對財政學(xué)中政府非稅收入管理的再認識

苑　梅

【摘 要】非稅收入是政府收入體系的一個重要組成部分。目前，我國在非稅收入征管過程中存在眾多問題，本文試圖從非稅收入的實際操作中發(fā)現(xiàn)問題，以尋求非稅收入的財政管理建議。

【關(guān)鍵詞】非稅收入 財政管理

一、政府非稅收入管理存在的問題

1.非稅收入認識上的誤區(qū)和指導(dǎo)思想上的偏差

（1）政府財政收入偏重于非稅收入的趨向。世界主要市場經(jīng)濟國家的政府收入來源一般包括兩部分：一是國家稅收收入，二是政府非稅收入。其中，稅收收入是政府預(yù)算收入的主要來源，政府非稅收入在整個預(yù)算收入中所占比重不大。

（2）認為地方政府及財政部門可以對非稅收入資金的隨意支配。按照國務(wù)院文件規(guī)定，政府及財政部門只能對專項資金以外的預(yù)算外資金結(jié)余進行統(tǒng)籌調(diào)劑使用。但在實踐中，有的地方認為既然非稅收入所有權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財政，就不區(qū)分資金性質(zhì)，不按預(yù)算級次，對部門和單位收入的各類非稅收入資金采取簡單“一刀切”的比例調(diào)控方式，有的調(diào)控比例高達30%，不僅嚴重挫傷了部門和單位的積極性，而且影響了事業(yè)的正常投入和發(fā)展。

2.征管主體不明確，執(zhí)收行為亟待規(guī)范

在我國，非稅收入的征收是有各執(zhí)收單位自行征收，財政機關(guān)內(nèi)部沒有一個統(tǒng)一歸口的部門專司非稅收入征收管理，而行政性收入項目的審批權(quán)又是在發(fā)改委（物價部門）。這種多方征收、多頭管理的格局，肢解了財政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本造成了“以費養(yǎng)人”局面，更是形成編制人員膨脹的主要根源。同時，現(xiàn)行執(zhí)收執(zhí)罰行為主要存在擅自出臺收費項目、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、擴大收費范圍、違規(guī)使用票據(jù)以及隨意將行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費等，導(dǎo)致多收亂收，加重了社會負擔(dān)；另一方面則存在該收的不收，該罰的不罰，隨意減免，收人情費，導(dǎo)致財政收入流失。

3.收費項目偏多，非稅負擔(dān)較重

我國現(xiàn)行政府非稅收入范圍較廣，類型較多，非稅收入項目主要有行政事業(yè)收費、罰款和罰沒收入、國有資產(chǎn)、資產(chǎn)有償使用及經(jīng)營收入、政府性基金、專項收入和其他收入等。其中，各項目中，行政事業(yè)性收費收入和政府性基金收入在政府非稅收入中占主導(dǎo)地位。而與稅收負擔(dān)相比，早已超過了稅收負擔(dān)，形成了事實上的“非稅大于稅”的現(xiàn)象。

4.票據(jù)使用不規(guī)范，財務(wù)制度觀念淡薄

從財政票據(jù)使用情況來說，目前只有收費票據(jù)和結(jié)算票據(jù)兩種，因票據(jù)種類單一，造成單位在開展某些經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動時，不便操作，如行政單位開培訓(xùn)班收取培訓(xùn)費、工本費，開會收取會議費、資料費時，若開具收費票據(jù)則無此收費項目；如開結(jié)算票據(jù)，對方入賬報銷不符合規(guī)定。從其他票據(jù)來說，不少部門仍在使用專用票據(jù)，原來預(yù)算外資金管理制度中對不使用財政票據(jù)的收入沒有規(guī)定必須交納財政收入專戶；不少單位因使用其他票據(jù)的收入沒有交財政收入專戶。

5.非稅收入管理法制建設(shè)不完善

目前，非稅收入的管理從立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制，造成各地政府的管理模式和

管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以約束。

二、完善非稅收入的財政管理

1.更新非稅收入思想，加大非稅收入宣傳力度

要逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快建立非稅收入新理念，要加大非稅收入概念的宣傳力度，使全社會都明確非稅收入是財政收入的重要組成部分，把思想統(tǒng)一到“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”的共識上來，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強稅收征管放在同等重要的位置，使各單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員全面了解政府非稅收入管理的范圍、目的和意義，提高加強非稅收入管理的自覺性和積極性。積極尋求與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的配合，加強輿論對政府非稅收入管理的宣傳，把部門預(yù)算收入和支出表上的預(yù)算外資金項目調(diào)整為非稅收入和支出項目。

2.完善征管機制，規(guī)范執(zhí)收行為

（1）全面清理非稅收入項目，杜絕“三亂”現(xiàn)象。各級財政部門對非稅收入項目進行全面清理，堅決取消擅自設(shè)立和不合理的收入項目，堅決核減超標(biāo)準(zhǔn)的收費。建立非稅收入項目庫，對收入項目實行編碼管理。所有非稅收入項目按規(guī)定進行設(shè)定和征收，任何部門和單位不得違反規(guī)定設(shè)定非稅收入項目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

（2）實行收費公示制度，提高收費政策的透明度。執(zhí)收單位實行非稅收入項目、標(biāo)準(zhǔn)、征收依據(jù)公示制度，財政和物價部門配合做好收費年度審驗工作，對年審合格單位的收費情況要在媒體上予以公示，提高收費政策的透明度，自覺接受社會監(jiān)督。

（3）依法組織非稅收入的征收，不多征、少征或者擅自減免。各執(zhí)收單位按規(guī)定，依法組織非稅收入的征收，不得多征、少征或者擅自減免。對上下級分成的非稅收入，應(yīng)按照“就地繳款、分級劃解、及時結(jié)算”的原則，由財政部門及其非稅收入管理機構(gòu)通過財政匯繳結(jié)算戶定期劃解、結(jié)算，執(zhí)收單位不得直接上解或下?lián)芊嵌愂杖搿匈Y源和國有資產(chǎn)進行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃時按照公開、公平、公正的原則，采取拍賣、招標(biāo)等方式進行，從而避免暗箱操作。

（4）深化部門預(yù)算改革，確保財政收支平衡。所有非稅收入全部納入部門預(yù)算管理，按照統(tǒng)一支出項目、口徑和標(biāo)準(zhǔn)，核定單位支出預(yù)算，充分挖掘非稅收入可用財力，增加財政收入，確保財政收支平衡。

3.完善預(yù)算機制，規(guī)范政府非稅收入管理

逐步將非稅收入編入部門綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排，增強預(yù)算的完整性、真實性和準(zhǔn)確性。逐步淡化部門與行政事業(yè)性收費、罰沒收入等政府非稅收入的直接經(jīng)濟利益關(guān)系，取消“收支掛鉤”政策，按照“量入為出、收支平衡”原則，對預(yù)算內(nèi)、外的財政資金實行統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配。除有特定用途的政府非稅收入或個別政府非稅收入需補償征收成本支出外，非稅收入原則上由政府統(tǒng)一安排使用，不與有關(guān)部門的支出掛鉤，不再實行結(jié)轉(zhuǎn)部門下年使用。

4.加快法制建設(shè)步伐，健全非稅收入監(jiān)督機制

（1）要盡快結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面，加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐，出臺政府非稅收入征管法，將非稅收入從立項、標(biāo)準(zhǔn)、征收減免程序、上下級資金分成、財政部門在非稅收入管理工作中的職能以及支出使用等管理辦法以法律法規(guī)的形式固定下來，實現(xiàn)依法管理非稅收入。

（2）要繼續(xù)執(zhí)行和完善非稅收入政務(wù)公開和收費公示制度，定期向社會公布非稅收入項目和標(biāo)準(zhǔn)，實行掛牌征收，使繳款單位和群眾做到心中有數(shù)。

（3）要建立和完善非稅收入稽查、舉報、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，對亂收亂罰亂用或應(yīng)征不征、應(yīng)罰不罰、隨意減免的違紀(jì)現(xiàn)象，通過各種媒體公開暴光，并依法給予處罰。四是要建立定期將非稅收入征、管、用情況向人大報告制度，自覺接受人大、審計的監(jiān)督。

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(作者單位：遼東學(xué)院，東北財經(jīng)大學(xué)）