我國高等教育評估中政府角色定位研究

楊延軍 陸尚炳

摘要自我國開展高等教育評估以來,政府一直是評估的主體,對高等教育評估呈現(xiàn)出單一的狀態(tài)。政府是高等教育評估的發(fā)起者、組織者、政策法規(guī)的制定者及高等教育評估的實施者的角色在促進高等教育評估發(fā)展的同時,也給高等教育評估帶來了負面影響。本文通過對我國高等教育評估開展狀況的描述、政府在高等教育評估中角色的論證、政府角色定位在高等教育評估中的問題揭示后,提出策略性的建議。

關鍵詞高等教育評估高等教育評估機構角色定位

中圖分類號:G64文獻標識碼:A

1 我國高等教育評估開展狀況及意義

1.1 開展狀況

我國對高等教育評估的重視開始于上個世紀80年代初。經(jīng)過近三十年的理論和實踐工作者的研究和實踐,我國高等教育評估在理論和實踐上都取得了相當顯著的成果。近年來,隨著我國高等教育規(guī)模和數(shù)量的擴展以及學校對生源的擴招,使我國高等教育率先進入了高等教育普及化階段。隨著高等教育向大眾化的轉(zhuǎn)型,高等教育質(zhì)量受到了前所未有的關注。高等教育評估就是政府為了保障和提高高等教育質(zhì)量所實施的有效手段。

中國的高等教育評估是政府通過頒布一系列規(guī)章制度自上而下地建立起來的,具有極強的政策導向性。高等教育評估就是根據(jù)政府所定的教育評估目標和標準,通過系統(tǒng)地收集信息和進行科學的分析,對高等教育作出價值判斷并改進教育工作的過程。到目前為止,已實施的評估大致可以分為以下四類。

(1)體現(xiàn)政府行為導向的各種高校建設項目的評定。這類評估由政府機構組織實施,體現(xiàn)政府工作重點和行為導向。

(2)由教育行政部門組織實施的評估。這種評估的目的在于加強行政部門對高等學校教學工作管理的指導,促使高校不斷提高教學質(zhì)量。

(3)以社會評估為主的大學排名。這種評估目前尚處于發(fā)展階段,引發(fā)的爭議較大。

(4)學校內(nèi)部組織的各種評估。學校自評旨在促進教學建設、提高教學質(zhì)量、強化教學管理。自評不僅為外來評估做準備,更有助于完善高等學校內(nèi)部評估的管理體制。

1.2 意義

由于我國的高等教育評估活動是在政府統(tǒng)一組織和領導下進行的,政府是高等教育評估的唯一主體。政府的評估雖然有利于顧全大局,能夠從整體上管理高等教育的布局和規(guī)劃,其評估結果的權威性能夠引起學校對評估工作的重視,但這種評估模式是封閉的、單一的,這種狀況與我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制、高校的辦學體制、管理體制是不相適應的,從而在一定程度上阻礙高校個性化及適應性的發(fā)展。因此系統(tǒng)地研究政府在高等教育評估中的角色定位對我國高等教育的發(fā)展至關重要。

2 我國政府在高等教育評估中的角色分析

我國高等教育評估機構是由政府建立,依據(jù)政府制定的評估指標體系對高等教育進行價值判斷,結果上報于政府。政府依據(jù)評估結果對學校實施管理,所以政府在高等教育評估中的角色是:

2.1 高等教育評估的組織者

“教育評估中介機構”在我國最早是由教育評估專家、華東師范大學陳玉琨教授1994年在沈陽會議上提出的,原國家教委高教司司長首次于1994年第一期《高等教育研究》上見諸文字,但并沒有形成機構的實體。

我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變后,原有的集權型統(tǒng)治模式已不適應市場經(jīng)濟體制的發(fā)展需求。為保障學校的辦學方向和教學質(zhì)量,政府既要加強對教育的領導和管理,又要擴大學校辦學自主權,為解決這樣的矛盾,政府不是親臨評估現(xiàn)場對高等教育作出評估,而是建立了高等教育評估中介機構,委托機構進行高等教育評估工作,政府是高等教育評估的組織者。

2.2 高等教育評估活動政策、法規(guī)的主要制定者

1985年在《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確指出了政府和高等教育管理部門在評估中的主體地位。1990年高級教委正式頒布了《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》,其關于評估主體的規(guī)定如下:“普通高等學校教育評估是國家對高等學校實行監(jiān)督的重要形式,由各級人民政府及其教育部門實施?！边@個規(guī)定也明確了政府是實施評估的主體。

到了20世紀90年代初的時候,隨著社會經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷深入,僅僅依靠政府單一主體進行評估已不能滿足社會對高等教育多元化的要求和高等教育自身發(fā)展的需要。國家就制定了由社會團體參與高等教育評估的條例,擴大高校自評和社會團體對高等教育評估的權利。在1993年國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》文件中,提出了要建立有教育和社會各界專家參加咨詢、審議的高等教育評估機構,對高等教育形成民主的、科學的決策程序,致力發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用。但是,實際上目前我國高等教育在辦學體制上,管理體制和投資上,政府仍居中心地位,發(fā)揮主導作用。這種現(xiàn)象造成我國高等教育評估現(xiàn)狀仍然以政府為主導、社會評估為輔助進行的。所以目前,我國政府仍然是我國高等教育評估政策、目標體系的主要制定者,其它社會各界只是輔助政府對高等教育評估政策、目標體系的制定。

2.3 政府是我國高等教育評估的實施者

由于我國的國情決定了我國高等教育評估是以政府的權力為基礎,通過行政、立法、財政等手段強制執(zhí)行。在高等教育評估中,政府以國家權力為基礎,通過頒布法律制定評估政策,自上而下的強制評估活動。雖然是高等教育評估機構執(zhí)行評估活動,但是評估機構是由政府建立的一個部門,是代表著政府的利益進行活動的,只能說評估機構是高等教育評估的執(zhí)行者。

在我國,政府是高等教育的舉辦者,高等教育的資源配置直接由政府部門控制,高校是政府的下屬部門,是被管理者。政府有權力對高校實施管理和引導,高校則有義務必須服從上級管理和工作安排。高等教育評估實際上已經(jīng)演變成各級人民政府及其教育行政部門依據(jù)政府所制定的評估指標體系對高等學校的辦學水平和教育質(zhì)量進行檢查、評估和監(jiān)督的一種具體行政行為。

3 我國政府在高等教育評估中角色定位存在的問題

回顧我國十多年來的高等教育評估歷程,我國政府在高等教育評估中發(fā)揮了保障和提高教育質(zhì)量的重要作用,并在評估的理論研究和具體實踐方面都取得了很大的成就,但同時還存在一些較大的問題,給高等教育評估帶來負面作用。

3.1 高等教育評估目前處于政府的壟斷狀態(tài),主體單一、權力集中、效率低下、導向偏頗

首先,政府是高等教育評估的唯一合法主體,其評估活動明顯呈壟斷性質(zhì),這就排除了社會和市場對高等教育評估的參與,從而抑制了社會、高校參與評估的積極性,形成了社會團體參與評估只是一種象征性補充的形態(tài),因此,不能發(fā)揮社會團體和高校之間建立充分溝通的橋梁作用,更談不上社會各界的支持、監(jiān)督高等教育評估的順利開展,促進高等教育質(zhì)量的提高。其次,在評估中,由于高校處于被動地位,主體意識淡薄,不能充分認識到自評的重要性,對政府自上而下的評估結果只是消極地接受,這樣對于改進高校工作起不到真正的作用。另外,我國高等教育評估過于強調(diào)鑒定、分等等總結性功能,評估作為組織管理手段的功能過強,作為組織自我檢查反思和改進工作手段的形成性功能太弱,這樣導致了學校只是強力迎合政府的評估,想方設法達標,而忽略了如何改進學校的教學工作,使部分科目教學質(zhì)量下降。

3.2 行政工作過于直接,管理工作過于具體

在高等教育評估的每一個環(huán)節(jié)中,政府都是直接決定者。從確定評估小組成員、審核評估方案、批準評估結論,到接受處理高校對評估工作及評估結論的申訴等每一個評估環(huán)節(jié),都由政府直接決定。在專家組進?？疾炱陂g,幾乎專家組所有的工作任務和考察程序也是由教育部規(guī)定的,使得專家行動受到嚴重約束,不能根據(jù)學校實際和特色主動性、創(chuàng)造性地開展評估工作。由此可見,政府直接控制著高等教育評估的各個環(huán)節(jié),內(nèi)容涉及具體評估事務的每個方面,這嚴重地約束了專家的自主行為,專家不能根據(jù)學校的實際情況展開評估工作,甚至有些學校為了達標,不擇手段,弄虛作假,使評估信息失真。

3.3 以政府為主體的評估,缺乏監(jiān)督,影響了評估的公正性和科學性

我國的高等教育評估由于主體單一而導致了指標體系單一,權威性過強,從而使評估工作與政府行為混為一起,難以最大限度地保證評估的科學性、公平性和合理性。從評估的提出者、組織者,到實施者、協(xié)調(diào)者都是政府部門,各類評估活動都是在各級政府主管部門的統(tǒng)一領導下進行的。這種單向的評估,很難具有代表性,加上對評估結果的宣傳、推廣不夠重視,造成評估產(chǎn)生的社會效益不明顯。同時,與針對評估結果相匹配的政策性改進機制的不健全,致使評估工作在推進大學提高質(zhì)量方面的作用不明顯,因此很難產(chǎn)生開放系統(tǒng)所需要的評估結果。另外,其它評估機構很難對政府的評估行為進行有效的監(jiān)督,這種不透明的評估很難保證評估活動不受評估者主觀因素的影響。進而,也會影響到評估的公正性和客觀性。

3.4 評估活動封閉,信息來源單一

我國高等教育評估的各類活動都是在政府的統(tǒng)一領導下進行的,無論是評估的過程中,還是評估結束后,都有較強的封閉性。而高等教育評估是一項專業(yè)性很強的活動,它需要評估者掌握大量、全面的信息,而且,工作人員要有一定的專業(yè)水平。但是我國由于人手有限,再加上評估人員大多并非專業(yè)出身,他們大部分是從政府部門的閑職中分流出來的,其文化水平、分析能力、決策能力等因素限制了他們對大量、準確信息的獲得。

4 完善政府在高等教育評估中角色的對策

4.1 更新觀念,使政府真正做到職能的轉(zhuǎn)變

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善,我們都應該改變原有的觀念,建立一種新型的、能適應和滿足現(xiàn)行經(jīng)濟體制發(fā)展的新觀念。在高等教育評估活動中,政府也要更新觀念,由過去過多、過細、過死的集權轉(zhuǎn)向宏觀指導、管理和監(jiān)督。一方面,政府應當繼續(xù)發(fā)揮其對高等學校辦學水平和教育質(zhì)量的監(jiān)督作用;另一方面,各級人民政府及其教育行政部門要加強對高等教育評估工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理。

依據(jù)中國的國情,教育評估機構是離不開政府的支持的,只有通過政府的推動和引導,它們才可以獲得生存的空間。但是政府對評估機構的支持,不應該只是限制在文件和合同中,而是應該下放給評估機構實實在在的評估權力,使其能夠根據(jù)高校的實際情況作出評估。

4.2 完善高等教育評估機構機制,保證其權威性和公正性

完善高等教育評估機構機制,保證其權威性和公正性也是解決政府評估主體弊端的手段之一。中介機構由獨立的評價主體實施,兼顧社會多種需求,更好地征集社會團體對高等教育評估的建議,并接受各方面的監(jiān)督,因而可以克服行政性評估的種種缺陷,對高等教育活動及辦學效益作出客觀、公正的價值判斷,保證教育評估目標的有效實現(xiàn)。教育評估中介機構權威性的建立和保證是其中關鍵。