行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置初探

宋 丹

摘要:行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)處置,就是引起國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體變換、國(guó)有資產(chǎn)占有使用主體變換的行為。國(guó)有資產(chǎn)處置問題是目前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),只有扎實(shí)做好資產(chǎn)處置工作才能保證賬實(shí)相符,家底清楚,平衡財(cái)政資源,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè),堵塞腐敗滋生根源。

關(guān)鍵詞:國(guó)有資產(chǎn)處置;行政事業(yè)單位;審批程序;監(jiān)管體系

中圖分類號(hào):F811.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)27-0019-02

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置有以下幾種形式:一是引起行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體變換的,如房產(chǎn)、汽車、土地使用權(quán)等的拍賣出售、無償劃轉(zhuǎn)等行為;二是引起行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有、使用主體變換的,如房產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓(調(diào)劑)、房產(chǎn)出租、置換等的行為;三是客體滅失的,如資產(chǎn)報(bào)廢、報(bào)損等。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理是財(cái)政管理的重要內(nèi)容之一,資產(chǎn)處置是國(guó)資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為國(guó)資管理工作者,筆者結(jié)合工作實(shí)際,就國(guó)有資產(chǎn)處置管理談點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置存在的問題

1.處置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,各單位的更新操作差異較大。主要是各行政事業(yè)單位在進(jìn)行資產(chǎn)報(bào)廢更新時(shí),沒有統(tǒng)一的報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn),如對(duì)辦公用的計(jì)算機(jī),有的單位使用三至四年就報(bào)廢,有的已經(jīng)使用了八至九年仍在運(yùn)行,而辦公家具的報(bào)廢年限差異更大,短的只有一至二年,長(zhǎng)的可以在家具沒有被破壞的情況下永久使用。各單位報(bào)廢更新的需求往往是根據(jù)自己能爭(zhēng)取到的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)來決定的,而不是根據(jù)客觀實(shí)際需要。

2.處置不及時(shí),存量資產(chǎn)不能正確反映單位的可支配物力。由于沒有配置標(biāo)準(zhǔn)的制約,有的單位對(duì)已經(jīng)不再用的資產(chǎn)不進(jìn)行必要的處置,閑置、毀損、流失問題比較嚴(yán)重。同時(shí),個(gè)別單位在處置審批后賬務(wù)處理不及時(shí),單位賬面反映的資產(chǎn)量與實(shí)物盤查不能對(duì)應(yīng)。

3.單位內(nèi)部處置隨意性大,資產(chǎn)管理缺乏必要的監(jiān)管。不少單位的資產(chǎn)處置往往由個(gè)別人決定,缺少制約監(jiān)督,處置要求不能體現(xiàn)節(jié)儉務(wù)實(shí)的優(yōu)良機(jī)關(guān)作風(fēng),對(duì)出現(xiàn)故障的資產(chǎn)不能正確作出修換評(píng)價(jià),處置浪費(fèi)問題比較嚴(yán)重。

4.處置方式單一,不能滿足資產(chǎn)管理需要。原有規(guī)定的無償調(diào)出、出售、報(bào)廢、報(bào)損四種方式都是應(yīng)單位要求而進(jìn)行審批的,不能發(fā)揮財(cái)政部門資產(chǎn)管理的主動(dòng)作用,而且在實(shí)踐中還存在轉(zhuǎn)換用途獲取收益、捐贈(zèng)、機(jī)構(gòu)改革變動(dòng)出現(xiàn)的權(quán)屬變動(dòng)等情況。在處置的內(nèi)容上幾乎全部是固定資產(chǎn)的處置,其他類型資產(chǎn)的處置基本上沒有,與單位實(shí)際資產(chǎn)類型不對(duì)應(yīng)。

5.處置收益缺乏監(jiān)管,收益微薄。一般資產(chǎn)在報(bào)廢時(shí)都有殘值收益,如稅務(wù)管理上大多采用原值的5%,由于相應(yīng)收益管理缺位,有的低價(jià)轉(zhuǎn)賣,收益進(jìn)入小金庫或流失,有的怠于管理,出現(xiàn)資產(chǎn)流失,收益多少及是否有收益都無法確認(rèn),從而出現(xiàn)資產(chǎn)管理的道德、廉政風(fēng)險(xiǎn)。

6.處置管理與預(yù)算管理脫節(jié)。資產(chǎn)更新與添置的預(yù)算安排往往是根據(jù)可支配財(cái)力進(jìn)行分配,而不能精準(zhǔn)并嚴(yán)格按照工作需要進(jìn)行科學(xué)安排。加強(qiáng)處置管理與預(yù)算的結(jié)合,可以提高預(yù)算管理的科學(xué)性,并加強(qiáng)各單位對(duì)處置管理的責(zé)任心。

二、解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置問題的對(duì)策

1.明確各處置管理主體在各環(huán)節(jié)的職責(zé)?，F(xiàn)行規(guī)定中明確了四個(gè)處置管理主體:財(cái)政部門、主管部門、行政事業(yè)單位、單位內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)和人員。其職責(zé)履行環(huán)節(jié)主要是處置申請(qǐng)、處置審批、審批后執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié),其中心環(huán)節(jié)是審批。在實(shí)際操作中,存在個(gè)別單位先處置后審批的現(xiàn)象,其弊端不言而喻,在處置過程中必須明確審批先行的原則,并有必要對(duì)違反規(guī)定的行為規(guī)定明確的罰則,主要是行政處罰、從預(yù)算角度的嚴(yán)格控制和對(duì)責(zé)任人的個(gè)人處分。

在處置審批環(huán)節(jié)明確各管理主體的職權(quán)劃分。其他主體的處置權(quán)是由財(cái)政的處置職能分出的,但財(cái)政部門的機(jī)構(gòu)人員安排是不能完成全部的審批管理的,同時(shí)財(cái)政部門與被處置資產(chǎn)的距離也限制了財(cái)政部門對(duì)被處置事項(xiàng)的全面認(rèn)識(shí)。為提高處置效率,加強(qiáng)處置管理力度,必然要對(duì)審批權(quán)進(jìn)行分權(quán)處置。分權(quán)原則主要是抓大放小,量力而行。財(cái)政部門保留必要的大額、大項(xiàng)的國(guó)有資產(chǎn)處置的審批權(quán),并加強(qiáng)對(duì)整個(gè)處置工作的監(jiān)督管理,防止審批權(quán)限的濫用,加強(qiáng)審批備案管理,保留備案中發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)處置事項(xiàng)的糾正權(quán)力。對(duì)處置事項(xiàng)中的大額大項(xiàng)的理解,除了資產(chǎn)的單價(jià)、批量總價(jià),還應(yīng)當(dāng)考慮處置方式不同而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)大小和處置協(xié)調(diào)的難易程度。

2.明確行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置的內(nèi)容。首先要明確無形資產(chǎn)屬于資產(chǎn)處置范圍。一方面是提高公眾對(duì)無形資產(chǎn)的理解與認(rèn)識(shí),另一方面對(duì)易于被忽視的無形資產(chǎn)應(yīng)明確規(guī)定屬于處置管理范圍,加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位無形資產(chǎn)的管理與保護(hù),防止出現(xiàn)相應(yīng)無形資產(chǎn)濫用出現(xiàn)的對(duì)國(guó)家信譽(yù)的損害和無形資產(chǎn)的損失。其次要明確處置資產(chǎn)類型。在處置資產(chǎn)范圍上,一是超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)與閑置資產(chǎn)。超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)往往也會(huì)成為閑置資產(chǎn),或低利用價(jià)值的資產(chǎn),而且違背財(cái)政資產(chǎn)公平配置的原則,造成行政事業(yè)單位間的資產(chǎn)攀比,成為破壞社會(huì)和諧的不利因素。對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的單位一方面可以通過預(yù)算進(jìn)行資產(chǎn)平衡,另一方面可以通過主動(dòng)的資產(chǎn)調(diào)劑使相應(yīng)行政單位的資產(chǎn)配置達(dá)標(biāo)。二是經(jīng)批準(zhǔn)需置換或交易的資產(chǎn)。有的單位因工作地點(diǎn)變化等原因,需要進(jìn)行資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換等操作,這一類型的提出為促進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)提供了新的思路。三是轉(zhuǎn)作經(jīng)營(yíng)或獲取收益、因行政事業(yè)發(fā)展需要改變用途的資產(chǎn),行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)是不得用于經(jīng)營(yíng)的,為促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展,國(guó)家提出允許有條件的事業(yè)單位充分利用自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng),并取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)收益?！啊寝D(zhuǎn)經(jīng)是資產(chǎn)流失的最為嚴(yán)重的一個(gè)渠道”,這類活動(dòng)必須在有效的監(jiān)控范圍內(nèi),不得影響正常的事業(yè)任務(wù)與活動(dòng)。這類資產(chǎn)還包括為保證特定任務(wù)的完成而由主管部門進(jìn)行的國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)劑客體。四是按規(guī)定上繳的資產(chǎn),例如部分由行政事業(yè)單位代管的資產(chǎn),進(jìn)行處置時(shí)應(yīng)納入財(cái)政資產(chǎn)管理。

3.細(xì)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置的方式,明確處置的具體操作類型。實(shí)踐工作中可以遇到九類處置方式:報(bào)廢、報(bào)損、調(diào)撥、調(diào)出、置換、出售、捐贈(zèng)、變更使用主體獲取經(jīng)濟(jì)利益、機(jī)構(gòu)改變發(fā)生的資產(chǎn)權(quán)屬狀態(tài)的改變等方式。此外,考慮到處置的復(fù)雜性,我們?cè)僭黾泳哂邪菪缘钠渌麌?guó)有資產(chǎn)處置行為,在近期實(shí)踐中我們遇到對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行改造而發(fā)生的價(jià)值變動(dòng),或整體系統(tǒng)中部分配件損壞,損壞部分不再用而出現(xiàn)的部分報(bào)廢的處置方式,完全可以歸于此類型。

4.加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置的監(jiān)督程序。在處置程序中,一方面要明確處置中的權(quán)限、順序和證據(jù),另一方面要設(shè)置各重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督程序。

加強(qiáng)財(cái)政對(duì)放權(quán)由主管部門審批內(nèi)容的監(jiān)督。完善備案程序,可以加強(qiáng)對(duì)主管部門審批內(nèi)容的監(jiān)督。目前漯河市資產(chǎn)處置的備案情況并不完善,各單位在按權(quán)限處置后,將內(nèi)部處置文件可以直接作為賬務(wù)調(diào)整依據(jù),從而失去了備案的作用。實(shí)際工作中應(yīng)備案部分資產(chǎn)處置,有的單位濫用處置權(quán),一些單位報(bào)廢的資產(chǎn)比其他單位在用的還要新,看不出明確的原因,存在浪費(fèi)現(xiàn)象。必須明確未經(jīng)備案的處置文書不能發(fā)生法律效力,財(cái)政部門對(duì)不合理的備案文件有責(zé)令改正或直接撤銷的職能。

設(shè)置審批后的財(cái)務(wù)監(jiān)督程序。在執(zhí)行環(huán)節(jié),我們注重審批的實(shí)效,避免出現(xiàn)賬實(shí)不符,要求處置批復(fù)和處置文書應(yīng)及時(shí)交付相關(guān)行政事業(yè)單位,作為財(cái)政部門重新安排相關(guān)單位有關(guān)資產(chǎn)配置預(yù)算項(xiàng)目的參考依據(jù),并作為行政事業(yè)單位調(diào)整相關(guān)會(huì)計(jì)賬目的憑證,相關(guān)單位依照批復(fù)和文書及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)處置。在執(zhí)結(jié)后,我們考慮對(duì)執(zhí)行情況的監(jiān)督,應(yīng)建立必要的執(zhí)行臺(tái)賬制度,各單位在年底將執(zhí)行情況反饋財(cái)政部門。

5.對(duì)集中處置,統(tǒng)籌收益管理問題的思考。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的集中處置,交由第三方操作是我們思考的一個(gè)主要方向。

集中處置的優(yōu)點(diǎn)。首先,由專業(yè)的公司組織相應(yīng)資產(chǎn)的拍賣,可以使報(bào)廢資產(chǎn)的殘值收益最大化。一般使用單位處置時(shí)不會(huì)找專業(yè)的拍賣公司來處置這些物品的,而且也難以較低的成本找到合適的拍賣公司,拍賣方式對(duì)賣方利益保障作用是十分明顯的。其次,統(tǒng)一操作可以規(guī)范處置行為,利于管理。指導(dǎo)規(guī)范一個(gè)公司與指導(dǎo)幾百個(gè)行政事業(yè)單位進(jìn)行報(bào)廢資產(chǎn)的處置相比,可以輕松地達(dá)到事半功倍的效果。第三,減少了處置執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在原廉政風(fēng)險(xiǎn)。由于處置執(zhí)行中存在利益分配,就存在權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn),存在私分、放任破壞等導(dǎo)致報(bào)廢資產(chǎn)價(jià)值的流失風(fēng)險(xiǎn)。第四,減輕了使用單位處置執(zhí)行的工作量。各使用單位進(jìn)行資產(chǎn)處置也需要人力、物力的投入,而集中處置可以由公司運(yùn)作來減輕使用單位的資產(chǎn)管理的部分工作壓力。

財(cái)政應(yīng)統(tǒng)籌管理處置收益。處置執(zhí)行后的收益目前都由各使用單位自行按規(guī)定作為非稅收入進(jìn)行管理,按照財(cái)政部新頒布的兩個(gè)暫行辦法實(shí)行“收支兩條線管理”。收支分離,即可以是將收益直接劃入相應(yīng)單位的基本賬戶,也可以上繳到財(cái)政指定的專用賬戶進(jìn)行管理。在分散處置時(shí),由各使用單位自行將處置收益存入本單位賬戶的操作是簡(jiǎn)便易行的,但存在是否存入、存入多少和安排預(yù)算時(shí)額外考慮等多種問題,如果采用了集中處置后,相應(yīng)轉(zhuǎn)回資金等操作更復(fù)雜。由于處置收益明確屬于國(guó)家所有,由財(cái)政部門統(tǒng)一安排是有合理依據(jù)的,各單位的預(yù)算并不會(huì)因此而有變化,納入統(tǒng)籌利于合理安排,也減少了因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)配置不均而出現(xiàn)的福利差異機(jī)會(huì)。集中處置后將處置收益集中存入也易于財(cái)政管理操作。行政與事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理規(guī)定不完全相同,其資產(chǎn)資金來源方式也不同,在進(jìn)行集中處置后的收益管理上應(yīng)有不同,而事業(yè)單位也存在全額、差額、自收自支等類型上的差異,在設(shè)立制度時(shí)也要充分考慮不同單位存在的問題進(jìn)行區(qū)別化對(duì)待。

6.加強(qiáng)資產(chǎn)管理技術(shù)力量建設(shè)。一方面是各單位加強(qiáng)自身資產(chǎn)的技術(shù)管理工作,另一方面是加強(qiáng)財(cái)政資產(chǎn)管理部門的技術(shù)力量。限于行政事業(yè)單位人員編制管理,直接增加技術(shù)人員的可能性較小。我們認(rèn)為,可以通過花錢買技術(shù),委托有相應(yīng)能力的公司對(duì)必要的申請(qǐng)進(jìn)行技術(shù)鑒定,也可以由財(cái)政部門組織行政事業(yè)單位的技術(shù)人員完成相應(yīng)的技術(shù)工作。

7.進(jìn)一步加強(qiáng)信息技術(shù)的監(jiān)督作用。信息化系統(tǒng)的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)及其他管理功能還有待進(jìn)一步的開發(fā)利用。