勞動爭議處理機(jī)制初探

郎子君　于　佳

【摘 要】本文通過對我國現(xiàn)行勞動爭議案件處理機(jī)制的闡述，結(jié)合審判實踐，針對勞動爭議案件處理機(jī)制在審判實踐中存在的問題，筆者提出了自己的建議。

【關(guān)鍵詞】勞動爭議 勞動爭議種類 處理機(jī)制 對策

入世后，我國面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)兼并重組，勞動的人才市場進(jìn)入了競爭機(jī)制，出現(xiàn)了人才流動，也相應(yīng)的引起了勞動爭議案件?？梢灶A(yù)言，在近一階段時期我國的勞動爭議案件將持續(xù)增長。筆者認(rèn)為，必須加強(qiáng)勞動關(guān)系爭議的法制建設(shè)，依法規(guī)范和調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)中的勞動關(guān)系，妥善解決勞動爭議問題。勞動爭議處理的運行機(jī)制改革勢在必行。

一、勞動爭議仲裁機(jī)制的由來

自1949年10月1日以來，我國的勞動爭議處理制度走過了從建立到中斷，又從中斷到恢復(fù)的三個發(fā)展歷程。

建國初期，由于私營企業(yè)的職工在全部職工中也占很大比例，資關(guān)系比較混亂，勞資糾紛不斷發(fā)生。為了適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)形勢和任務(wù)，1949年9月由全國政協(xié)全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，中央勞動部專門設(shè)立了勞動爭議處理司，負(fù)責(zé)處理具有全國范圍的企業(yè)的勞動爭議，檢查指導(dǎo)各省市勞動部門勞資關(guān)系和調(diào)整處理勞動爭議的工作。各省、市（包括中央直轄市、大行政區(qū)直轄市和工商業(yè)發(fā)達(dá)的省轄市）勞動局設(shè)立勞動爭議調(diào)處科，負(fù)責(zé)調(diào)處本轄區(qū)公私營企業(yè)中的勞動爭議事宜。

1950年5月，中央勞動部發(fā)布了《市勞動爭議仲裁委員會組織及工作規(guī)則》。據(jù)此，各地區(qū)由勞動部門負(fù)責(zé)并聘請總工會、工商行政部門、工商聯(lián)的代表組成了勞動爭議仲裁委員會，擔(dān)負(fù)起勞動爭議案件的仲裁工作。同年11月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，勞動部又發(fā)布了《關(guān)于勞動爭議解決程序的規(guī)定》。按照規(guī)定，處理勞動爭議的范圍包括：一切國營、公營、私營、公私合營及合作社經(jīng)營的企業(yè)中因雇傭、解雇、工資、工時、生活待遇、獎罰、勞動保險、勞動保護(hù)，以及因執(zhí)行勞動紀(jì)律、工作規(guī)則、勞動合同等發(fā)生的勞動爭議。

1955年7月以后，中央勞動部陸續(xù)撤銷了勞動爭議處理機(jī)構(gòu)，勞動爭議處理法律制度也不復(fù)存在，勞動爭議處理工作按照歸口交辦的原則，由信訪部門承擔(dān)起來。但是，實踐證明僅靠信訪制度兼顧勞動爭議處理工作是不能從根本上解決勞動爭議的。

1986年4月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于認(rèn)真執(zhí)行改革勞動制度幾個規(guī)定的通知》中，要求各地區(qū)要十分注意做好勞動爭議問題的處理工作。同年7月，國務(wù)院在《關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個暫行規(guī)定的通知》中進(jìn)一步提出，要加強(qiáng)勞動人事部門的組織建設(shè)，相應(yīng)地建立勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)。根據(jù)上述精神，1987年7月31日，國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)勞動爭議處理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），使中斷30年的勞動爭議處理制度得以恢復(fù)。

二、勞動爭議處理程序的現(xiàn)狀

我國的勞動爭議處理制度正式恢復(fù)于1987年，其核心內(nèi)容是一調(diào)一裁兩審。十八年來的事實證明，“一調(diào)一裁兩審”體制對解決勞動爭議、保護(hù)勞動者和用人單位雙方的合法權(quán)益、推動經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。然而，隨著勞動關(guān)系的變化，特別是勞動爭議案件數(shù)量的增加和復(fù)雜程度的加劇，勞動爭議處理體制在實踐中暴露出來的問題已經(jīng)比較明顯。綜合各方面的反映，主要體現(xiàn)在五個方面。

1.處理能力相對不足

按照法律規(guī)定，我國的勞動爭議處理機(jī)構(gòu)主要包括企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、勞動爭議仲裁委員會和人民法院。對應(yīng)于勞動爭議的多發(fā)期，我國的勞動爭議處理機(jī)構(gòu)普遍存在能力相對不足問題。

從一定程度上說，勞動爭議仲裁程序的有效運行是現(xiàn)行勞動爭議處理體制合理存在的基礎(chǔ)。但是，目前我國的勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)的案件處理能力已經(jīng)難以承擔(dān)其所肩負(fù)的職責(zé)。由于法律上對勞動爭議仲裁委員會的性質(zhì)缺乏明確規(guī)定，勞動爭議仲裁委員會自一開始便是一個虛設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有專門的人員編制和辦公經(jīng)費。設(shè)置在勞動保障行政部門內(nèi)、具體承擔(dān)勞動爭議仲裁活動的勞動爭議仲裁委員會辦公室實際上已經(jīng)行政化。受限于勞動保障行政部門的人員編制和行政經(jīng)費規(guī)模，我國目前的勞動爭議具體辦案機(jī)構(gòu)整體上呈現(xiàn)為“辦案人員不足、辦案經(jīng)費緊缺、辦案場地不固定”的尷尬局面。在相當(dāng)多的地區(qū)，勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)還同時承擔(dān)著處理信訪和突發(fā)性群體事件的任務(wù)，壓力更大，力量更顯不足。面對勞動爭議案件的爆炸性增長，我國的勞動爭議專職仲裁人員不增反減。在部分地區(qū)，專職仲裁員年均辦案要超過200件。除了人手?jǐn)?shù)量不足以外，仲裁員隊伍還存在著專業(yè)化程度不高、崗位不穩(wěn)定的問題。

訴訟是勞動爭議處理的最終環(huán)節(jié)，但人民法院審理勞動爭議案件的力量同樣不足。除了辦案人員數(shù)量不足，由于很大部分辦案人員的主要工作領(lǐng)域不在勞動爭議方面，對勞動保障法律、法規(guī)缺乏深入研究，專業(yè)素質(zhì)距離勞動爭議案件的特殊性相差一定的距離。

2.一些案件處理周期過長

我國現(xiàn)行“一調(diào)一裁兩審”體制的設(shè)計初衷是在保證公正性的同時，突出及時性。但實現(xiàn)的前提，是調(diào)解程序和仲裁程序能夠切實有效地發(fā)揮攔截案件的功能，否則的話，仲裁程序的前置不僅不能縮短案件處理時限，反而額外增加了一道程序。我國部分勞動爭議案件處理時間偏長并且呈現(xiàn)加劇趨勢，是不爭的事實。但對勞動爭議案件處理時間過長的問題也應(yīng)有一個客觀的認(rèn)識。目前這個問題在一定程度上被過度夸大。

3.處理依據(jù)不明

勞動爭議處理本質(zhì)上是勞動保障實體法律法規(guī)的具體應(yīng)用。勞動保障實體立法的健全是勞動爭議處理制度有效發(fā)揮的前提。迄今為止，我國的勞動保障立法工作總體上取得了很大進(jìn)展，但對應(yīng)于勞動關(guān)系的變化和勞動爭議處理工作的實際需要，依然相當(dāng)滯后，具體表現(xiàn)為實體立法空白、實體立法過于原則和實體立法沖突三種。從當(dāng)前的實踐看，勞動爭議處理實體立法不明集中在新型勞動關(guān)系爭議、工傷保險爭議、勞動者提前解除勞動合同爭議、勞動者要求簽訂無固定期限合同爭議和事實勞動關(guān)系解除爭議的處理。

4.受案范圍不統(tǒng)一

勞動爭議處理制度是專門針對勞動爭議案件特別設(shè)計的爭議處理機(jī)制。但是，由于對“勞動爭議”缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)識和界定，導(dǎo)致適用范圍不統(tǒng)一。勞動爭議處理體制適用范圍方面的問題，具體可分為四個方面:首先表現(xiàn)為總體過窄。其次表現(xiàn)為與人事爭議的受案范圍劃分不清，與行政爭議處理程序的界限劃分不清，與民事爭議之間的界限劃分均不清晰。第三表現(xiàn)為地區(qū)之間受理范圍不統(tǒng)一。第四表現(xiàn)為仲裁與訴訟程序受理范圍上的錯位。

5.法律適用不統(tǒng)一

由于勞動保障立法的滯后，勞動保障立法的法律淵源表現(xiàn)為大量的低位階立法和司法解釋。低位階立法之間時有沖突。勞動爭議仲裁委員會更多的傾向于適用勞動保障部制定的部門規(guī)章和行政文件;而人民法院裁判依法只能適用法律、法規(guī)和司法解釋，對于行政規(guī)章只能參考，不能直接適用。

三、對現(xiàn)行勞動爭議仲裁制度的改革和完善，筆者提出如下建議

1.推進(jìn)勞動爭議處理體制改革試點，應(yīng)盡快建立勞動爭議訴訟制度

首先，要建立適合于勞動爭議案件特點的審判模式。針對勞動爭議案件的特點，在適用程序和原則方面，要有別于一般民事案件。如注重調(diào)解原則，合法、公正、及時處理原則、三方原則等?？梢試L試對勞動爭議案件實行繁簡分流，對一些具有經(jīng)濟(jì)給付內(nèi)容的案件，如工傷賠償、拖欠工資等事實比較簡單，又直接關(guān)系到勞動者的生活甚至生命健康的案件，應(yīng)簡化程序，提高辦案效率，及時保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

其次，目前可建立獨立的審判機(jī)構(gòu)或?qū)徟薪M織專門處理勞動爭議案件。由于民事法官在司法理念、遵循原則、辦案習(xí)慣上與勞動爭議案件的審理不相適應(yīng)，往往造成仲裁與訴訟在處理上出現(xiàn)偏差。建立專門的審判機(jī)構(gòu)或?qū)徟薪M織，有利于審判和法官的專業(yè)化建設(shè)，也有利于避免民事審判的影響，更加妥善地處理勞動爭議。勞動爭議案件審判的專門化是審判工作發(fā)展的趨勢，也符合國際上通常做法。在目前，可設(shè)立專門合議庭審理勞動爭議案件，案件較多的地方可設(shè)立專門審判庭、甚至試行設(shè)立專門的勞動法院。

2.充分發(fā)揮仲裁的作用，加強(qiáng)勞動爭議仲裁委員會的建設(shè)

首先，要加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)的建設(shè)，包括人員建設(shè)、制度建設(shè)和工作運行機(jī)制的建設(shè)等。其次，要逐步淡化仲裁機(jī)構(gòu)的行政色彩，盡快改變現(xiàn)在這種性質(zhì)不明、地位不清、權(quán)威不大的局面，可嘗試賦予仲裁部門一定條件下可使用一定的強(qiáng)制措施。如當(dāng)欠薪企業(yè)老板逃匿或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)時，仲裁部門可采取查封、凍結(jié)、拍賣等措施，以保證裁決的順利執(zhí)行。再次，仲裁裁決的執(zhí)行也可由仲裁部門執(zhí)行，而無須法院審查和執(zhí)行仲裁裁決。此外，要堅持多渠道、分類別處理原則，發(fā)揮其他部門的調(diào)解、協(xié)調(diào)的作用，盡量減少爭議訴訟案件。

3.充分發(fā)揮工會作用，落實三方機(jī)制

三方機(jī)制解決勞動爭議，是國際上有益的經(jīng)驗，我國政府于1990年批準(zhǔn)了第144號《三方協(xié)商促進(jìn)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》。推行三方機(jī)制有利于勞動法律和政策的制定和實施，有利于勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，要進(jìn)一步借鑒國際上有關(guān)三方機(jī)制的成功經(jīng)驗，為我國建立和發(fā)展三方機(jī)制創(chuàng)造有利條件。從目前情況看，實施三方機(jī)制存在的主要障礙，一是難以確定一個真正代表企業(yè)的“雇主組織”，在我國勞動爭議仲裁中，將經(jīng)濟(jì)綜合管理部門作為用人單位代表有待研究。二是工會方面，由于其對企業(yè)的濃厚依附性，很難在三方機(jī)制中獨立地發(fā)揮作用。三是政府要轉(zhuǎn)變角色，在三方機(jī)制中政府只是一個協(xié)調(diào)者和平等的對話者，而非居高臨下的行政管理者。

4.借鑒國外經(jīng)驗

在訴訟階段，可借鑒德國等國的經(jīng)驗，將陪審員制度和三方原則結(jié)合起來，由專職法官和代表工會組織、用人單位的人民陪審員組成合議庭審理勞動爭議案件。

勞動爭議仲裁程序是為了妥善處理勞動者與企業(yè)的勞動爭議，保障企業(yè)和勞動者的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而采取的一種程序。因此，我國的勞動爭議處理機(jī)制的運行，無論是仲裁程序還是訴訟程序，案件的仲裁和審理應(yīng)當(dāng)選擇性地適用工會組織、用人單位的代表，組成仲裁庭和訴訟合議庭，將能促進(jìn)科學(xué)的處理勞動爭議，對和諧社會的建設(shè)起到一定作用。

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(作者單位：北京市佳法律師事務(wù)所；北京政法大學(xué)研究生院）