公共產(chǎn)品生產(chǎn)與社區(qū)空間治理

趙衡宇　方茂青　武文婷　邵　文

[摘 要]社區(qū)空間具有社區(qū)公共產(chǎn)品屬性，是社會(huì)公共領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)的社區(qū)空間生產(chǎn)管理模式已成為公共產(chǎn)品供給的瓶頸，必須對(duì)社區(qū)空間產(chǎn)品的公共性進(jìn)行區(qū)分和分類控制，明確不同主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，強(qiáng)化政策治理，才可能實(shí)現(xiàn)空間的公平。

[關(guān)鍵詞]公共產(chǎn)品 社區(qū)空間 空間治理

公共物品具有三個(gè)共同特征。即排他的不可能性、非競(jìng)爭(zhēng)性、外部性。非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專有。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一部分人對(duì)某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，受益對(duì)象之間不存在利益沖突?！巴獠啃浴币卜Q外在效應(yīng)或溢出效應(yīng)，主要是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)旁觀者福利的影響，其影響是外在的；如果帶來(lái)的是福利損失，稱之為“負(fù)外部性”；反之，如果是福利收益，則稱之為“正外部性”。

按照公共產(chǎn)品的影響特征，公共物品的公共性程度越高，保障其充分供應(yīng)就越重要。不同的公共物品， 其公共性會(huì)有很大的不同。如果只是對(duì)于小規(guī)模人群具有公共物品性，即所謂的俱樂(lè)部物品。如果一種公共物品只是對(duì)于一定區(qū)域人群具有公共物品性，那么它就是區(qū)域性或地方性公共物品。社區(qū)公共產(chǎn)品通常是指在城市社區(qū)內(nèi)，面向城市居民、社區(qū)成員以滿足居民生活和工作上的各種需求的勞務(wù)服務(wù)，是一個(gè)特定地域社會(huì)的公共產(chǎn)品。公共性具有多個(gè)層次，布坎南指出，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”或“混合商品”[1]。正是因?yàn)檫@種多重性，才使得社會(huì)成為一個(gè)生產(chǎn)公共物品的多重結(jié)構(gòu)。從權(quán)屬的角度可粗略劃分為社會(huì)空間產(chǎn)品、社區(qū)公共空間產(chǎn)品和私有空間產(chǎn)品的概念。社會(huì)空間產(chǎn)品為城市居民服務(wù)。

一、社區(qū)空間的生產(chǎn)現(xiàn)狀

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)逐漸走出了政府包辦的服務(wù)模式， 向著社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展， 但在體制轉(zhuǎn)型中存在很大問(wèn)題，表現(xiàn)為：私人物品的供給機(jī)制和公共物品的供給機(jī)制很不平衡。私人產(chǎn)品過(guò)剩，公共產(chǎn)品短缺加劇，社會(huì)管理缺位?，F(xiàn)實(shí)的社區(qū)公共產(chǎn)品供給及生產(chǎn)模式不能適應(yīng)居民對(duì)公共產(chǎn)品需求的不斷增長(zhǎng)。

住房產(chǎn)權(quán)商品化以來(lái)，住宅成了社區(qū)內(nèi)最重要的私人物品。居住社區(qū)內(nèi)部空間通常屬于小區(qū)全體業(yè)主。無(wú)論從社區(qū)空間形態(tài)以及背后支撐的社區(qū)公共服務(wù)，社區(qū)建設(shè)影響到的大多只是小區(qū)內(nèi)部的居民。政府把對(duì)社會(huì)資源的配置職能讓位給市場(chǎng)，在當(dāng)前的住居開(kāi)發(fā)背景下，為提高物業(yè)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)設(shè)施獨(dú)享性、小團(tuán)體利益和所謂安全問(wèn)題等建造圍墻，采取門(mén)禁社區(qū)形式，聘用保安和物管隔離。同時(shí)，由于公建配套體制的不完善、開(kāi)發(fā)商出于投機(jī)目的，住區(qū)公共設(shè)施空間常常被商業(yè)化蠶食和異化，提高“服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，更多面向“精英”階層，成為非大眾化空間。這也證實(shí)強(qiáng)勢(shì)個(gè)人或集團(tuán)可從更大的社會(huì)中脫離開(kāi)，通過(guò)為公共空間設(shè)置障礙、門(mén)檻，達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)的目的。其次在不同社區(qū)之間的公共資源分配格局上惡性競(jìng)爭(zhēng)。注重內(nèi)部的成本與收益最優(yōu)，而忽略了社會(huì)成本，就會(huì)產(chǎn)生負(fù)面外部效應(yīng)。由于社區(qū)公共設(shè)施、公共空間的規(guī)劃，各種福利指標(biāo)均分配在社區(qū)內(nèi)部，沒(méi)有政府的干預(yù)，就不會(huì)充分考慮帶來(lái)的外部效益，從而導(dǎo)致在保障公共利益方面的市場(chǎng)失效。在亮麗的門(mén)禁社區(qū)之外、社區(qū)之間的地帶常常無(wú)人顧及，規(guī)劃失控，建筑公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施不足， 街道不安全感加劇等。

二、社區(qū)空間生產(chǎn)與管理體制問(wèn)題

多主體角色不清、功能錯(cuò)位已成為社區(qū)公共產(chǎn)品供給的瓶頸，公共物品與私人物品一樣，在生產(chǎn)活動(dòng)中都是具有競(jìng)爭(zhēng)性的，與其它物品的生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)稀缺的資源。首先，公共物品與私人物品之間的競(jìng)爭(zhēng)，例如社區(qū)公共活動(dòng)室縮水變?yōu)殚_(kāi)發(fā)商的商鋪出售。然后，不同公共物品之間的競(jìng)爭(zhēng)、以及惠及不同群體的不同公共物品之間的競(jìng)爭(zhēng)，如社區(qū)里有限的公共用地是建公用停車場(chǎng)還是公用綠地，也指向不同的惠及人群。由于當(dāng)下社區(qū)“公共產(chǎn)品”的界定不夠清晰，社區(qū)公共產(chǎn)品面向的常常是籠統(tǒng)的居民群體概念，服務(wù)于少數(shù)權(quán)利集團(tuán)的樓堂館所的建設(shè)，紛紛搭乘“公共利益”快車，而面向多數(shù)人的基礎(chǔ)設(shè)施等卻很少及時(shí)配建。

公共物品由于具有很高的公共性程度，因而在其生產(chǎn)體制上更需要政府的控制協(xié)調(diào)，才能得以保障，而社區(qū)公建配套產(chǎn)品中所謂“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)配套、誰(shuí)建設(shè)”的配套方式，忽略了不同性質(zhì)產(chǎn)品的供給特點(diǎn)以及不同社會(huì)主體之間內(nèi)在的利益差別，必然造成種種不合理現(xiàn)象。由于很大一部分公共服務(wù)設(shè)施為公益性質(zhì)， 而服務(wù)范圍往往超過(guò)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)范圍， 公建配套產(chǎn)生的大量外部效益無(wú)法轉(zhuǎn)化為開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)。作為市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)企業(yè)，開(kāi)發(fā)商與政府和公眾在利益目標(biāo)上存在差異是必然的。因此，在缺乏有效監(jiān)管的條件下， 開(kāi)發(fā)商必然會(huì)“利”字當(dāng)頭，公共設(shè)施的不當(dāng)建設(shè)是難以避免的[2]。

社區(qū)空間的使用與管理模式也沒(méi)有和社區(qū)公共產(chǎn)品的理應(yīng)有的權(quán)屬關(guān)系對(duì)位。對(duì)社區(qū)空間的使用模式很大程度上是由物業(yè)管理公司和居委會(huì)所規(guī)范的。理論上業(yè)主可以根據(jù)自己的意愿決定管理物業(yè)的模式與管理者， 但實(shí)際物業(yè)公司早已被房地產(chǎn)企業(yè)選定并把持住。國(guó)內(nèi)物業(yè)管理公司其服務(wù)的源動(dòng)力在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)更多的是解決開(kāi)發(fā)商遺留下來(lái)的問(wèn)題。同時(shí)物管公司定性為企業(yè)，為了獲取利潤(rùn)收取高額的物業(yè)管理費(fèi)，無(wú)視社區(qū)空間的公共服務(wù)，常常與業(yè)主利益相矛盾。而業(yè)主委員會(huì)發(fā)展緩慢，自治和維權(quán)過(guò)程艱難，在社區(qū)空間使用、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)管理上，公共性遲遲得不到應(yīng)有的歸屬。

三、社區(qū)空間相關(guān)公共政策治理的探討

要改變當(dāng)前居住區(qū)公共空間和服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的混亂現(xiàn)象，關(guān)鍵是明確不同主體公共產(chǎn)品的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，重新規(guī)范社區(qū)空間建設(shè)中出資者、操作者以及受益者之間相互關(guān)系。市場(chǎng)會(huì)彌補(bǔ)可經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品的缺失，而公益性公共設(shè)施則必須在政府引導(dǎo)、控制和監(jiān)管下方能得到較好實(shí)施，同時(shí)對(duì)于社區(qū)空間競(jìng)爭(zhēng)外部性的辦法引入干預(yù)，對(duì)造成負(fù)外部性的個(gè)體征稅，而對(duì)生產(chǎn)正外部性的個(gè)體給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。例如對(duì)于開(kāi)發(fā)商提供更多高質(zhì)量的公共空間予以補(bǔ)貼，鼓勵(lì)社區(qū)公共空間的優(yōu)化生產(chǎn)，從而刺激公共產(chǎn)品的多元供給。

公共產(chǎn)品的流失證明了公共政策治理的必要性。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)了社會(huì)階層的分化和利益的多元化，對(duì)公共產(chǎn)品的需求也呈個(gè)性化、多樣化。面對(duì)分化的利益空間，公共政策具有極大的調(diào)節(jié)使命，加強(qiáng)社區(qū)自治功能，才能從根本上改變公共空間受政治權(quán)力和商業(yè)利益支配的現(xiàn)狀。社區(qū)空間的建設(shè)影響到廣大居民的切身利益， 而其決策過(guò)程兼有技術(shù)性和政治性的雙重特性，是當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)社會(huì)能力及價(jià)值取向的體現(xiàn)，是以公共投資的途徑進(jìn)行的財(cái)富再分配過(guò)程，需要以社會(huì)福利的形式保證公平。其物質(zhì)要素包括容量、服務(wù)半徑、可達(dá)性、可用性等。從具體技術(shù)操作上，需要介入空間的參與性、共享程度等指標(biāo)來(lái)反映公平性。同時(shí)也必須體現(xiàn)在私有空間的某些必要限制方面。如樓盤(pán)建設(shè)中應(yīng)少建圍墻，封閉性管理的空間單元不宜過(guò)大，必須提供社區(qū)與外部使用的公共空間等等，避免負(fù)面外部性的產(chǎn)生。居住環(huán)境的控制不僅包括空間的轉(zhuǎn)變，管理上也必須作細(xì)化合理的規(guī)范，強(qiáng)化業(yè)主責(zé)任關(guān)系，如果公眾使用不當(dāng)，業(yè)主和社區(qū)主體有權(quán)利干涉、處罰等。

參考文獻(xiàn)

[1]James M。Buchanan.An Economic Theory of Clubs.Economic，1965.32 (February)

[2]楊震，趙民。論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)方式[J]城市規(guī)劃，2002，(05)