交通違章“借本消分”現(xiàn)象的法律規(guī)制思考

[摘 要]交通違章“借本消分”現(xiàn)象不斷漫延,其存在貽害無窮,必須采取有效措施予以扼制。本文通過對“借本消分”現(xiàn)象的滋生機理、業(yè)界有關(guān)專家的觀點和部分地區(qū)交警部門的應(yīng)對措施的分析研究,提出了對車主和駕駛員均實行無周期累積記分處罰制的法律規(guī)制思想及其實施辦法。

[關(guān)鍵詞]交通違章 借本消分 法律規(guī)制

作者簡介:毛鵬舉(1974-),男,漢族,四川仁壽人,四川警察學院治安系講師,研究方向:治安行政。

幾起震驚全國的惡性交通事故[1],讓全國掀起了整治醉酒、飲酒駕車的風暴,數(shù)月以來,效果甚佳。仔細一想,為什么要整治才有效果呢?其實飲酒、醉酒駕車雖然明文禁止,但終歸要警察去“抓”,抓不住就不算。實則是法律威懾不夠,預(yù)前作用甚微。相比之下,電子警察“抓”的功夫就強多了,真是“過”則“有”之。但沒想到國有政策,民有對策,又催生了“借本消分”。

一、交通違章“借本消分”現(xiàn)象及其危害

所謂“借本消分”,也就是違章駕駛員借他人駕駛證接受記分處罰,以保全自己的駕駛資格。這是一種嚴重干擾交通違章處罰的行為,而且當前已經(jīng)成為普遍存在的社會現(xiàn)象,甚至交通警察執(zhí)法部門亦無可奈何!

(一)交通違章“借本消分”現(xiàn)象列述

據(jù)中國青年報社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和搜狐新聞社區(qū),對3061人(63.5%的人屬于“有車一族”)進行的調(diào)查顯示,72.9%的人表示身邊存在交通違章“借本消分”現(xiàn)象。據(jù)了解,“借本消分”在4類司機中最為盛行,一類是駕車技術(shù)不佳、交通法規(guī)不熟的新手;二類是出租車、客運車和貨運車等營運車駕駛員;三類是專職“公車”駕駛員;四類是駕校教練。其中,特別是第二類駕駛員,由于上路行車的時間較長,加之利益驅(qū)動,出現(xiàn)違章行為的機率較高,一年12分,稍不留神就記滿了。

據(jù)中青報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),違章司機遭遇記滿分威懾時,一般會找親屬、朋友代為記分,很多有車家庭通常都會有多人持證,有的甚至鼓動親戚、朋友考證,以備不時之需。更有甚者,居然專門做起了“借本消分”的中介業(yè)務(wù),以此獲利。據(jù)有關(guān)報到,很多城市的不少汽車銷售店、汽車用品店、汽車俱樂部暗地里都可提供“借本消分”服務(wù),甚至大街小巷也有“牛皮癬”小廣告。不僅如此,在互聯(lián)網(wǎng)上,“借本消份”的現(xiàn)象也是遍地開花,筆者在搜索網(wǎng)站的關(guān)鍵詞欄中打入“借本消分”或“代扣分”,就會彈出數(shù)千個相關(guān)的帖子。“借本消分”交易居然上了互聯(lián)網(wǎng)平臺,通過網(wǎng)絡(luò)搞起了電子商務(wù),形成了一個規(guī)模不小的違法交易市場。

(二)“借本消分”現(xiàn)象的社會危害

據(jù)中青報調(diào)查顯示,67.0%的人指出,代扣分現(xiàn)象的存在,縱容駕駛員無視交通法規(guī),為交通安全埋下隱患;59.4%的人認為,該現(xiàn)象會助長“拿錢消災(zāi)”的社會風氣;43.9%的人認為,代扣現(xiàn)象有損法律尊嚴。很顯然,“借本消分”會大大增加交通違章的“合法”存在的空間,而交通違章又是直接導致交通事故的主要原因。提到交通事故,我們可以看一組公安部公布的數(shù)據(jù):2008年,全國共發(fā)生道路交通事故265204起,造成73484人死亡、304919人受傷,直接財產(chǎn)損失10.1億元[2]。2009年1至9月份,全國共發(fā)生道路交通事故165189起,造成45789人死亡、197527人受傷,直接財產(chǎn)損失6.4億元[3]。2008年我國發(fā)生5.12特大地震,死亡69227人[4],震驚中國、震驚世界,與此相比,交通事故的死亡數(shù)量不僅大,而且?guī)缀跏浅B(tài),無容置疑,如果無視“借本消分”的存在,必然貽害無窮,我們必須消除或者削減它。但從目前各地采取的一些措施的效果來看,絕非易事,因此,有必要對它的滋生機理做出透徹的分析,以尋可行之策。

二、“借本消分”現(xiàn)象的滋生機理分析

“借本消分”現(xiàn)象的滋生、漫延,說明了供求雙方都有存在的社會機理,在筆者看來,可能主要是以下四大因素:

(一)法律規(guī)制有缺陷

據(jù)《機動車駕駛員交通違章記分辦法》的規(guī)定,在一個記分周期內(nèi),違章記分達到12分上限,駕照證將被扣留,駕駛員必須重新接受交通法規(guī)培訓和道路駕駛考試,考試合格后才能再次擁有駕駛資格;如果一個記分周期期滿后,記分分值累加未達到12分的,該周期內(nèi)的記分分值予以消除,不轉(zhuǎn)入下一個記分周期。一年12分的記分上限,對相當部分職業(yè)駕駛員可謂“杯水車薪”;而同樣的分值上限對大量的持證待駕人員(也稱“口袋司機”)來說可謂“資源閑置”。根據(jù)經(jīng)濟學的市場理論來觀察,這樣的規(guī)制,就是“借本消分”滋生的前提因素。

(二)技術(shù)水平有局限

目前,我國很多地方的交通電子監(jiān)測設(shè)備,無論是固定的,或是移動的,不管是電子測速,還是電子拍攝,一般都只能針對車輛,無法有效辨識違章駕駛員。加之,隨著監(jiān)測設(shè)施的大量增設(shè)和車輛的不斷增多,每天都有數(shù)量眾多的違章記錄,電子監(jiān)測的車輛違章記錄一般不可能當場處理,只能要求“違章駕駛員”事后自行到交通執(zhí)法部門接受處理。這樣一來,既不能做到技術(shù)上確認違章當事人,二者又不能做到人力當場處理。到接受處理的時候,交通執(zhí)法部門根本就無法對被記分駕駛員的真?zhèn)芜M行查驗。對于這樣的困境,讓交警部門也很無奈。有的地方干脆聽之任之,只要持有效駕駛證件,就可以辦理交通違章罰款和記分,甚至也不要求駕駛證本人親自到場?？梢钥闯?技術(shù)上的局限實際上成了“借本消分”滋生的促成因素。

(三)駕駛證有大量冗余

據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2009年6月底,全國機動車保有量約為1.77億輛,其中包括:汽車6962.60萬輛、摩托車9122.66萬輛、掛車103.50萬輛、上道路行駛的拖拉機1464.18萬輛,其他機動車2.17萬輛。截止到2009年6月底,全國機動車駕駛者共計約1.89億人,其中汽車駕駛者1.29億人[5]。從中可見:汽車的數(shù)量是6962.60萬輛,而汽車駕駛者的數(shù)量是1.29億人,持證者幾乎是汽車數(shù)量的兩倍,這其中還包括一人駕駛多輛車的情況,因此,總體來看是車少證多,駕駛證的冗余數(shù)量較大。供遠大于求,勢必使“借本消分”的交易機會多,交易成本低廉,進而助長這種違法之風。

(四)違章駕駛員有較強購買力

據(jù)中青報記者調(diào)查,當前代記1分的市場行情大約在50元至150元之間。其實,這個價額既使再翻一倍,對多數(shù)駕駛員特別是“有車一族”來說也談不上震懾力,更何況,如果失去駕駛資格帶來的損失可能會更大。

三、相關(guān)規(guī)制觀點及措施評析

對于“借本消分”現(xiàn)象,各地執(zhí)法部門早有察覺,不少地方也采取了一些措施,相關(guān)專家也有所思考。

(一)誰違章誰扣分

為了大力打擊“借本消分”現(xiàn)象,北京市交管局實行了“實名制處理交通違章”制度,即駕駛員前往交通執(zhí)法站處理探頭等監(jiān)控設(shè)備拍下的違章記錄時,必須出示本人駕照,否則將被交警“駁回”,不予辦理。筆者認為,北京交警部門雖然要求出示本人駕駛證,但并不能排除替代者上門。實質(zhì)上,這種做法只能給“借本消分”帶來辦理程序上的麻煩,并不能根治“借本消分”現(xiàn)象。

不過,值得一提的是杭州市交警的做法。目前杭州市交警部門已與運管部門達成協(xié)議,要求出租車在接受處理時,不僅要出示駕駛證,還要出示服務(wù)資格證。也就說,沒有服務(wù)資格證的人根本沒有辦法幫出租車司機代記分,這一舉措雖然不能杜絕“借本消分”,但可以大大降低“借本消分”行為的發(fā)生。

據(jù)此看來,交警部門雖然極力爭取“誰違章誰扣分”,但就目前的技術(shù)條件和實施成本來看,要完全實現(xiàn)還存在相當大的差距。當然,對車輛與駕駛員有較強對應(yīng)性的情況,比如出租車、客運車等營運車,可以考慮采用類似杭州交警部門的規(guī)制方法,至少可以削減相當部分的“借本消分”。

(二)依靠科技手段確認違章當事人

有專家指出,根治“借本消分”的關(guān)鍵在于科技手段的技術(shù)提升。隨著影像技術(shù)的提升,通過違章影像來確認違章當事人,就可以完全可以實現(xiàn)“誰違章誰扣分”,這樣才能真正觸動違章當事人的利益,才能消除“借本消分”現(xiàn)象。應(yīng)該說,科技手段對解決包括法律難題在內(nèi)的社會問題,是值得依賴的,不可否認,這是我們應(yīng)該爭取的一種治理途徑。但是科技手段的技術(shù)提升和推廣,需要足夠的時間成本和經(jīng)濟成本,我們不能單單指望它。

(三)建立個人誠信系統(tǒng)

交通違章記分制度是從西方發(fā)達國家引進來的,從我國實行的情況來看,也是起到了相當作用的。如果沒有起到作用,為什么違章當事人要想盡辦法逃避呢?之所以出現(xiàn)“借本消分”現(xiàn)象,張柱庭先生(新《交通法》起草人之一)曾說,記分制度到我們國家后,就被改造了,“洋經(jīng)”被念歪了?！坝浄帧痹谖鞣桨l(fā)達國家被稱為“判點”,違章駕駛員的記分將被記入他的個人信息數(shù)據(jù)庫,作為“個人誠信系統(tǒng)”的一部分,并被公開出來供所有人查詢,這就會影響到他的包括保險費用和銀行信貸等在內(nèi)的個人權(quán)益的實現(xiàn)。而我們國家缺乏配套的社會制度,因此,張柱庭先生認為,目前只有像西方發(fā)達國家那樣,通過建立個人誠信系統(tǒng),才能解決代扣分問題,不過要全盤解決的話,那動靜就大了。

對于張柱庭先生的觀點,也有專業(yè)人士反駁說,那12分就像是緊缺物資,有緊缺就會有黑市,很難避免。即使建立起個人誠信體系,只要有人出錢,還是會有人賣分。而且這樣會把分數(shù)的地位拉得更高,價格也會攀升,適得其反了。當然,不可否認法律的十字架上永遠都有“經(jīng)濟人”的身影,但法律不應(yīng)該不遺余力地追求極端的社會價值。

筆者以為,個人誠信系統(tǒng)的威懾力是不可置否的,但就我們國家的社會制度環(huán)境的條件來看,不是指日可待的事。

四、“借本消分”的法律規(guī)制思想及辦法

通過以上分析可知,由于法律規(guī)制的缺陷和科技手段的局限,使違章駕駛員有空可鉆;由于供求雙方的交易可行性較強,而使“借本消分”愈演愈烈。要有效扼止這種現(xiàn)象,其治本之策還在于完善法律規(guī)制。但目前仍然缺乏有效的規(guī)制辦法,對此,筆者擬談?wù)剛€人的想法。

(一)規(guī)制思想

其一,規(guī)制供分者。從“借本消分”的滋生機理分析可知,其結(jié)癥在于供分者無損或者說損失很小,因此,規(guī)制的思想就是要讓供分者有損,也就是要設(shè)計供分有損機制,提高供分者的借本成本,讓其借本不利已。只要能夠做到這一點,不管記誰的分都會付出較大的代價,供分就沒有利益可圖,自然就不會供分了。這樣一來,就沒必要查驗接受處罰的人是否是違章當事人,甚至也沒有必要一定要通過科技手段來確認違章駕駛員(確認成本很高)。當然,即使這樣,也不可能完全消除“借本消分”的存在,但能夠極大程度地壓縮其存在的空間。

其二,規(guī)制買分者。從“借本消分”的滋生機理分析還可以看出,現(xiàn)在的處理機制對買分者沒有威懾力,所以才會肆無忌憚地借本。其實,我們可以變換一下思路,雖然目前對違章當事人缺乏直接的確認措施,但我們可以尋找間接的約束措施。表面看來,買分者是駕駛員,但實質(zhì)上大部分買分者本身也是車主,所以,只要能夠確認違章車輛,并對其車主和車輛的通行采取一定的處罰措施,就可以起到間接約束駕車者的作用。更何況,目前的電子違章記錄本身就是通過監(jiān)測車輛來實現(xiàn)的,這種想法現(xiàn)在就能實現(xiàn)。而且這種規(guī)制思想,對私車、公車都管用。對私車而言,既可以約束車主本人的駕駛行為,還可以通過車主約束借車者的駕駛行為。對公車而言,可以通過單位來約束司機的駕駛行為。

(二)規(guī)制辦法

以上規(guī)制思想,筆者以為,可以通過以下辦法具體實施。

1.對駕駛員的規(guī)制

辦法一:取消記分周期,累積記分,按積分值進行相關(guān)處罰。處罰種類可以考慮:遞增罰款額度;遞增暫扣證期限;遞增行政拘留期限;遞減審證周期;遞減持證年限;永久吊銷駕駛證。以記分值每增12分而遞增處罰等級,同時將罰款額度、暫扣證期限、行政拘留期限、審證周期、持證年限等也劃分為相應(yīng)的等級,與累積記分值相對應(yīng)進行處罰。此規(guī)制僅針對駕駛證累積記分值,與原有的交通處罰規(guī)定不沖突,分別執(zhí)行。

辦法二:對出租車、客運車、貨運車等營運車,將車和駕駛員進行捆綁,對應(yīng)登記,違章后直接對相關(guān)駕駛員進行記分處罰,如信息有變動,車主或駕駛員應(yīng)主動申請更改,否則后果自負。

辦法三:違章處罰不得代理,受罰者本人親自到場接受處罰,以增加違章當事人的違法成本。

以上辦法內(nèi)容可通過修改《中華人民共和國道路交通安全法》《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《機動車駕駛員交通違章記分辦法》等法律法規(guī)來實現(xiàn)。

2.對車主的規(guī)制

據(jù)上述對買分者的規(guī)制思想來看,只要能夠約束車主,就能消除或者大大削減買分者?；谶@一思想,我們可以以違章車輛的行駛證為載體對車主進行處罰,將權(quán)益損失轉(zhuǎn)移給車主,讓車主來約束自己和借用車者的駕駛行為。對此,我們可以借鑒德國的做法,德國的做法是將車輛行駛證和駕駛照捆綁,不管是誰駕駛這輛車,只要是車輛出了事,那么就由車主負責,這樣不僅可以避免隨意借車,還直接遏制了代記分的情形。但是,這種做法在我國有一定的局限性,如,有車無駕駛證怎么辦?如果處理不好,就會出現(xiàn)法律漏洞,讓法規(guī)流于形式。另外,如果把責任全部歸于車主也不太合理(至少會增加車主的社會交際成本)。所以,我國不能照搬這種做法,但可以借鑒德國對車主進行處罰的邏輯。筆者認為,可以考慮“雙罰制”,即在前述對駕駛證實行無周期累積記分處罰制的基礎(chǔ)上,對車輛行駛證同樣實行無周期累積記分處罰制。這樣一來,不管是私車,還是公車,車主都會積極履行約束用車者駕駛行為的義務(wù),進而駕駛員就會受到雙重(本人和車主)的約束。

目前,我國的交通法規(guī)對車主約束力度較小。如果能通過行駛證對其車輛違章實行無周期累積記分處罰制,勢必產(chǎn)生與駕駛證同樣的效果,其記分辦法和處罰種類也可比照駕駛證實行。

參考文獻

[1]Ⅰ例:2008年12月14日,成都男子孫偉銘醉酒、超速駕車連撞四車,造成4人死亡1人重傷。Ⅱ例:2009年1月21日,在310國道上,張彥青駕駛的兩輪摩托車與王豐勤駕駛的轎車發(fā)生輕微事故,雙方分別叫來朋友共十余人在事故現(xiàn)場協(xié)商處理。1小時后,王衛(wèi)斌醉酒后駕駛寶馬轎車與停在超車道上的王豐勤的轎車及現(xiàn)場人員相撞,致6人當場死亡,王衛(wèi)斌等7人受傷。Ⅲ例:2009年6月30日晚8點20分,南京男子張明寶,醉酒駕駛一輛黑色別克轎車在南京江寧區(qū)金盛路上1400米的路段里連撞9人,造成5人死亡4人受傷,其中1名死者為懷孕六七個月的孕婦。Ⅳ例:2009年9月14日15時8分許,肇事司機錢進醉酒駕駛小型汽車在沈陽市鐵西新區(qū)沈遼路先后與騎行電動自行車的周春華、騎自行車的李德順、李月春、隋明漢,以及高春山駕駛的出租車相撞,造成1人死亡3人受傷。

[2]數(shù)據(jù)來源:中央人民政府網(wǎng)頁

(http://www.mps.gov.cn/n16/n85753/n85870/1970695.html)。

[3]數(shù)據(jù)來源:公安部交管局網(wǎng)頁

(http://www.gov.cn/gzdt/2009-10/10/content_1435612.htm)。

[4]數(shù)據(jù)來源:人民網(wǎng)四川汶川地震抗震救災(zāi)網(wǎng)頁

(http://www.512gov.cn/GB/123057/8107719.html)。

[5]數(shù)據(jù)來源:國務(wù)院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)

(Http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Common.Web/DocViewSummary.aspx?docId=2000695&leafId=3035)