流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策變遷及實(shí)施中存在的問(wèn)題

張琳璘

【摘 要】從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)以來(lái)，流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問(wèn)題從隱性、凸現(xiàn)、認(rèn)定到明晰，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，其間我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，特定的時(shí)代背景決定了解決此問(wèn)題的長(zhǎng)期性與復(fù)雜性，政府也在特定的階段相繼出臺(tái)了一系列政策積極解決這一問(wèn)題。但由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的二元戶籍制度和現(xiàn)行教育管理體制，以及地方政府、學(xué)校、家長(zhǎng)各方的利益沖突，導(dǎo)致政策實(shí)施中存在很多問(wèn)題。本文試圖通過(guò)梳理國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策的變遷過(guò)程，分析政策出臺(tái)的背景、政策實(shí)施中存在的問(wèn)題，提出相對(duì)合理的政策建議。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育政策 戶籍制度

一、流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策變遷

20世紀(jì)80年代末以前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家頒布了一系列控制農(nóng)民流入城市的規(guī)定，再加上戶籍制度的實(shí)施，流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題處于隱性階段。1989年以后，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始了大規(guī)模的跨地區(qū)流動(dòng)，流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問(wèn)題凸現(xiàn)。但政府和教育行政部門在有關(guān)政策法規(guī)中沒(méi)有涉及到流動(dòng)人口子女教育的問(wèn)題。20世紀(jì)90年代中期以后，流動(dòng)人口“家庭化”趨勢(shì)顯著，社會(huì)各界有關(guān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育狀況的研究不斷增加。城市流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題逐漸被認(rèn)定。調(diào)整由市場(chǎng)機(jī)制所導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象，解決流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題，逐漸成為政府所關(guān)注的政策中心之一。

1998年，國(guó)家教育部和公安部就聯(lián)合發(fā)布了《流動(dòng)兒童就學(xué)暫行辦法》，制定了控制適齡兒童少年外流，且可依國(guó)家有關(guān)規(guī)定按學(xué)期收取借讀費(fèi)等限制性規(guī)定。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》指出采取“兩為主”政策，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育問(wèn)題。此后2003年的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，2005年頒發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，2006年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》都明確提出要減免有關(guān)費(fèi)用，保證流動(dòng)兒童入學(xué)。修訂后的《義務(wù)教育法》規(guī)定：適齡兒童、少年父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人非戶籍所在的工作或者居住地人民政府應(yīng)當(dāng)為適齡兒童、少年提供平等接受義務(wù)教育的條件。

二、政策實(shí)施中存在的問(wèn)題

（一）二元戶籍制度與現(xiàn)行教育管理體制制約政策的實(shí)施

嚴(yán)格的戶籍管理體制，加上我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的辦學(xué)管理體制，使得離開(kāi)戶籍所在地的流動(dòng)兒童一方面失去了在該地免費(fèi)接收義務(wù)教育的權(quán)益，另一方面卻因沒(méi)有流入地戶口而無(wú)法享受流入地的義務(wù)教育資源。

與戶籍掛鉤的升學(xué)制度也令流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策遭遇尷尬。據(jù)海淀區(qū)行知實(shí)驗(yàn)學(xué)校任老師介紹：這里的小學(xué)生畢業(yè)后大部分回原籍，只有很少一部分孩子交納高昂的借讀費(fèi)，進(jìn)入公立中學(xué)繼續(xù)讀書。在義務(wù)教育階段，這一升學(xué)制度逐漸成為了牽制人口自由遷徙、與使得所有義務(wù)教育階段兒童都能享受優(yōu)質(zhì)教育資源并促進(jìn)教育平等相悖的一套制度。

（二）各方利益沖突給政策實(shí)施帶來(lái)困難

從地方政府來(lái)看，維護(hù)地方利益和部門利益是其政策行為的重要價(jià)值依據(jù)。現(xiàn)有區(qū)縣教育部門以及接受學(xué)校能否持續(xù)承擔(dān)流動(dòng)兒童少年在流入地的巨額教育成本和規(guī)范打工子弟學(xué)?？赡芙o地方政府帶來(lái)的額外負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為當(dāng)前落實(shí)流動(dòng)人口子女政策的突出問(wèn)題。

從學(xué)校來(lái)看，保證優(yōu)質(zhì)生源、確保教學(xué)質(zhì)量是其應(yīng)對(duì)政策的基本立場(chǎng)。雖然《意見(jiàn)》明確提出了“兩為主”原則，但在確保教學(xué)質(zhì)量、追求升學(xué)質(zhì)量的前提下，很多公立學(xué)校對(duì)于招收流動(dòng)人口子女往往比較謹(jǐn)慎。

從家長(zhǎng)、學(xué)生來(lái)看，生存需要第一，教育需要第二是其考量政策的根本出發(fā)點(diǎn)。很多家長(zhǎng)愿意把孩子送到打工子弟學(xué)校，一是因?yàn)橐D(zhuǎn)到公辦學(xué)校就讀，就學(xué)程序成本高；二是在打工子弟學(xué)校，學(xué)生之間沒(méi)有歧視，不會(huì)感到自卑。

各方利益選擇大大削弱了政策實(shí)施的力度和效果，不利于流動(dòng)兒童就學(xué)問(wèn)題的有效解決。

三、對(duì)策建議

（一）改革二元戶籍制度與現(xiàn)行教育管理體制

在戶籍管理制度方面，應(yīng)該朝著發(fā)揮其控制人口個(gè)人信息的功能方面發(fā)展，弱化戶籍特殊的意義。

其次，在從法律的高度對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理方面進(jìn)行明確的基礎(chǔ)上，通過(guò)加大中央政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，以及增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，切實(shí)解決流入地政府面臨的事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致，責(zé)任與可以利用的經(jīng)費(fèi)資源不對(duì)等的困難。

政府下?lián)艿挠糜诹鲃?dòng)人口子女教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要落到實(shí)處，地方政府也可適當(dāng)分擔(dān)一些，同時(shí)也可接受捐贈(zèng)和贊助，也可設(shè)立流動(dòng)人口子女教育專項(xiàng)基金。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)流入地政府的監(jiān)督和考核。建議各級(jí)人大應(yīng)加大對(duì)義務(wù)教育執(zhí)法力度的檢查，并將解決農(nóng)民工子女的九年義務(wù)教育普及問(wèn)題列入政府日常工作的考核內(nèi)容。

（二）發(fā)揮媒體的作用，扶持打工子弟學(xué)校

媒體對(duì)打工子弟學(xué)校的跟蹤報(bào)道對(duì)于整個(gè)社會(huì)了解并關(guān)注他們提供了現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，社會(huì)各界慈善團(tuán)體、基金會(huì)可據(jù)此進(jìn)行捐助。

從目前來(lái)看，打工子弟學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工子女的教育，緩解了公辦學(xué)校及政府財(cái)政的壓力，分擔(dān)了政府責(zé)任。但是，這些學(xué)校都基本上得不到公共財(cái)政的支持，一直處于“非法辦學(xué)”的尷尬境地。地方教育主管部門應(yīng)想辦法給予更多的支持，制定過(guò)渡性政策，制定多種評(píng)價(jià)尺度，在學(xué)校管理層面，創(chuàng)造更加靈活，隨時(shí)可以接納流動(dòng)兒童少年就讀的管理方式。

在改善民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件方面，可以充分利用由于城市戶籍自然增長(zhǎng)率不斷下降而空置的辦學(xué)資源，把空置的校舍出租給民工子弟學(xué)校。在提高教師質(zhì)量方面，一方面可通過(guò)招收“民工子弟學(xué)校特聘教師”，改善民工子弟學(xué)校的師資；另一方面可積極倡導(dǎo)公辦學(xué)校與民工子弟學(xué)校教師之間的幫扶協(xié)作。

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(作者單位：北京師范大學(xué)教育管理學(xué)院)