夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀與思考

劉華明　宋　平

摘 要：通過對(duì)夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀的分析，深入探討影響林權(quán)制度改革成效的主要因素，進(jìn)一步提出推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的措施及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度；改革；現(xiàn)狀；對(duì)策

中圖分類號(hào)：S7-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-569X(2009)05-0098-02

1 夷陵區(qū)概況

宜昌市夷陵區(qū)地處渝鄂交界區(qū)域，上控巴夔，下引荊襄，素有“渝鄂咽喉”、“三峽門戶”之譽(yù)。該區(qū)是舉世矚目的三峽工程所在地，既是庫(kù)區(qū)，又是壩區(qū)。全區(qū)國(guó)土總面積3424 Km²，轄11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1個(gè)街道辦事處和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，205個(gè)行政村（居委會(huì)），其中有146個(gè)村（居委會(huì)）有林改任務(wù)，涉及29.18萬(wàn)人，9.12萬(wàn)戶，集體所有林地總面積338.6萬(wàn)畝，占全區(qū)林地總面積的90.2%。

2 林權(quán)改革的基本情況及現(xiàn)狀

2.1 集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了四個(gè)階段

新中國(guó)成立以來(lái)，夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了分林到戶、山林入社、山林集體經(jīng)營(yíng)和“林業(yè)三定”4個(gè)階段，絕大部分集體山林已劃分到戶。已劃定家庭經(jīng)營(yíng)山林284.7萬(wàn)畝，占集體林地的84.1%；集體經(jīng)營(yíng)山林（主要是集體林場(chǎng)和未分包到戶的公山）50.12萬(wàn)畝，占集體林地的14.8%；個(gè)人承包、租賃及其它經(jīng)營(yíng)形式 3.78萬(wàn)畝，占集體林地的1.1%。在一定的歷史時(shí)期，集體林業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，原有的集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)形式所暴露出的經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、經(jīng)營(yíng)主體不明、分配機(jī)制不合理、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)民務(wù)林的積極性，造成大量林地閑置，林木管理粗放、效益低下，阻礙了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。集體林權(quán)制度改革勢(shì)在必行。

2.2 新一輪林權(quán)制度改革背景

2003年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出了“深化林業(yè)體制改革，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力”，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》明確了農(nóng)村集體林地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度，為推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作奠定了法律和政策基礎(chǔ)。福建、江西等省率先啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革，取得了“農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)”的顯著成效。2008年6月8日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》出臺(tái)，集體林權(quán)制度改革進(jìn)入了全面推進(jìn)和深化階段。本次林改以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕負(fù)擔(dān)、放活經(jīng)營(yíng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容，以“還山、還權(quán)、還利于民”為核心，以建立“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務(wù)監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度為主要目標(biāo)，借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的辦法，在保持農(nóng)村集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)每個(gè)農(nóng)民和農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，保障農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，以此激發(fā)農(nóng)民群眾發(fā)展林業(yè)的積極性。與此同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立有利于林業(yè)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制、利益分配制度、投融資體制和資源流轉(zhuǎn)制度，完善新型林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，是廣大農(nóng)民群眾和林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的迫切愿望，也是集體林權(quán)制度改革的重要任務(wù)。

在這樣大的改革背景下，夷陵區(qū)集體林權(quán)制度改革順利開展，并取得重要成效。

2.3 夷陵區(qū)的林權(quán)改革初見成效

夷陵區(qū)于2007年10月啟動(dòng)林改，工作進(jìn)展順利，改革初見成效。

主要措施：①高度重視。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分別成立了林改領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班，推行“一把手抓林改”的工作機(jī)制，做到層層有人抓、事事有人管。②強(qiáng)化宣傳。林改，涉及千家萬(wàn)戶的切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。通過層層召開會(huì)議、印發(fā)宣傳資料、舉辦知識(shí)競(jìng)賽、逐戶上門走訪、送“戲”下鄉(xiāng)等形式，多渠道廣泛宣傳林改政策，消除林農(nóng)疑慮。③規(guī)范運(yùn)作。在學(xué)習(xí)借鑒試點(diǎn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)情制定了實(shí)施方案，運(yùn)用全面質(zhì)量管理理論，堅(jiān)持“先試點(diǎn)、后推廣”的原則，采取“銷號(hào)制”，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)林改工作。

基本成效：①截止2009年1月底，全區(qū)完成確權(quán)9.12萬(wàn)戶，261242宗地，面積336.2萬(wàn)畝，基本完成主體改革任務(wù)。②組建林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，成立森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，已落實(shí)辦公場(chǎng)所、物資設(shè)備采購(gòu)等工作。③從2007年1月起已將林業(yè)育林基金、維簡(jiǎn)費(fèi)征收比例由原來(lái)的20%調(diào)減到10%。

3 存在的主要問題

3.1 山林權(quán)屬糾紛多，調(diào)處難度大

1982年農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，政府按照“林業(yè)三定”原則和相關(guān)政策，對(duì)林地進(jìn)行了登記造冊(cè)，并頒發(fā)了山林權(quán)證或承包合同書。由于當(dāng)時(shí)時(shí)間短、任務(wù)重，加上部分工作環(huán)節(jié)和程序上不夠嚴(yán)格等原因，出現(xiàn)了界址不明、權(quán)屬不清、甚至重復(fù)填寫等現(xiàn)象。2003年，全區(qū)依法開展林權(quán)證換發(fā)工作，由于當(dāng)時(shí)村民林地經(jīng)濟(jì)意識(shí)和保護(hù)意識(shí)較為淡薄，村級(jí)組織又抱著只是“換發(fā)”的概念，絕大部分是“按冊(cè)照搬”，沒有將存在的問題予以更正，有的還出現(xiàn)了新的問題。隨著國(guó)家退耕還林和天然林保護(hù)等林業(yè)工程的實(shí)施，農(nóng)民從山林中得到的實(shí)惠越來(lái)越多，同時(shí)因國(guó)家和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，企業(yè)征山占地和公益事業(yè)發(fā)展用地增多，農(nóng)民從中也得到了一定的山林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民自我維護(hù)林權(quán)的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，從而導(dǎo)致林地權(quán)屬糾紛時(shí)常發(fā)生，并呈上升趨勢(shì)。2008年，全區(qū)山林權(quán)屬糾紛達(dá)60多起。而且相對(duì)于土地而言，林地勘測(cè)難度更大，完善山林權(quán)屬管理工作任重而道遠(yuǎn)。

3.2 林木限額采伐制度亟需完善

長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)始終帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，“我山不讓我種，我種不讓我砍，我砍不讓我賣，我賣不讓我得”的現(xiàn)象普遍存在。以林木采伐為主的資源管理制度不完善，林農(nóng)受益權(quán)不能得到保障，農(nóng)民造林、護(hù)林的積極性將始終無(wú)法調(diào)動(dòng)起來(lái)。

3.3 配套改革措施不健全

主要是國(guó)家、省未出臺(tái)森林資源資產(chǎn)評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，致使資源評(píng)估、林地流轉(zhuǎn)等工作無(wú)法進(jìn)行，林權(quán)抵押、森林保險(xiǎn)無(wú)法開展。有的林地即使流轉(zhuǎn)了也不規(guī)范，存在手續(xù)不健全、范圍不明確、資金管理混亂等現(xiàn)象。

4 對(duì)策及建議

4.1 依法完善林地權(quán)屬

（1）要像二輪土地延包一樣，對(duì)林地權(quán)屬進(jìn)一步完善。對(duì)沒有確權(quán)換證的，要現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行四界踏勘，限期辦理和換發(fā)林權(quán)證，對(duì)山林糾紛較多、林權(quán)證登記錯(cuò)誤較多的村、組，應(yīng)組織專班進(jìn)行復(fù)核。否則，山林權(quán)屬糾紛問題將層出不窮，成為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。（2）要出臺(tái)林權(quán)爭(zhēng)議處理辦法。成立林權(quán)爭(zhēng)議處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建林地糾紛處理工作專班，并按照《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《湖北省林權(quán)爭(zhēng)議處理辦法》等法規(guī)，結(jié)合區(qū)情實(shí)際制定出臺(tái)處理具體問題的實(shí)施意見，完善林地糾紛仲裁辦法，從而規(guī)范林地糾紛的處理。

4.2 改革林木采伐限額管理制度

目前統(tǒng)一的木材限額采伐管理制度，使不少投資者因擔(dān)心栽的樹不讓砍或采伐受限而疑慮重重，這樣很難調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者開發(fā)林業(yè)的積極性?！吨泄埠笔∥?、湖北省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的試行意見》明確要求，放活商品林經(jīng)營(yíng)，切實(shí)減輕造林經(jīng)營(yíng)者的涉林負(fù)擔(dān)。即在堅(jiān)持森林采伐限額、賃證采伐制度的前提下，放寬對(duì)商品林的采伐管理，保障林權(quán)所有者的自主銷售權(quán)。首要的是要科學(xué)合理地進(jìn)行人工商品林和生態(tài)公益林區(qū)劃界定。對(duì)劃定為人工商品林的，要明確經(jīng)營(yíng)管理政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶造林、撫育、間伐或主伐，不限指標(biāo)，依法經(jīng)營(yíng)，激發(fā)經(jīng)營(yíng)者投資林業(yè)的積極性。對(duì)劃定為生態(tài)公益林，要落實(shí)生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障林農(nóng)利益。

4.3 開展林權(quán)抵押、林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)及推廣

國(guó)家、省、市應(yīng)出臺(tái)森林資源資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)管理辦法和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、林地流轉(zhuǎn)的政策性文件或法規(guī)、林木抵貸及森林保險(xiǎn)辦法等規(guī)范性文件。否則，極易造成森林資源流失和逆向流轉(zhuǎn)。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)民種糧只能解決溫飽問題，想致富必須開發(fā)其他門路。俗話說：靠山吃山，靠水吃水。而林地、林木流轉(zhuǎn)是盤活森林資源的重要措施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要手段。要采取先試點(diǎn)、后推廣的方式，積極穩(wěn)妥全面推進(jìn)。4.4 開展森林資源評(píng)估

籌備組建森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林地流轉(zhuǎn)、林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處等機(jī)構(gòu)，充實(shí)林改工作力量。農(nóng)業(yè)的效益已發(fā)揮到極限，而林業(yè)有著廣闊的發(fā)展空間。要將林權(quán)改革作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，充實(shí)林改力量，以適應(yīng)新時(shí)期現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的客觀需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。