縣域經(jīng)濟發(fā)展壯大的需要。近年，與縣域經(jīng)濟發(fā)展有重大關(guān)聯(lián)的政策導(dǎo)向和創(chuàng)新部署引起廣泛關(guān)注：“縣域經(jīng)濟”的概念已經(jīng)出現(xiàn)在中央的重要文獻中，黨的十六大提出壯大縣域經(jīng)濟，黨的十六屆三中全會提出了大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。縣域經(jīng)濟大發(fā)展的時代已經(jīng)到來。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，需要改變縣域經(jīng)濟發(fā)展的資源配置方式，其中比較重要的問題是政府層級改革應(yīng)當逐步提上日程。比較而言，省、市、縣、鄉(xiāng)四級只能選其一。從歷史來看。省是比較穩(wěn)定的建制，可考慮逐漸完善，不存在減少的問題?！翱h”作為國家最為穩(wěn)定的地方行政建制，始終發(fā)揮著承上啟下的作用，其地位突出且作用越來越重要。目前有兩種選擇相對比較現(xiàn)實：一是從地級市改革人手；二是從鎮(zhèn)鄉(xiāng)改革入手。考慮到我國的實際，鎮(zhèn)鄉(xiāng)處在社會管理的基層，雖然問題較多，但還不能輕言撤銷，比較可行的應(yīng)當是從地級市改革入手。市管縣這種體制的發(fā)展延續(xù)有非常復(fù)雜的原因，以往在我國經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會進步方面也曾起過重要的作用。要改變縣域經(jīng)濟發(fā)展的資源配置方式，行政管理體制和行政區(qū)劃就需要有新的突破及統(tǒng)籌安排，在地級市這個中間領(lǐng)域進行改革，具有上下聯(lián)動的突破效應(yīng)，有利于發(fā)展縣域經(jīng)濟的實質(zhì)性推進。

(4)提高政府服務(wù)績效和探索公共管理創(chuàng)新的需要。公共組織和公共管理體制的創(chuàng)新是世界政府管理的發(fā)展大勢，西方國家的政治制度我們不必照搬，但屬于公共管理層面的改革經(jīng)驗我們也要重視。近些年來，扁平化政府組織結(jié)構(gòu)已成為世界各國行政改革的趨勢，公共組織的改革和創(chuàng)新頗有新意，也有較好的實踐。

2強縣擴權(quán)和省直管縣改革中遇到的現(xiàn)實問題

目前我國有504個縣(市)進行了強縣擴權(quán)的改革，占縣(市)總數(shù)的四分之一，各省的強縣擴權(quán)和省直管縣改革試點，主要是下放經(jīng)濟管理權(quán)，省對縣的財政進行直管，實行省一縣二級財政體制，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。

從國家行政學(xué)院調(diào)研組2006年8月對浙江的調(diào)查來看，目前改革中也遇到了不少實際問題：一是經(jīng)濟強縣社會管理權(quán)限和力量明顯不足，影響了政府職能的履行。如公務(wù)員錄用的審批、社會中介機構(gòu)審批、機動車駕駛證登記和審驗、職工傷殘等級鑒定、醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置、自來水及排污費征收、涉外(婚姻、經(jīng)濟案件、刑事案件)等都需要到市或上級辦理。二是經(jīng)濟強縣發(fā)展需要的市場監(jiān)管服務(wù)機構(gòu)缺乏，編制受限。如海關(guān)、商檢、金融監(jiān)管機構(gòu)等沒有編制，已有的工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等的編制也受到限制。三是強縣擴權(quán)和省直管縣改革政策與國家體制和法律、法規(guī)不適應(yīng)，許多權(quán)力難以真正下放，有的下放的權(quán)力又收回來了，如這項改革與條塊的矛盾、與法律、法規(guī)的不一致、缺少銜接和細則等。四是經(jīng)濟強縣的財權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)財政壓力日益增大，如存在不少“上面請客，下面埋單”的問題。

從各地的實踐反響和新聞媒體的報道來看，一是省轄市對擴權(quán)縣市的支持力度減弱；二是省直部門在擴權(quán)政策中定位模糊；三是擴權(quán)帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。這就增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進行協(xié)調(diào)的工作量。

3現(xiàn)行政體制省直管縣的路徑和配套改革設(shè)想

實踐表明，“強縣擴權(quán)”和財政上的省直管縣應(yīng)當是行政體制上的省直管縣的漸進過渡。從實踐來看，減少財政層級，通過“省管縣”的改革，爭取把地方四級財政先扁平化為省、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，將來(5－10年)有條件的也可以簡化為省、市(縣)二級。在此基礎(chǔ)上，再經(jīng)過5－10年，完成向行政體制的過渡。總的方向應(yīng)當是，地級市不再管縣(級別可保留)，市和縣分治，相互之間不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一