論我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度的完善

彭　鈺

摘 要：當(dāng)前我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度正處于改革時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)“公平”和“效率”雙重價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)在產(chǎn)權(quán)制度向現(xiàn)代化產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)型時(shí)期，結(jié)合預(yù)期理論、利益相關(guān)者理論和激勵(lì)理論，通過(guò)激發(fā)預(yù)期性、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)、強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：集體林地產(chǎn)權(quán)制度；公平與效率；預(yù)期理論；激勵(lì)理論；利益相關(guān)者

中圖分類(lèi)號(hào)：F30文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-569X(2009)05-0010-03

1 引 言

中國(guó)古語(yǔ)道：“有土斯有財(cái)”。土地意味著保障，意味著權(quán)利與獨(dú)立，更意味著個(gè)人的財(cái)富[1]。林地作為土地的重要類(lèi)型之一，在農(nóng)村中成為億萬(wàn)農(nóng)民賴(lài)以生存的保障。作為國(guó)土資源，林地具有土地的本質(zhì)屬性——政治性，林地產(chǎn)權(quán)制度的是否合理，直接影響著農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民生活的穩(wěn)定。

我國(guó)集體林地總面積25.48億畝，占全國(guó)林地總面積的60.1%[2]。自建國(guó)以來(lái)，集體林地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了不同歷史階段的改革，以適應(yīng)該時(shí)期的社會(huì)生產(chǎn)力。隨著人類(lèi)自身文明程度的不斷提高、生態(tài)環(huán)境、代際公平和可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，林地作為土地重要形式之一，其生態(tài)資源屬性越來(lái)越凸顯，要求人們?cè)诶昧值孬@取物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，必然將生態(tài)環(huán)境資源因素考慮其中。這就造成林地產(chǎn)權(quán)制度擺脫傳統(tǒng)林地產(chǎn)權(quán)制度“經(jīng)濟(jì)效率”單一價(jià)值目標(biāo)設(shè)計(jì)理念轉(zhuǎn)而向生態(tài)優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“和諧發(fā)展”的現(xiàn)代林地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變的必要性和必然性。

2集體林地產(chǎn)權(quán)制度的價(jià)值理念與權(quán)利結(jié)構(gòu)

2.1 林地的雙重屬性

林地具有資源屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的雙重屬性，在社會(huì)綜合平衡發(fā)展中有舉足輕重的地位。“公平”與“效率”是林地實(shí)現(xiàn)其資源屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的基本價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)越來(lái)越重視林地的資源屬性，同時(shí)，林地的資源屬性與財(cái)產(chǎn)屬性是相輔相成、互相促進(jìn)的。在林業(yè)發(fā)展新時(shí)期，確保林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，保障林農(nóng)收益權(quán)，才能從根本上調(diào)動(dòng)林地利用的積極性，充分發(fā)揮其生態(tài)性能。

2.2 集體林地產(chǎn)權(quán)制度受質(zhì)疑

我國(guó)當(dāng)前集體林地產(chǎn)權(quán)制度的基本內(nèi)容為集體林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等一系列權(quán)利的設(shè)置、劃分與保障。在以土地改革為切入點(diǎn)來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題逐步深入的背景之下，集體林地的傳統(tǒng)權(quán)利設(shè)置與劃分越來(lái)越受到質(zhì)疑，被指“主體缺位、內(nèi)容缺失、形成與配置不公平、行使與運(yùn)行無(wú)績(jī)效”等，對(duì)我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度的基本構(gòu)架和內(nèi)容進(jìn)行重新定位、調(diào)整已成為必然。

2.3 林地利用權(quán)被分離出來(lái)

集體林地產(chǎn)權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容可分為林地所有權(quán)、林地利用權(quán)、林地收益權(quán)和林地回收權(quán)。從集體林地集體所有的所有權(quán)結(jié)構(gòu)中，分離并設(shè)定一項(xiàng)具有完全物權(quán)性質(zhì)的林地利用權(quán)，并將傳統(tǒng)林地所有權(quán)所包含的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能融入到能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的林地利用權(quán)之中，以實(shí)現(xiàn)林地財(cái)產(chǎn)屬性的“效率”價(jià)值目標(biāo)。而同時(shí)，林地的資源屬性所要求的“公平”價(jià)值目標(biāo)，則需通過(guò)集體林地的所有權(quán)人——國(guó)家和集體，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控手段，對(duì)林地利用進(jìn)行科學(xué)、合理的用途管制和權(quán)限劃分，并以健全的機(jī)制予以保障。

在這樣的制度構(gòu)架中，林地所有權(quán)與利用權(quán)、收益權(quán)和回收權(quán)徹底分離，林地利用權(quán)成為一項(xiàng)相當(dāng)獨(dú)立并能夠自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，林地收益權(quán)由國(guó)家、集體、林農(nóng)、社會(huì)成員等利益相關(guān)者按一定規(guī)則予以分配，國(guó)家和集體除了應(yīng)當(dāng)行使集體林地所有權(quán)和回收權(quán)的情形之外，不得再隨意干預(yù)林地利用權(quán)在市場(chǎng)中的運(yùn)行[3]。

在新的集體林地產(chǎn)權(quán)制度之中，林地雙重屬性所蘊(yùn)含的兩種不同價(jià)值目標(biāo)都將通過(guò)不同制度和機(jī)制實(shí)現(xiàn)。在這一前提下，立足于我國(guó)現(xiàn)有的集體林地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷和不足，結(jié)合生態(tài)學(xué)理論、預(yù)期性理論和利益相關(guān)者理論，提出構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代化集體林地產(chǎn)權(quán)制度的思路和具體措施。

3完善我國(guó)現(xiàn)代集體林地產(chǎn)權(quán)制度的理論依據(jù)

在林地產(chǎn)權(quán)制度改革中，許多學(xué)者將西方產(chǎn)權(quán)理論、市場(chǎng)與市場(chǎng)變遷理論、外部性經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等加入到改革中，為我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了深厚的理論基礎(chǔ)，對(duì)改革起了極大的理論指導(dǎo)意義。

本文認(rèn)為：理性預(yù)期理論、激勵(lì)理論和利益相關(guān)者理論，從利益主體的主觀角度出發(fā)，對(duì)林地產(chǎn)權(quán)制度改革的結(jié)果效應(yīng)起著極大的影響作用，因此，在完善集體林地產(chǎn)權(quán)制度的改革中，這些理論也應(yīng)當(dāng)受到重視。

3.1 理性預(yù)期理論

預(yù)期理論( Expectancy Theory) 是由美國(guó)心理學(xué)家和管理學(xué)家弗隆姆(V.H.Vroom) 提出的。該理論認(rèn)為：一種行為傾向的強(qiáng)度取決于個(gè)體對(duì)這種行為可能帶來(lái)的結(jié)果的期望以及這種結(jié)果對(duì)行為者的吸引力。該理論包括三個(gè)要素：①預(yù)期(expectancy)，即當(dāng)人們完成某一特定的任務(wù)時(shí), 他們必然會(huì)為付出一定代價(jià)后可能會(huì)達(dá)到的特定業(yè)績(jī)做出心理評(píng)價(jià)。該心理評(píng)價(jià)則是他們的預(yù)期, 是他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)目標(biāo)必須投入的可行性評(píng)估；②認(rèn)知(instrumentality)，人們對(duì)一定業(yè)績(jī)可能會(huì)導(dǎo)致的預(yù)計(jì)收益做出心理評(píng)價(jià)，是他們對(duì)預(yù)期收益的評(píng)估；③評(píng)價(jià)(valence)，是人們對(duì)收益凈值的評(píng)價(jià), 是對(duì)投入產(chǎn)出比的評(píng)估[4]。

理性預(yù)期理論被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界看成是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域最重要的理論創(chuàng)新[5]。它從經(jīng)濟(jì)人的理性角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了在經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)行為變動(dòng)中預(yù)期的重要性[6]。產(chǎn)權(quán)作為一種社會(huì)工具，能夠幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期，引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)[7]。明確產(chǎn)權(quán)可以避免政府對(duì)企業(yè)和個(gè)人的不正當(dāng)干預(yù)，增加權(quán)利主體的預(yù)期性，使其能進(jìn)行自主決策，增強(qiáng)責(zé)任感，更可促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，使資源使用的收益最大化。

我國(guó)集體土地所有權(quán)一直是理論界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，謂其“主體缺位、內(nèi)容缺失、形成與配置不公平、行使與運(yùn)行無(wú)績(jī)效”等[3~5]。他們認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)“既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種中國(guó)農(nóng)村特有的制度安排”。這種制度“同時(shí)損失了監(jiān)管者和勞動(dòng)者兩個(gè)方面的積極性，其要害是國(guó)家行為造成的嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺”[8]。此外，“集體產(chǎn)權(quán)缺乏監(jiān)督和績(jī)效衡量，因此存在致命缺陷”，集體林地產(chǎn)權(quán)制度在預(yù)期、認(rèn)知和評(píng)價(jià)三個(gè)要素上的弱化，從而導(dǎo)致生產(chǎn)的積極性不高，效率價(jià)值低。

3.2 激勵(lì)理論

心理學(xué)認(rèn)為，激勵(lì)是指激發(fā)人努力工作、追求某種目標(biāo)的動(dòng)力。美國(guó)心理學(xué)家赫茲伯格提出的雙因素理論認(rèn)為，影響人們行為的因素有兩種：一是心理評(píng)價(jià)體系方面的滿(mǎn)意程度，如由于良好的工作成績(jī)而得到的獎(jiǎng)勵(lì)和提升、工作的成就感、對(duì)未來(lái)發(fā)展的期望等，稱(chēng)之為心理激勵(lì)因素；二是工作環(huán)境或工作條件等硬件方面的滿(mǎn)意程度，如單位的政策和行政管理、安全性與穩(wěn)定性、工作環(huán)境等, 稱(chēng)之為心理保健因素或維持因素[9]。這兩個(gè)方面的因素共同構(gòu)成了激勵(lì)形態(tài)。

在集體林地產(chǎn)權(quán)制度中，要實(shí)現(xiàn)制度的最優(yōu)激勵(lì)效果，必須合理處理兩層關(guān)系：一是努力與績(jī)效的關(guān)系。林農(nóng)希望通過(guò)一定的努力達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，如果個(gè)體認(rèn)為達(dá)到目標(biāo)的概率很高，就會(huì)有信心，并激發(fā)出很強(qiáng)的行為力量；反之如果目標(biāo)通過(guò)努力也難以達(dá)到時(shí)，就會(huì)失去內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致行為消極；二是收獲與個(gè)人價(jià)值目標(biāo)的關(guān)系。如果通過(guò)努力所得到的收獲是自己價(jià)值目標(biāo)范圍之內(nèi)所期待擁有的成果，必定會(huì)激發(fā)農(nóng)民更大的熱情和積極性投入到林地經(jīng)營(yíng)中，以創(chuàng)造更大的價(jià)值[10]。

3.3 利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論(Stakeholder Theory)產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代左右，是在對(duì)美國(guó)、英國(guó)等長(zhǎng)期奉行“股東至上”的外部控制型公司治理模式的質(zhì)疑中逐步發(fā)展起來(lái)的[11]。代表人Clarkson從狹義上對(duì)“利益相關(guān)者”定義為：“在企業(yè)中投入了實(shí)物資本、人力資本、財(cái)務(wù)資本或一些有價(jià)值的東西，并由此承擔(dān)了某些形式的風(fēng)險(xiǎn)的群體和個(gè)人”[12] 。產(chǎn)權(quán)與利益相關(guān)者地位的關(guān)系甚密，“只要一種多元的產(chǎn)權(quán)理論被接受，那么產(chǎn)權(quán)理論和利益相關(guān)者理論之間的聯(lián)系也就顯而易見(jiàn)了”[13]。正確、合理界定利益相關(guān)者地位是影響產(chǎn)權(quán)制度激勵(lì)效應(yīng)的重要因素。

第一，利益相關(guān)者的分級(jí)期望值。美國(guó)心理學(xué)家弗魯姆(V.H.V room )于1964年在《工作與激勵(lì)》一書(shū)中提出：“人之所以能夠從事某項(xiàng)工作并完成組織的目標(biāo)，是因?yàn)檫@些工作和組織的目標(biāo)會(huì)幫助他們達(dá)成自己的目標(biāo), 滿(mǎn)足自己某方面的需要?！比藗儾扇∧稠?xiàng)行動(dòng)的動(dòng)力或激勵(lì)取決于其對(duì)行動(dòng)結(jié)果的價(jià)值評(píng)價(jià)，以及預(yù)期達(dá)成該結(jié)果可能性的估計(jì)與判斷。在我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度中，利益相關(guān)者包括：基于政治因素的一級(jí)管理者，即林地所有人——國(guó)家和集體、基于財(cái)產(chǎn)屬性的效率價(jià)值目標(biāo)經(jīng)營(yíng)者，即林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人——林農(nóng)、基于環(huán)境和資源的公平價(jià)值目標(biāo)的利益相關(guān)者——社會(huì)和社會(huì)中的人。此外，還有地方政府、林業(yè)主管部門(mén)、林地流轉(zhuǎn)中涉及到的權(quán)利主體等。根據(jù)利益相關(guān)的依賴(lài)程度和利害關(guān)系程度，對(duì)利益相關(guān)者的主體權(quán)利地位進(jìn)行分級(jí)，對(duì)于良好協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)之間的內(nèi)在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，處理分歧和爭(zhēng)議，具有極大意義。

第二，利益相關(guān)者的效價(jià)評(píng)估。集體林地產(chǎn)權(quán)制度中，林地的所有權(quán)人、利用權(quán)人、收益權(quán)人和處分權(quán)人都是直接或間接的利益相關(guān)者，只有當(dāng)預(yù)期與回報(bào)緊密關(guān)聯(lián)，目標(biāo)才有激勵(lì)作用，勞動(dòng)者才會(huì)有積極性；如果相關(guān)利益集體的付出與回報(bào)不存在合理關(guān)聯(lián)，便會(huì)導(dǎo)致積極性低下，從而導(dǎo)致生產(chǎn)效率低[14]。尊重不同級(jí)別的利益相關(guān)者的權(quán)利和訴求，才能最大限度地發(fā)揮激勵(lì)功能，創(chuàng)造最大的價(jià)值。

4完善我國(guó)現(xiàn)代集體林地產(chǎn)權(quán)制度的具體途徑

立足于預(yù)期理論、激勵(lì)理論和利益相關(guān)者理論，促進(jìn)我國(guó)集體林地產(chǎn)權(quán)制度向現(xiàn)代林地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)從以下方面加以考慮：

4.1 激發(fā)農(nóng)民的合理預(yù)期性

預(yù)期性的強(qiáng)弱主要與明晰的產(chǎn)權(quán)、合理的產(chǎn)權(quán)制度、健全的信息化和適當(dāng)?shù)膰?guó)家干預(yù)相關(guān)。要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，就要保證其享有高度合理的預(yù)期，才能實(shí)現(xiàn)集體林業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。應(yīng)該做到：第一，明晰產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是預(yù)期的基礎(chǔ)。明晰產(chǎn)權(quán)，使林農(nóng)成為所承包林地的真正主人，是保障林農(nóng)積極性、提高預(yù)期性的前提。只有賦予林農(nóng)主人翁意識(shí)，享受充分權(quán)益，才能保障承包林地被最大利益化利用。第二，實(shí)踐信息公開(kāi)。信息是人們形成預(yù)期的前提和基礎(chǔ)。在做出某一決策前，對(duì)信息的獲取和掌握是對(duì)正確預(yù)計(jì)成本與收益、形成正確預(yù)期的基礎(chǔ)。林地產(chǎn)權(quán)明晰后，及時(shí)公開(kāi)產(chǎn)權(quán)信息，對(duì)于避免農(nóng)民之間權(quán)屬不明的林地糾紛、避免行政手段的非法干預(yù)、促進(jìn)林地資源的合理透明流轉(zhuǎn)、保障農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利和實(shí)有權(quán)利都有極大意義。

4.2 確立和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)

合理分配和協(xié)調(diào)各個(gè)利益相關(guān)者的利益和權(quán)利義務(wù)，是促進(jìn)生產(chǎn)的重要保障。只有各個(gè)利益相關(guān)者良性互動(dòng)，積極配合，才能達(dá)到生產(chǎn)的最優(yōu)效益。確立和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)從兩個(gè)方面入手：第一，確立農(nóng)民的直接利益相關(guān)者地位，保障其利益的首要地位。行政機(jī)關(guān)在制定林地政策或改革方案時(shí)，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿和需求，從農(nóng)民切身利益出發(fā)，將農(nóng)民的利益放在首要位置，不得以權(quán)（權(quán)力）壓權(quán)（權(quán)利），以權(quán)謀私。第二，協(xié)調(diào)和平衡各個(gè)利益集團(tuán)的利益訴求，處理好直接利益相關(guān)者與間接利益相關(guān)者之間的利益合作與沖突?！靶聲r(shí)期各方利益訴求的博弈與滿(mǎn)足，預(yù)示了改革的迫切”[15]。集體林地涉及到國(guó)家、集體、農(nóng)民等諸多利益主體，如果不能妥善處理各個(gè)利益主體之間的紛雜關(guān)系，在一定程度上會(huì)制約林地資源的利用和發(fā)展。在改革中，通過(guò)制度改革建立起新型的利益整合機(jī)制，通過(guò)協(xié)調(diào)、交易、利益讓渡和責(zé)任分擔(dān)等方式，確保集體林地所有利益相關(guān)者應(yīng)有的利益，從而實(shí)現(xiàn)各參與方分散資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)林地的最優(yōu)化利用。

4.3 完善激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制

完善激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制，應(yīng)從限制行政權(quán)力入手，減少行政手段的微觀干預(yù)，確保林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性和安全性，才能從根本上激發(fā)農(nóng)民的積極性。此外，由于林地兼顧財(cái)產(chǎn)屬性和生態(tài)屬性，資源的雙重屬性要求行政機(jī)關(guān)在宏觀調(diào)控中，必須注重引導(dǎo)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在保障生態(tài)效應(yīng)的前提下提高經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。在完善激勵(lì)機(jī)制上，應(yīng)鼓勵(lì)林地的合理流轉(zhuǎn)，并盡快建立和完善的農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，將失地農(nóng)民的權(quán)利保障納入到社會(huì)保障體系中，減少農(nóng)民的顧慮，促進(jìn)林地更加科學(xué)、合理流轉(zhuǎn)和利用。

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