試論政府失信懲戒機(jī)制的構(gòu)建

[摘 要]政府信用作為社會(huì)信用的核心,其失信的代價(jià)相當(dāng)昂貴。在現(xiàn)代建設(shè)信用政府過程中,要使得“格雷欣法則”不起或少起作用,政府失信懲戒機(jī)制的構(gòu)建勢在必行。文章從失信懲戒的主體和方式、懲戒方面的立法與黨內(nèi)約束以及責(zé)任追究等方面進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]失信 懲戒 立法

作者簡介:陳濟(jì)海(1978-),男,福建連江人,福建金融職業(yè)技術(shù)學(xué)院,講師,管理學(xué)碩士,主要從事行政倫理與行政現(xiàn)代化研究。

作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,“劣幣驅(qū)逐良幣”情況已不復(fù)存在,但在社會(huì)生活中,劣勝優(yōu)汰的現(xiàn)象并不罕見。“格雷欣法則”[1]本身作用于金融貨幣領(lǐng)域,但在公共組織領(lǐng)域也有其存在的土壤,也存在著優(yōu)良職員與不良職員、優(yōu)良風(fēng)氣與不良風(fēng)氣的博弈,常使格雷欣法則得以實(shí)現(xiàn),令“劣幣”當(dāng)?shù)馈！案窭仔婪▌t”得以發(fā)揮作用的條件就是組織中存在惡性文化氛圍。而就“格雷欣法則”應(yīng)用于信用而言,主要是指由于社會(huì)信用的缺失、失信懲戒機(jī)制的缺乏和不完善、行為主體的投機(jī)心理等的影響作用,使得守信的受益不明顯,甚至付出代價(jià);而由于失信懲罰不嚴(yán),失信成本低導(dǎo)致失信的收益大于成本。這樣就使得主體會(huì)形成失信傾向。這當(dāng)然有道德水準(zhǔn)的問題,但是體制的不良誘導(dǎo)失信懲罰不嚴(yán)、失信成本低也要負(fù)很大責(zé)任。因此,要建立和完善失信懲戒機(jī)制,促進(jìn)社會(huì)良好信用風(fēng)氣的形成。

一、社會(huì)失信懲戒的主體和方式

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并考慮中國國情,失信懲戒機(jī)制的構(gòu)建主要從兩方面入手,包括失信懲戒的主體和失信懲戒的方式。

(一)在失信懲戒的主體方面。第一,要明確失信懲戒的主管部門?！敖ㄗh參照美國的做法,對失信懲戒的政府主管部門分兩類,一類金融系統(tǒng)的主管部門,包括中國人民銀行,證監(jiān)會(huì);一類是非金融系統(tǒng)的主管部門,包括國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商總局、國家質(zhì)檢局和國家藥品監(jiān)督局?！盵2]政府部門要依法對失信行為進(jìn)行行政處罰。第二,要發(fā)揮信用中介機(jī)構(gòu)的作用。目前在我國,信用信息的征集、評級(jí)、使用、管理適合于政府牽頭,民間中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作的模式去建立一個(gè)統(tǒng)一的信用信息查詢平臺(tái)。中介機(jī)構(gòu)將信用產(chǎn)品加工、生產(chǎn)、銷售,從而使信用信息能為需要的人掌握,減少信息的不對稱。第三,要充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。要完善自律維權(quán)功能,建立行業(yè)信用體系。行業(yè)協(xié)會(huì)可利用會(huì)員資料設(shè)立信用數(shù)據(jù)庫,建立本行業(yè)的信用查詢系統(tǒng)。第四,要加強(qiáng)公民個(gè)人的守信意識(shí)和守信道德。誠實(shí)信用將道德規(guī)范和法律規(guī)范合為一體,兼有法律調(diào)節(jié)和道德調(diào)節(jié)的雙重功能。它是市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的道德準(zhǔn)則。第五,要加強(qiáng)司法懲戒的作用。司法懲戒是失信懲戒的最后一道防線,是一種“事后救濟(jì)”。

(二)在失信懲戒的方式方面。其方式因主體不同和制度規(guī)則不同而有差異。第一,法律懲戒。法律和政策相比,由于更具有穩(wěn)定性、公開性能給市場主體提供明確的合理的預(yù)期,對于市場主體的市場行為影響最大。政府部門要依法對失信的一般違法行為進(jìn)行行政處罰,要細(xì)化對各種失信行為懲戒的規(guī)則。法律規(guī)范的健全是失信懲戒的關(guān)鍵。第二,商務(wù)懲戒。信用信息的征集、加工、使用的中介機(jī)構(gòu)等部門要保持它們的中立性、獨(dú)立性,以他們制作的信用產(chǎn)品的傳播造成對失信者的約束。行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織要加強(qiáng)自律維權(quán)意識(shí),建立本行業(yè)的守信規(guī)則和失信懲戒規(guī)則。第三,道德約束。道德在提高人們的思想境界,改善人們的社會(huì)關(guān)系,維護(hù)社會(huì)秩序等方面有著特殊的作用。加強(qiáng)道德建設(shè)可以在全社會(huì)形成一個(gè)以講信用為榮,不講信用為恥的氛圍。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),但由于目前的市場經(jīng)濟(jì)體系不完善,在市場經(jīng)濟(jì)的某些領(lǐng)域內(nèi)還存在“法律真空”的現(xiàn)象,這就需要道德規(guī)范來調(diào)整,實(shí)現(xiàn)‘法治與‘德治的統(tǒng)一。”

二、政府失信懲戒機(jī)制的構(gòu)建

社會(huì)信用的缺失要求建立和健全失信懲戒機(jī)制,政府信用作為社會(huì)信用的核心同樣適用。但由于政府地位和作用的特殊性,對于政府信用缺失應(yīng)該有其特別規(guī)定。政府信用的缺失在很大程度上也可歸因于剛性的失信懲戒機(jī)制的缺乏,一方面對信用缺失者沒有相應(yīng)的懲罰措施和手段,或者說懲罰手段效力不夠,或者懲罰執(zhí)行不力,致使政府官員的信用缺乏約束的內(nèi)在動(dòng)力,僅僅依靠個(gè)人的道德品質(zhì),這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的;另一方面,政府失信的責(zé)任主體缺位,以政府集體名義作出的行政行為成為政府官員相互推諉責(zé)任“冠冕堂皇”的借口。道德的約束只是軟約束,要真正制約政府的失信行為,必須建立剛性的失信懲罰機(jī)制,不但要使信用缺失者為他的失信行為付出相應(yīng)的代價(jià),如把政府官員的失信行為作為其政績評價(jià)、官職升遷的重要依據(jù),而且要完善責(zé)任追究機(jī)制,落實(shí)信用責(zé)任主體,把失信的懲戒責(zé)任具體落實(shí)到政府官員的頭上,防范以及制止政府官員的隨意失信。

(一)懲戒方面。法律規(guī)范的健全是懲戒的關(guān)鍵,可以健全的法律法規(guī)和黨內(nèi)條例來追究。在信用立法方面,我們主要有兩大類工作,即對現(xiàn)有的信用法律法規(guī)的修改和完善,以及建立相關(guān)信用新立法。

(1)在修改與確立信用立法方面,本文認(rèn)為應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)與遵從國際慣例,并考慮中國民情與歷史沿革。主要的工作應(yīng)圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行:一是協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有優(yōu)勢,形成統(tǒng)一合力。全國的信用活動(dòng)統(tǒng)一管理、規(guī)范一致、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求要求各部委的諸多與信用相關(guān)的管理規(guī)則與實(shí)施辦法必須進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合,指定或成立機(jī)構(gòu),統(tǒng)一管理信用建設(shè),負(fù)責(zé)全國信用管理的統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)。二是建立界定數(shù)據(jù)開放范圍的法律或法規(guī)。三是建立與界定商賬追收的法律與法規(guī)。四是加快建立和完善信用法律體系,要本著輕重緩急,抓緊修改《反不正當(dāng)競爭法》、《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》等;逐步制定頒布《信用法》、《公平交易法》、《信用信息公開法》、《商業(yè)秘密法》、《消費(fèi)信用保護(hù)法》、《商業(yè)信用報(bào)告法》等。五是大力發(fā)展信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu),通過它們特有的信用信息傳遞機(jī)制,促進(jìn)有效的社會(huì)懲罰機(jī)制的形成,使失信者的失信成本遠(yuǎn)高于其失信所獲得的“收益”與“好處”,以此彌補(bǔ)法律懲罰的不足。六是引導(dǎo)企業(yè)強(qiáng)化信用管理。七是修改已有的部分授信機(jī)構(gòu)的信用管理規(guī)則,如“擔(dān)保法”、擔(dān)保規(guī)則與實(shí)施細(xì)則、貸款通則、信貸管理規(guī)定等。

(2)政府立法與黨內(nèi)約束。通過逐步施行以上步驟,循序漸進(jìn)的建立和健全政府信用管理體系,這也將約束政府主體的行為。建立健全的社會(huì)信用體系是政府對社會(huì)信用要求的回應(yīng),是政府信用的一種體現(xiàn)。我國現(xiàn)在關(guān)于政府信用方面的立法幾乎是一片空白,各方正在進(jìn)行著諸多的嘗試,如重慶市出臺(tái)《重慶市政府信用管理辦法》,通過立法來強(qiáng)制性的推動(dòng)和確立政府信用管理體系;約束政府行為的主要是行政法和中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)條例,還需出臺(tái)更多地法律法規(guī)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中華人民共和國行政許可法》的出臺(tái),在很大程度上規(guī)范了黨員和政府行政行為。我國是個(gè)黨政合一的政府,在政府內(nèi)很大一部分都是中國共產(chǎn)黨員,因此,規(guī)范黨員的行為在很大程度上就能規(guī)范政府的行為。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是第一個(gè)全面、系統(tǒng)的進(jìn)行自我監(jiān)督、約束的黨內(nèi)制度規(guī)范,標(biāo)志著我黨的黨內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段。而《中華人民共和國行政許可法》則是一部規(guī)范政府審批和許可行為、依法保障公民行政法上的權(quán)利的重要法律?？梢哉f,它是規(guī)范政府與公民之間的行政關(guān)系的一個(gè)基本行政法律?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》和《行政許可法》確定和擴(kuò)大了公民的權(quán)利、規(guī)范了政府行為,提高了政府行為的信用度。

(二)責(zé)任追究方面。而懲戒執(zhí)行不力可以追究執(zhí)行主體的責(zé)任,予以懲戒。由此,建立一個(gè)全面、科學(xué)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的責(zé)任制追究網(wǎng)絡(luò)和考核體系已成為當(dāng)務(wù)之急。

(1)規(guī)范組織協(xié)調(diào),分解責(zé)任目標(biāo)。責(zé)任制的全面落實(shí),要求我們必須建立規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制,將組織協(xié)調(diào)的職能以法律法規(guī)的形式予以確定,明確規(guī)定組織協(xié)調(diào)的內(nèi)容和形式,并賦予組織協(xié)調(diào)者一定職權(quán),使各級(jí)部門能快速完成各項(xiàng)工作。搞好責(zé)任目標(biāo)的分解是落實(shí)責(zé)任制的基礎(chǔ),也是搞好檢查考核和責(zé)任追究的前提。要實(shí)化、細(xì)化、量化,對職能部門的責(zé)任目標(biāo)既要有共性要求,又要突出“個(gè)性”。

(2)嚴(yán)格考核機(jī)制。責(zé)任考核必須采取綜合考核的方式,進(jìn)行多渠道、多層次、全方位的考核,以保證責(zé)任追究的公平和公正。責(zé)任考核就是將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制按履行職能、廉潔自律、民主評議、綜合考評等程序制定出相應(yīng)的考核細(xì)則,將追究的實(shí)施范圍、實(shí)施內(nèi)容、追究方式、實(shí)施程序等逐一做出明確的規(guī)范,形成上下貫通、縱橫相濟(jì)的責(zé)任考核網(wǎng)絡(luò)。

(3)確立追究制度,力保追究到位。做到“四個(gè)明確”:一要明確責(zé)任主體。要堅(jiān)持“雙追究”制,既追究責(zé)任單位分管領(lǐng)導(dǎo)的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,又追究“一把手”的重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,解決究“小”不究“大”的問題,解決究“下”不究“上”的問題,解決究“近”不究“遠(yuǎn)”的問題。二要明確責(zé)任追究的程序。盡快建立起黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé),組織人事部門積極參與的責(zé)任追究工作運(yùn)行機(jī)制。三要明確責(zé)任追究的內(nèi)容和量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。要使責(zé)任追究得以充分落實(shí),必須完善責(zé)任追究內(nèi)容的細(xì)則,通過定員、定崗、定責(zé),通過逐級(jí)分組細(xì)化、層層落實(shí),明確出了問題誰應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任。要堅(jiān)持量紀(jì)法定原則,將涉及責(zé)任追究的事項(xiàng)、危害程度和量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)化。四要明確責(zé)任追究的形式。在堅(jiān)持采取組織處理和紀(jì)律處分兩種形式的同時(shí),對于問題較輕,尚構(gòu)不成紀(jì)律處分,又不宜進(jìn)行組織處理的,應(yīng)采取責(zé)令檢查、通報(bào)批評、誡勉談話等形式予以責(zé)任追究。對于應(yīng)追究法律責(zé)任的,盡快制定一套切實(shí)可行的移交程序和督察辦法,確保法律追究落實(shí)到位。

(4)強(qiáng)化宣傳教育。要加大責(zé)任追究制的宣傳力度,以宣傳促落實(shí),推動(dòng)新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展。具體來說:一要領(lǐng)導(dǎo)重視。成立以黨委主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的責(zé)任追究宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組。二要加強(qiáng)培訓(xùn)。充分運(yùn)用集中培訓(xùn)、專題討論、征集論文等形式使廣大黨員干部強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的學(xué)習(xí)。三要廣泛宣傳。充分運(yùn)用報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等傳媒,并通過組織演講、展覽、墻報(bào)、板報(bào)等形式宣傳黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。四要剖析案例。利用受到追究的案例教育領(lǐng)導(dǎo)干部,使他們從內(nèi)心深處受到觸動(dòng),感到不親自抓就會(huì)被追究責(zé)任。通過上述作為,提高政府主體或官員個(gè)體的失信成本以減少政府失信行為,從而提高政府信用。

注釋

[1]十六世紀(jì)的英國財(cái)政專家格雷欣在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)現(xiàn),兩種實(shí)際價(jià)值不同而名義價(jià)值相同的貨幣同時(shí)流通時(shí),實(shí)際價(jià)值較高的貨幣,即所謂的“良幣”,總是被收藏、熔化或輸出,因而退出流通領(lǐng)域;而實(shí)際價(jià)值較低的貨幣,即所謂“劣幣”,則充斥市場。這種現(xiàn)象也被稱為“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)律,亦稱為“格雷欣法則”。

[2]陳文玲。中美信用制度建設(shè)的比較和建議[J]南京經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)2003(2)第5頁

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