發(fā)展“小額貸款”的借鑒與反思

凌 寧

【摘要】 三十年來,“小額貸款”在亞洲國家扶助民間經(jīng)濟、消除鄉(xiāng)村貧困過程中創(chuàng)造了許多令世人矚目的佳績,形成了一系列具有普遍價值的經(jīng)驗。我國雖然為解決類似問題也進行了大量探索,但比較而言,實際成效尚有差距。這就需要我們研究和借鑒他人的經(jīng)驗,回顧和反思自己的不足,走出一條適合我們發(fā)展民間經(jīng)濟、消除鄉(xiāng)村貧困的道路。

【關(guān)鍵詞】金融改革 小額貸款 企業(yè)融資 中小企業(yè)

一、亞洲國家改革政策的探索與轉(zhuǎn)變

上世紀70年代以后,亞洲國家紛紛進入以消除社會貧困為中心的重要發(fā)展時期。為此,這些國家陸續(xù)推出了一系列以提供平等發(fā)展機會為主要內(nèi)容的社會改革政策。在此過程中,改革傳統(tǒng)的金融體系使金融活動更多融入民間經(jīng)濟及貧困群體。

最初,為了扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)金融體系過份鐘情于城市大型企業(yè)或高端群體,對服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟非常消極的局面,這些國家采取的政策是:對私有銀行實行國有化;建立由政府控制的專業(yè)銀行;推出各種優(yōu)惠規(guī)定或政策。結(jié)果顯示,政府通過對銀行等金融機構(gòu)的直接控制,以行政力量推動金融機構(gòu)向鄉(xiāng)村小經(jīng)濟或低端客戶提供信貸服務(wù),在較短時間內(nèi)明顯提高了銀行業(yè)對民間經(jīng)濟貸款的規(guī)模和比重,但是國家的財政金融體系,特別是銀行業(yè)卻為此背負了沉重的包袱。比如孟加拉國政府分別于1973年、1987年成立了專門服務(wù)于鄉(xiāng)村地區(qū)的專業(yè)銀行,于1988年設(shè)立了專門服務(wù)于城鄉(xiāng)小企業(yè)的專業(yè)銀行。運行一段時間后,到2004年,這幾家銀行的貸款呆壞賬大幅增加,出現(xiàn)了流動性短缺,甚至嚴重到資不抵債的情況,而且政府原本用于支持這些銀行發(fā)展鄉(xiāng)村信貸的財政撥款以及給予銀行的再融資便利,也不得不成了保持其流動性、甚至保證日常開支的資金來源。

現(xiàn)實的窘境使這些亞洲國家逐步認識到,在傳統(tǒng)封閉的金融體系基礎(chǔ)上,僅靠增加資金供給為核心的政策設(shè)計只會導(dǎo)致銀行部門的疲弱以及社會資源的浪費。一些專家也認為,盡管政府對銀行等金融機構(gòu)的行政推動可以在一定程度上發(fā)揮積極作用,但從長期看,這種政策并不能適應(yīng)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟或低端群體的需要。由此,一種新的以市場取向為基礎(chǔ)、以需求為導(dǎo)向的金融改革方向逐步贏得了這些國家的認可,建立一個多元發(fā)展、自主經(jīng)營、有序競爭的金融體系成為了這些國家的金融改革的方向。

三十多年的金融改革,雖然亞洲國家的情況各有不同,改革的路徑也有所差異,但是殊途同歸,各方改革政策最終都匯聚到三個方向:徹底改造傳統(tǒng)銀行體系;建設(shè)開放、競爭的金融市場;轉(zhuǎn)變與履行政府職能。

二、亞洲國家改革政策的基本內(nèi)容

1、對傳統(tǒng)銀行體系進行徹底改造

上述孟加拉的例子反映出,亞洲國家最初期望通過對傳統(tǒng)銀行體制內(nèi)的某些技術(shù)性修補解決其封閉性問題,但是結(jié)果卻導(dǎo)致銀行本身“傷痕累累”,產(chǎn)生這種結(jié)果的原因主要有兩個。首先是體制原因。上述孟加拉BKB、BAKUB銀行陷入嚴重財務(wù)危機的根源,是各種行政力量的影響導(dǎo)致大量貸款無法按時或按量收回。銀行業(yè)內(nèi)生的因循守舊惰性也使企業(yè)管理和創(chuàng)新非常落后。其次是企業(yè)原因。國有或控股銀行一般規(guī)模都很大,龐大的組織結(jié)構(gòu)及復(fù)雜的運行程序決定了其運營成本要遠高于小型金融機構(gòu)。而對鄉(xiāng)村小經(jīng)濟而言,其貸款往往金額小、頻率高,加之于他們業(yè)務(wù)穩(wěn)定性、資信完整性、擔(dān)保物等方面均存在較大不確定性,大型銀行在提供這類服務(wù)時,往往要付出更高的成本。

在這種情況下,只有對傳統(tǒng)銀行體系進行徹底改造,他們才有動力、有能力服務(wù)這個領(lǐng)域。亞洲國家在對本國銀行體系進行改造的過程中,根據(jù)各自國情采取了不同政策。比如孟加拉在將BKB、BAKUB改造成鄉(xiāng)村地區(qū)金融服務(wù)主要提供者中,采取的措施包括:實行徹底的公司治理,使其免除外部行政干預(yù);健全以保險機構(gòu)為核心的農(nóng)村保險體制;進行資本重組,剝離歷史呆壞賬;健全公司內(nèi)部運營機制。印度尼西亞采取的是對國有銀行進行商業(yè)化改造,核心是政府不再對銀行正常經(jīng)營活動進行行政干預(yù),銀行可以根據(jù)經(jīng)營成本、市場供求情況自主制定存貸款利率,同時,政府繼續(xù)為銀行提供旨在提高其運行效率的技術(shù)支持。此外,還對其他國有的非銀行金融機構(gòu)進行了改造,核心也是實行徹底的政企分離。印度政府則是將銀行改造的重點放在提高銀行體系的開放性,改善相應(yīng)的政策環(huán)境上,比如允許銀行與郵局、非政府機構(gòu)、合作組織、贏利性公司等專業(yè)小型金融機構(gòu)建立零售代理關(guān)系,鼓勵國有及私有銀行向中低收入家庭提供更便利的金融服務(wù)。

2、建設(shè)開放、競爭的金融市場

亞洲國家的實踐表明,一個封閉、壟斷的傳統(tǒng)金融市場,或者一個沒有民間資本廣泛參與、不同主體充分競爭的金融市場,是無法實現(xiàn)信貸等金融服務(wù)與民間經(jīng)濟及低端群體的需要緊密銜接的。根本原因在于,隨著金融服務(wù)向邊遠地區(qū)及貧困群體延伸,金融產(chǎn)品或服務(wù)也只有向更多樣、更廉價、更便捷的方向發(fā)展才能滿足需要,顯然享受著壟斷利潤的傳統(tǒng)銀行是沒有這種開拓精神的。金融市場向民間資本開放,市場競爭不斷加劇,壟斷利潤的消失及利潤的平均化一方面使得大型銀行必須放下“身段”,拓展更邊遠或中低端市場,另一方面又使得以民間資本為代表的中小金融機構(gòu)得以充分發(fā)揮其在貼近民間需求、機制靈活、創(chuàng)新旺盛等方面的優(yōu)勢,更好服務(wù)鄉(xiāng)村民間經(jīng)濟。隨著多層次、多主體的市場服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成,不同區(qū)域、不同規(guī)?？蛻魧θ谫Y等金融服務(wù)的需求可能得到最大滿足。

亞洲國家在推進這項改革時,在發(fā)展大型商業(yè)銀行之外,還積極推動建立各類民營小型商業(yè)銀行、小型金融機構(gòu)和民間非政府組織。比如孟加拉政府首先承認了非政府組織(NGOS)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)開展金融活動的主導(dǎo)作用,并為其發(fā)揮作用創(chuàng)造條件,其次是鼓勵有規(guī)模的民間小型金融機構(gòu)(MFIS)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立分支機構(gòu)拓展業(yè)務(wù)。

3、政府轉(zhuǎn)變并履行自己的職責(zé)

亞洲國家的改革顯示,發(fā)展民間經(jīng)濟和消除鄉(xiāng)村貧困過程中,建設(shè)開放、競爭的金融市場既是必然的方向,又是充滿風(fēng)險的。市場建設(shè)成功的關(guān)鍵取決于政府能不能或能在多大程度上履行自己的職責(zé)。這些職責(zé)包括為民間資本的進入鋪平道路;塑造適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的銀行體系;營造有序安全的金融環(huán)境并為相應(yīng)創(chuàng)新活動拓展空間;保障市場的充分競爭。

在為民間資本的進入鋪平道路方面,亞洲國家政府的注意力主要聚焦于三個方向:消除阻礙民間資本“準入”的制度障礙;為民間資本自主開展經(jīng)營活動創(chuàng)造條件;加強金融領(lǐng)域法制等“基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)。在塑造適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的銀行體系方面,亞洲國家政府主要圍繞兩個方向推進。一個是改造“老主體”,通過政企徹底分開、商業(yè)化改造,充分發(fā)揮國有大型金融機構(gòu)在資金、網(wǎng)點、人才、客戶等方面的優(yōu)勢,使其成為向民間經(jīng)濟提供金融服務(wù)的重要力量。另一個是塑造“新主體”,廢除造成金融體系封閉、壟斷的規(guī)章及監(jiān)管制度,為民間資本進入、發(fā)展及其相關(guān)創(chuàng)新活動開辟制度空間。在營造有序安全的融資環(huán)境方面,亞洲政府主要在兩個方向努力。一個是努力提高小型金融機構(gòu)提供相關(guān)金融服務(wù)的贏利環(huán)境,保證這些小機構(gòu)在提供實惠的金融服務(wù)的同時自我發(fā)展。為此,政府特別要推動鄉(xiāng)村地區(qū)的法制環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、居民組織等發(fā)展和完善。另一個是幫助小金融機構(gòu)適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)的特殊情況,為他們在服務(wù)模式及產(chǎn)品創(chuàng)新上提供資金支持。在保障市場競爭方面,競爭是推動金融機構(gòu)向民間經(jīng)濟和低端群體“打開門戶”最有效的手段。在亞洲國家,隨著金融市場對民間及外國資本的開放、市場競爭的加劇,傳統(tǒng)銀行開始感到壓力不斷增加,迫使他們開拓新的市場,將自己的業(yè)務(wù)重心不斷下移。這一點在印度表現(xiàn)得尤為明顯。

三、對我國相關(guān)金融改革政策的幾點反思

1、改革政策要有大局觀、時代感

在亞洲國家的金融改革中,有兩個基本認識貫穿始終。一個是將金融改革的目標始終置于提高社會包容性的大目標中。提高社會包容性就是為弱小經(jīng)濟或貧困群體提供平等的發(fā)展機會。傳統(tǒng)的金融體系是封閉的,只以服務(wù)于某一社會群體為己任,從構(gòu)建包容性社會目標看,這樣的金融體系顯然是不能適應(yīng)這種要求的,所以必須改革。另一個是建立在市場導(dǎo)向基礎(chǔ)上的金融體系必然將那些以往被排斥的群體納入潛在客戶的視野。要將金融服務(wù)“穿透”到市場的“最低層”雖然并不是一件容易的事情,但是實踐表明,在開放、充分競爭環(huán)境下激發(fā)起來的“民智”是足以找到破解這些難題的途徑。

2、改革既要重點突破,也要系統(tǒng)配合

一個處在轉(zhuǎn)型的社會,無論從構(gòu)建包容性社會的要求,還是從完善市場體系的需要角度看,改革都必須是全方位的。亞洲國家的調(diào)查顯示,民間經(jīng)濟發(fā)展中受到傷害的除了融資困難外,就是法制軟弱、官員腐敗。所幸的是,這些亞洲國家在為推進社會進步、消除貧困所開展的一系列改革運動中,司法及行政制度的改革也在同步推進,這些改革為金融體系改革取得實效創(chuàng)造了條件。實踐表明,由于金融體系處于整個經(jīng)濟體系的核心位置,改革必然會觸及較為廣泛的利益關(guān)系和更為深層的權(quán)力格局,所以如果沒有相關(guān)領(lǐng)域改革的配合,金融體系的改革既難以獨行,更難以奏效。

3、改革既要講求國情、也要遵從普世性

我國周邊的亞洲國家如印度、印度尼西亞、柬埔寨、孟加拉、蒙古等,雖然發(fā)展水平普遍不高,但是幅員遼闊,在人口、歷史、文化等方面也存在較大差異。在這些國家的金融改革過程中,我們可以看到這樣一些現(xiàn)象:一方面這些國家改革的具體做法各有不同,比如蒙古主要采取引入外資改造本國銀行的做法,柬埔寨實行的是對民間資本放開金融市場的方式,孟加拉采取的則是非政府組織(NGOS)與政府組織相結(jié)合的做法。另一方面在改革的不斷推進過程中殊途同歸,都最終匯聚到金融體系市場化的道路上來,并且都在民間資本準入、開放市場競爭、市場法制建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得實質(zhì)性突破,獲得了世人稱贊的成績。

由上可以看到,在改革過程中,在策略上講求國情固然重要,但是要取得突破,還要在戰(zhàn)略上遵循普遍規(guī)律。就解決民間經(jīng)濟融資問題而言,要實現(xiàn)突破,首要的是實現(xiàn)金融體系的多元化、競爭化,其次是在這個大方向下,選擇“性價比”最佳的推進策略。經(jīng)驗表明,如果改革方向不明確或試圖以策略性的修補替代戰(zhàn)略性的突破,改革成果也最多只能是局部或暫時的。

(責(zé)任編輯:周 曉)