芻議中國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題

李 平

摘要:隨著城市房?jī)r(jià)的不斷上漲,“小產(chǎn)權(quán)房”由于價(jià)格低廉受到城市居民的青睞而活躍在房地產(chǎn)市場(chǎng),然而由于其存在缺乏足夠的法律和制度依據(jù),從而引發(fā)了很多的社會(huì)問(wèn)題。分析了小產(chǎn)權(quán)房存在的法律問(wèn)題,希望在某種程度上有助于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決。

關(guān)鍵詞:小產(chǎn)權(quán)房;法律問(wèn)題;宏觀調(diào)控;利益平衡

中圖分類號(hào):D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)27-0092-02

一、引言

宋莊畫家村案——一個(gè)具有標(biāo)志性意義的判決。

宋莊畫家村聚集了來(lái)自全國(guó)各地很多不乏名氣的畫家。2006年,隨著宋莊被規(guī)劃為北京市十大文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一,地價(jià)也水漲船高,村民基于自身利益開(kāi)始起訴畫家,要求他們退還已出售的小產(chǎn)權(quán)房,其中就包括馬海濤訴李玉蘭案。審理李玉蘭一案的北京市二中院認(rèn)定馬海濤與李玉蘭所簽的《買賣房協(xié)議書》無(wú)效,判決畫家李玉蘭在90天之內(nèi)騰房,馬海濤補(bǔ)償給李玉蘭九萬(wàn)余元。

這是一個(gè)具有標(biāo)志性意義的判決,它在更深層次上觸及了中國(guó)集體土地制度和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律制度,同時(shí)對(duì)政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控和兼顧社會(huì)各方利益平衡中如何扮演好自己的角色提出了挑戰(zhàn)。

二、小產(chǎn)權(quán)房的概念和歷史發(fā)展

(一)小產(chǎn)權(quán)房的概念

“小產(chǎn)權(quán)房”(或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房)是指在農(nóng)民集體土地上,由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋[1]。這種房屋的權(quán)屬證書沒(méi)有房管部門蓋章,僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委員會(huì)蓋章以證明權(quán)屬,故稱為“小產(chǎn)權(quán)”或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。目前政府出臺(tái)的所有法律、法規(guī)中沒(méi)有所謂“小產(chǎn)權(quán)”或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)的概念,“小產(chǎn)權(quán)房”只是社會(huì)上對(duì)這種沒(méi)有取得完全所有權(quán)房屋的一種約定俗成的叫法。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的歷史發(fā)展

1.小產(chǎn)權(quán)房“十年磨一劍”,小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)并非近一兩年,而是已經(jīng)十年有余。北京市的小產(chǎn)權(quán)房大概從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)。然而,從2003年開(kāi)始,隨著建設(shè)部的購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)提示和北京市國(guó)土資源局的禁令接連出臺(tái),小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題才開(kāi)始頻頻出現(xiàn)在公眾的視野之中。值得注意的是,如果從20世紀(jì)90年代中期算起,北京市小產(chǎn)權(quán)房的歷史已經(jīng)有十余年,為何直到今天才有相關(guān)部門發(fā)出這樣的風(fēng)險(xiǎn)提示和禁令?有專家認(rèn)為,小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)這十幾年,相關(guān)管理部門一直監(jiān)管不力。正如北京我愛(ài)我家房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司控股公司副總經(jīng)理胡景暉指出的,“小產(chǎn)權(quán)房恰恰處在政府各職能管理部門的交叉點(diǎn)上,表面上看很多部門都在管,實(shí)際上卻是誰(shuí)都沒(méi)有真正管。”小產(chǎn)權(quán)房“十年磨一劍,霜刃未曾試”,形容其尷尬處境名副其實(shí)。

2.小產(chǎn)權(quán)房目前的發(fā)展現(xiàn)狀。小產(chǎn)權(quán)房在十多年前還只是星星之火,如今已在全國(guó)的“城中村”遍地開(kāi)花,呈現(xiàn)出燎原之勢(shì)。就全國(guó)范圍來(lái)看,小產(chǎn)權(quán)房在城市房屋開(kāi)發(fā)中,占了相當(dāng)大的比例。調(diào)查顯示,北京地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房已占房地產(chǎn)市場(chǎng)的20%,西安占到25%～30%,而深圳有“城中村”農(nóng)民房或其他私人自建房超過(guò)35萬(wàn)棟,占全市住房總量的49%[2]。可見(jiàn),小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢(shì),政府相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)控和監(jiān)管已迫在眉睫。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”的合法和非法化論爭(zhēng)

學(xué)界對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的合法、非法化論爭(zhēng)存在已久,很多學(xué)者和專家也就小產(chǎn)權(quán)房存在的利弊進(jìn)行了深刻的分析?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的實(shí)質(zhì)是違法建筑沒(méi)有完全所有權(quán)的房屋,那種認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”既有益于農(nóng)民利益又能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的觀點(diǎn)忽視了“小產(chǎn)權(quán)房”背后的一個(gè)至關(guān)重要的“大問(wèn)題”——民生問(wèn)題[3]。從眼前看,農(nóng)民可以獲得部分利益,但長(zhǎng)期看來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織趨于利益誘惑勢(shì)必會(huì)將更多耕地變成宅基地來(lái)建造“小產(chǎn)權(quán)房”,后果很可能是若干年后城市郊區(qū)的農(nóng)民喪失了土地和生活保障。將小產(chǎn)權(quán)房認(rèn)定為,非法化是秉承中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的農(nóng)村土地(耕地)保護(hù)政策,有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

四、小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)提示和法律處理

(一)小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)提示

透視小產(chǎn)權(quán)房熱賣的背后,其實(shí)暗藏了其尷尬地位注定存在的高昂風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)目前法律,小產(chǎn)權(quán)房不能在市場(chǎng)上自由流通,一旦買賣, 買賣合同即被認(rèn)定為無(wú)效,正如宋莊畫家村李玉蘭一案,畫家最終不得不將房屋退還給農(nóng)民。小產(chǎn)權(quán)房在房屋配套設(shè)施、物業(yè)管理、水電等方面都可能存在問(wèn)題。此外,破壞中國(guó)耕地保護(hù)制度,在基本農(nóng)田上違法建筑的小產(chǎn)權(quán)房還存在被強(qiáng)制拆除的風(fēng)險(xiǎn)。還有人提出,“小產(chǎn)權(quán)房”存在“鏈?zhǔn)住?建設(shè)環(huán)節(jié)是否符合規(guī)劃審批的風(fēng)險(xiǎn))、“鏈身”(購(gòu)買者主體不適格,房屋買賣合同不受法律保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn))、“鏈尾”(權(quán)屬無(wú)法登記,產(chǎn)權(quán)不能明確的風(fēng)險(xiǎn))三個(gè)環(huán)節(jié)的“風(fēng)險(xiǎn)鏈”[4]?？梢?jiàn),高房?jī)r(jià)催生下的小產(chǎn)權(quán)房,風(fēng)險(xiǎn)重重,城市居民為了自己的切身利益,必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)清醒的認(rèn)知,不要購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的法律處理

目前,中國(guó)政府相關(guān)職能部門紛紛發(fā)布諸如通知、規(guī)定等文件,對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房進(jìn)行法律規(guī)制。拉倫茨教授說(shuō)過(guò),“當(dāng)抽象、一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí),大家首先會(huì)想到的輔助思考形式是‘類型。”[5]我們要根據(jù)目前小產(chǎn)權(quán)房存在的情況、不同的類型,找尋不同的解決途徑。如對(duì)于占有耕地開(kāi)發(fā)、建設(shè)的小產(chǎn)房應(yīng)該嚴(yán)格制止,強(qiáng)制拆除。對(duì)于別墅等休閑型以及投資型的小產(chǎn)權(quán)房,則應(yīng)嚴(yán)格限制或者嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)、建設(shè)。具體處理如下:(1)已經(jīng)開(kāi)發(fā)而未建的“小產(chǎn)權(quán)房”,直接確認(rèn)為違法,要求停工停建,恢復(fù)土地的本來(lái)用途;(2)已建未售的“小產(chǎn)權(quán)房”區(qū)分兩種情況,符合土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的,政府可以考慮收購(gòu)其上面的“小產(chǎn)權(quán)房”作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房,同時(shí)由國(guó)家管理部門為此類房屋頒發(fā)相關(guān)的權(quán)屬證書;未經(jīng)審批,不符合土地利用整體規(guī)劃的,對(duì)于這種類型也應(yīng)該確認(rèn)為違法建筑物加以拆除。(3)已建已售的“小產(chǎn)權(quán)房”可以參照情況二處理。

五、小產(chǎn)權(quán)房折射出的法律問(wèn)題分析

(一)注重政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控

目前房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)比較混亂的發(fā)展局面,主要是由于政府在體制和政策上缺乏對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效干預(yù)和宏觀調(diào)控的失衡造成的。一方面,政府缺乏對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求平衡的預(yù)測(cè)能力,沒(méi)有充分考慮到城市中低收入家庭和失業(yè)家庭對(duì)攀升的商品房?jī)r(jià)格的實(shí)際承受能力。另一方面,近十年來(lái)的房改政策失當(dāng),政府對(duì)“廉租房”和“經(jīng)濟(jì)適用房”的建設(shè)仍然滯后。近年來(lái),國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的國(guó)八條①和國(guó)六條②不僅沒(méi)有穩(wěn)定住房?jī)r(jià),相反出現(xiàn)了中國(guó)最高的城市化速度伴隨最高的城市房?jī)r(jià)的奇怪現(xiàn)象。因此,要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題,政府還應(yīng)該從源頭做起,加強(qiáng)和完善對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力,加大對(duì)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)力度和供應(yīng)能力。因?yàn)橹挥姓{(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),增加社會(huì)保障性住房的比例,改變中國(guó)商品住房占大頭,經(jīng)濟(jì)適用住房不經(jīng)濟(jì),廉租房僧多粥少的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),才能從根本上切斷小產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)渠道。

(二)兼顧政府自身利益和社會(huì)各方利益的平衡

恩格斯對(duì)利益有過(guò)最精辟的分析,“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表達(dá)出來(lái)的”[6]。在小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題上存在著政府(主要是地方政府),農(nóng)民、農(nóng)村集體、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以及購(gòu)房者等社會(huì)各方利益主體。在農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中,地方政府在土地財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下,也具有自身的利益傾向。農(nóng)民是集體土地的最終使用者和利益最易遭受侵害的弱勢(shì)群體,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題會(huì)影響農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的根本利益。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了獲得巨額利潤(rùn),進(jìn)行土地尋租行為。廣大中低等收入的城市居民則必須承擔(dān)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的不利的法律風(fēng)險(xiǎn)和后果。小產(chǎn)權(quán)房的存在是社會(huì)各方利益沖突和博弈的過(guò)程[7]。

因此,解決小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題,必須兼顧社會(huì)各方的利益,對(duì)現(xiàn)有的制度和法律加以適當(dāng)突破,改革土地出讓金制度,打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷局面,推動(dòng)集體土地制度改革,從維護(hù)廣大農(nóng)民和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的利益出發(fā),實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)各方利益的協(xié)調(diào)和平衡。