安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革研究

陳學斌

摘 要：在政府管理體制改革深入進行的今天，推進事業(yè)單位改革顯得非常迫切。從事業(yè)單位改革的背景、沿革及現(xiàn)狀入手，剖析安陸市林業(yè)局的構(gòu)成與發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題與挑戰(zhàn)，最后提出了安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革的思路。文章認為，當前事業(yè)單位的改革：“從緊設(shè)置組織機構(gòu)，按崗位需要調(diào)配干部，建立工作激勵機制，加強人員編制管理，事業(yè)經(jīng)費納入財政預(yù)算”。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；沿革及現(xiàn)狀；問題與挑戰(zhàn)；改革思路

中圖分類號：S-9文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)05-0100-03

1 引 言

事業(yè)單位是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地，是增強我國綜合國力的重要領(lǐng)域。在政府管理體制改革深入進行的今天，推進事業(yè)單位改革顯得非常迫切。近些年來，各地紛紛進行了事業(yè)單位改革探索，取得了一定成績，但從整體上來說，我國事業(yè)單位改革未取得實質(zhì)性突破。因此，事業(yè)單位改革值得我們研究。下面，筆者以安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革為例，探討安陸市事業(yè)單位改革可能采取的措施，為事業(yè)單位崗位設(shè)置管理綜合配套改革工作提供參考。

2 事業(yè)單位存在的主要困難與問題

事業(yè)單位大多數(shù)產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代。當前，中國已進入社會主義市場經(jīng)濟時代,事業(yè)單位制度文化已不適宜社會發(fā)展的需要，在工作中事業(yè)單位暴露出許多需改革解決的問題。2002年，中國政法大學經(jīng)濟系教授李星明、光明日報評論部副主任包霄林等，50多名專家就事業(yè)單位存在的問題作出了如下分析：

2.1 管理體制不順，事業(yè)單位缺乏活力

長期以來，我們把事業(yè)單位看成是政府行政部門的附屬物。事業(yè)單位多由各級政府主辦，把行政職能延伸到事業(yè)單位，以事代政；把應(yīng)屬于事業(yè)單位的某些工作又拿到機關(guān)，政事合一；導致政事職責不分，職能交叉，機構(gòu)重疊，關(guān)系不順。與此同時，政府各部門對事業(yè)單位管的過多過細，管理方式和手段單一，使事業(yè)單位缺乏活力。2.2 財政負擔沉重，事業(yè)單位面臨生存困境

由于財政包攬項目過多，對事業(yè)單位供應(yīng)范圍過大，導致財政負擔沉重，中央和地方財政支出中事業(yè)費比例都有增大之勢。同時，由于事業(yè)單位供應(yīng)范圍過大，供給結(jié)構(gòu)不合理，該由財政給予保障的力度卻不足。加之歷年漲價因素和事業(yè)單位自身發(fā)展需要，財政對事業(yè)單位的支持強度逐年銳減。從事業(yè)單位的角度看，財政供應(yīng)資金大多被人頭吃掉，事業(yè)單位普遍只有“吃飯錢”，沒有“干活錢”，個別事業(yè)單位甚至“吃飯錢”也遠遠不足。事業(yè)單位普遍面臨生存困境。

2.3 布局結(jié)構(gòu)不合理，事業(yè)資源浪費嚴重

由于部門分割、地區(qū)分割、學科分割，各自都力求形成“大而全”、“小而全”的封閉體系，導致事業(yè)單位布局分散，低水平重復(fù)，不能形成規(guī)模效益，事業(yè)資源造成了極大浪費。

2.4 人員流動困難，人才閑置浪費情況嚴重

事業(yè)單位面臨的一個突出問題，是人員流動困難，想進的進不來，想出的出不去，特別是對富余人員的安置，消化渠道過窄，相當多的事業(yè)單位不具備自我消化能力，嚴重冗員。人員流動困難導致人才閑置浪費情況嚴重。據(jù)國家科委的抽樣調(diào)查，在1033萬專業(yè)技術(shù)人員（不含中小學教師）中，能夠在工作中發(fā)揮全部能力的人員只占14.6%，估計有344萬專業(yè)技術(shù)人員處于閑置狀態(tài)，有30%的人基本不能發(fā)揮作用。

2.5 運行機制和管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求

由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有理順，事業(yè)單位的舉辦者、管理者和事業(yè)單位本身之間權(quán)責不清，導致事業(yè)單位的運行機制滯后于時代經(jīng)濟的發(fā)展需要，制約了事業(yè)單位的發(fā)展步伐；與之匹配的事業(yè)單位內(nèi)部管理機制，包括領(lǐng)導機制、組織結(jié)構(gòu)、人事制度、分配制度等也存在諸多的問題，導致事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下。

2.6 事業(yè)單位與經(jīng)濟建設(shè)相脫節(jié)

以科技界為例，許多科研事業(yè)單位搞研究開發(fā)重理論輕實踐，重學術(shù)輕應(yīng)用，重成果輕推廣，科研成果不能盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國科技成果轉(zhuǎn)化率只有25%左右，科技進步對GDP的貢獻率只略高于30%，遠低于發(fā)達國家60%-80%的水平。事業(yè)單位發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)相脫節(jié)，科技是第一生產(chǎn)力的作用遠未發(fā)揮。

專家們分析的上述問題就是事業(yè)單位的改革背景。事業(yè)單位發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的種種不適應(yīng)狀況，要求事業(yè)單位盡快進行全方位體制改革。在大的社會環(huán)境下，安陸市林業(yè)事業(yè)單位與其他事業(yè)單位一樣存在許多困難和問題。

3 安陸市林業(yè)事業(yè)單位構(gòu)成現(xiàn)狀

1987年6月，安陸市縣改市，安陸縣林業(yè)局更名為安陸市林業(yè)局，林業(yè)局設(shè)：人事秘書股、營林股、林政股；

1989年4月，增設(shè)公安股；

1992年12月，因機構(gòu)體制改革，安陸市林業(yè)局轉(zhuǎn)體為安陸市林業(yè)總公司，內(nèi)設(shè)辦公室、資源管理科、計財科，下轄林特產(chǎn)品開發(fā)公司、林業(yè)技術(shù)種苗服務(wù)公司、勞動就業(yè)服務(wù)公司； 1996年7月，機構(gòu)改革“三定”后，恢復(fù)安陸市林業(yè)局，內(nèi)設(shè)辦公室、人事教育股、林政公安股、營林生產(chǎn)管理股、計財股、世界銀行貸款造林辦公室，下轄二級單位有：湖北省林業(yè)科學研究院安陸研究所、湖北省林業(yè)局銀杏中心苗圃、國有白兆山林場、國有黃金寨林場、安陸市林業(yè)科學技術(shù)研究所、安陸市林業(yè)技術(shù)推廣中心、安陸市森林植物檢疫站、安陸市野生動物保護站、安陸市林業(yè)局林政稽查隊、安陸市木材公司及18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處林業(yè)工作站。2003年安陸作為綜合改革試點縣，多種原因?qū)⒘謽I(yè)局改成事業(yè)單位；林政公安股分開為：森林資源管理股、森林公安分局。18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站合并成7個林業(yè)工作站。

4安陸市林業(yè)事業(yè)單位改革的主要思路與措施

4.1 改革的路徑

4.1.1 治理方式改革

要保障林業(yè)行政管理不受外界干擾，就必須采取“法人治理模式”。當前，林業(yè)事業(yè)單位的人、財、物，都不同程度的受著許多因素的控制，林業(yè)事業(yè)單位的責、權(quán)、利，沒有統(tǒng)一起來，這種管理體制缺乏靈活性、自主性，阻礙了事業(yè)工作的正常開展。在新的形勢下，這種體制應(yīng)當轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，實行事業(yè)單位法人治理。保障事業(yè)單位的業(yè)務(wù)自主權(quán)、資產(chǎn)運籌權(quán)、財產(chǎn)處置權(quán)、勞動人事權(quán)、分配保障權(quán)。這樣可以有效激發(fā)工作人員的積極性，依法完成國家賦予的管理任務(wù)，促進其合法經(jīng)營，追求單位效益最大化。同時，可使事業(yè)法人自覺地克服短期掠奪性經(jīng)營傾向，從單位長期發(fā)展出發(fā)，科學制定本單位可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。4.1.2 干部人事制度改革

干部人事制度改革的最終目標是：干部的主觀能動性有效激活，工作隊伍結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化組合，工作績效得到顯著提高，新陳代謝功能合理正常發(fā)揮。

事業(yè)單位以人為本，明確外滋報償和內(nèi)滋報償條件。生產(chǎn)力是推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本動力，而人是生產(chǎn)力中最基本、最活躍、最關(guān)鍵的因素。人的問題解決不好，任何行政管理目標都難以充分實現(xiàn)。因此，調(diào)動干部工作的積極性和創(chuàng)造性是人事制度改革的基本問題。如何調(diào)動林業(yè)事業(yè)單位干部的工作積極性和創(chuàng)造性？“以職位分類為基礎(chǔ)，兼?zhèn)淦肺灰蛩?，取兩制之長，舍兩制之短，明確崗位責任，實施人事激勵”。在人事工作中，注重通過考核制度、獎懲制度、職級升降制度，來增強工作人員的責任感、榮辱感和成就感。

事業(yè)單位因事設(shè)崗，明確崗位責任和人員任職資格。根據(jù)行政管理、專業(yè)技術(shù)、工勤技能，崗位性質(zhì)的不同，選用具有相應(yīng)學歷和資歷的工作人員，采用不同的人員任用方式。干部的任用，將打破行業(yè)、部門、所有制的限制，建立“市場配置、雙向選擇”的流動機制，促進用人單位與人才的雙向選擇。

4.1.3 經(jīng)費投入制度改革

當前，將減少財政支出作為事業(yè)單位改革的價值取向，不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。國家建立公共財政的根本目的，就是要維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)和興辦非營利性公益事業(yè)。在一定的意義上，林業(yè)事業(yè)單位屬于準政府組織，它承擔著公共管理和公益性服務(wù)，工作經(jīng)費應(yīng)納入財政全額預(yù)算。政府鼓勵各種社會主體不同形式的向林業(yè)事業(yè)單位投資。林業(yè)事業(yè)單位在完成管理任務(wù)的前提下，可建立示范和生產(chǎn)基地，開展社會化服務(wù)和多種經(jīng)營，增強自我發(fā)展能力，以彌補政府撥款不足。經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，通過市場營銷獲利和爭取社會主體投入。

4.2 改革的具體措施

4.2.1 從緊設(shè)置組織機構(gòu)

將職能消失、名存實亡的單位，予以撤銷；將職能相近、性質(zhì)相同或職能交叉的單位，予以合并。

撤消安陸市王義貞林業(yè)派出所。將林業(yè)科學研究所、林業(yè)技術(shù)推廣中心、湖北省林業(yè)廳安陸銀杏中心苗圃、湖北林業(yè)科學研究院安陸銀杏研究所，合并成林業(yè)科技研究與推廣中心。將林業(yè)局機關(guān)項目辦合并到造林綠化股。將野生動物和植物保護站、林政稽查大隊，合并到森林資源管理股。

4.2.2 按崗位需要選干部

按照“學用一致”的原則，調(diào)整林業(yè)系統(tǒng)干部的工作，力爭做到：“人盡其才，才盡其用?！保?）根據(jù)單位的職能任務(wù)和內(nèi)部管理的需要，重新設(shè)置工作崗位；確定行政管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位，各自的職責和工作任務(wù)。

（2）將有編制的國家干部調(diào)整到管理崗位；將專業(yè)技術(shù)人員調(diào)整到技術(shù)工作崗位；將既沒有國家干部身份，又沒有技術(shù)職稱的人員，調(diào)整到工勤技能崗位。對沒有“管理學”學歷的“聘用制干部”，一律解除聘干，按照其所學的專業(yè)調(diào)整工作崗位。

4.2.3 建立工作激勵機制

堅持和完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度。

（1）建立職級工資激勵機制。職級的晉升可使干部得到成就感，能夠激勵干部積極向上。職級工資是根據(jù)職員個人工作表現(xiàn)、文化程度和工作年限的變化，確定其可享受相當級別的工資待遇。

（2）實行績效工資激勵機制。在兼顧公平的基礎(chǔ)上，把事業(yè)干部的工資分成基本工資和績效工資，工作人員的勞資報酬與其工作實績相掛鉤，對有特別貢獻的工作人員發(fā)放獎勵工資。職級工資作為干部職工的基本工資。

4.2.4 加強人員編制管理

事業(yè)單位“以事為中心”，因事設(shè)崗，根據(jù)崗位工作需要核定人員編制；清退非在編人員，規(guī)范人員編制，將自收自支編制人員安置到轉(zhuǎn)制的企業(yè)工作。

致謝：本文所用資料數(shù)據(jù)均參考安陸市林業(yè)局資料室存檔的林業(yè)局文件資料，在此一并致謝！

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