健全我國農(nóng)業(yè)保險制度的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

朱紅濤

摘要：近幾年來，和農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的各種事件不斷出現(xiàn)，并且隨著我國農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作的展開，出現(xiàn)了各種問題，必須要通過現(xiàn)實(shí)路徑的選擇采健全我國農(nóng)業(yè)保險制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；制度；財(cái)政支持；立法；再保險；監(jiān)管

十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》明確指出，要發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。

一、我國農(nóng)業(yè)保險制度存在的問題

(一)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本狀況

從1950到1958年，極具行政色彩的中國人民保險公司在政府支持下，參照蘇聯(lián)“法定農(nóng)業(yè)保險”模式，利用行政手段在相當(dāng)一部分省市進(jìn)行了為期8年的農(nóng)業(yè)保險嘗試，雖然將保險政治化、行政化、強(qiáng)制化帶來了群眾的反感和不滿，但卻使受災(zāi)的投保農(nóng)戶得到了及時的補(bǔ)償，對于恢復(fù)和發(fā)展建國初期脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)做出了極大的貢獻(xiàn)。

1980年恢復(fù)國內(nèi)保險業(yè)務(wù)至今，我國農(nóng)業(yè)保險又經(jīng)歷了坎坷的試驗(yàn)歷程。民政部從1987年到1999年在一些省市試辦的“農(nóng)村救災(zāi)保險”，最終因入不敷出失敗。

2004年，保監(jiān)會頒布了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的指導(dǎo)性意見，提出農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的5種模式，專業(yè)農(nóng)險公司開始浮出水面，9個省區(qū)市的農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)也已經(jīng)全面鋪開。

(二)目前我國農(nóng)業(yè)保險制度主要問題分析

1、農(nóng)業(yè)險保戶的投保意識薄弱。(1)農(nóng)業(yè)險保戶的投交保費(fèi)能力低。投保農(nóng)業(yè)險，無論是否出現(xiàn)險情，相當(dāng)比例保戶的農(nóng)業(yè)收入都有可能降低，導(dǎo)致農(nóng)戶收入出現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢，而農(nóng)戶預(yù)期和現(xiàn)實(shí)支出增長卻有強(qiáng)化的趨勢。(2)保險公司提高保險費(fèi)率。按照商業(yè)化運(yùn)作，同時承受自然與市場“雙重風(fēng)險”的農(nóng)業(yè)險，就應(yīng)當(dāng)以高保費(fèi)彌補(bǔ)分散其存在的風(fēng)險，對于保險公司而言，農(nóng)業(yè)保險項(xiàng)目經(jīng)營經(jīng)常性人不敷出，提高保險費(fèi)率就是習(xí)慣性思維了。但我國農(nóng)業(yè)險費(fèi)率是國家統(tǒng)一的，屬于低保費(fèi)險種，缺乏靈活的可操控性。(3)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營難度大。對于保戶而言，一方面無法承受提高的費(fèi)率。另一方面，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模控制較嚴(yán)、操作復(fù)雜，賠償估價雙方意見往往分歧較大，保戶的最終決定可能是放棄投保農(nóng)業(yè)保險。

2、農(nóng)保資金來源渠道受限。農(nóng)業(yè)保險定義為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，意味著政府參與介入，并給予財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)的推進(jìn)，目的是為了有別于以前的商業(yè)性保險，而建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度。從政府來說希望補(bǔ)貼越少越好，有一個測算，在一系列假定前提下，保費(fèi)補(bǔ)貼一年需要81億元。農(nóng)保資金來源受限主要基于以下原因：(1)政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的財(cái)政補(bǔ)貼不明朗。(2)基層政府工作人員組織推動農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)用無處可出。

3、我國農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營策略有待完善。經(jīng)營險種的確定不盡合理。20世紀(jì)90年代以前農(nóng)業(yè)保險公司承保面過廣，險種過多，90年代出現(xiàn)明顯虧損后，經(jīng)營的險種大大收縮，又顯得太窄，不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。風(fēng)險保障簡單，不足以構(gòu)成對農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持。農(nóng)業(yè)險險種結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險基金結(jié)構(gòu)不合理。作為商業(yè)保險公司而言，利潤最大化是其經(jīng)營的目標(biāo)。因此對于農(nóng)業(yè)保險而言，保險公司往往更愿意從事收益快、風(fēng)險低的農(nóng)業(yè)險種，而對于長期類的險種，保險公司就很少涉足了。

二、健全我國保險制度的幾點(diǎn)對策

(一)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)險保戶的投保意識

1、健全保險立法。農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，它對相關(guān)法律的依賴程度是相當(dāng)強(qiáng)的，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有一定程度的強(qiáng)制性，立法必須相對健全。一方面，立法部門要盡快制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險法》。從1995年10月1日起執(zhí)行的《中華人民共和國保險法》主要是規(guī)范商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，對目前正在推進(jìn)試點(diǎn)的政策性農(nóng)業(yè)保險規(guī)定并無具體立法。因此，立法部門要盡快制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險法》，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目的、性質(zhì)、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險費(fèi)率、保險責(zé)任以及相關(guān)機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管作出明確的規(guī)定。另一方面，制定相關(guān)法律造成農(nóng)戶事實(shí)上的強(qiáng)制保險。參照美國、日本等國家的農(nóng)業(yè)保險法律，我國農(nóng)業(yè)保險在原則上實(shí)行自愿保險，但是要通過立法明確規(guī)定，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制保險；對達(dá)不到規(guī)模的農(nóng)戶，實(shí)行自愿保險。不參加政府農(nóng)作物保險計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等；必須購買巨災(zāi)保險，然后才能追加購買其他的保險。也可設(shè)定農(nóng)業(yè)法定險種，根據(jù)保險大數(shù)法則的原理，保險參與率越高，穩(wěn)定系數(shù)越大，越趨于合理，這在一定的程度上有助于提高保戶的保險意識，增強(qiáng)保險公司的資金積累，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。法定保險的保險費(fèi)在初期可由財(cái)政提供，或從扶貧款中撥付這些規(guī)定，以上這些法律措施都變相提高了農(nóng)戶投保的能力。

2、加大農(nóng)業(yè)險保戶投保的宣傳。要增強(qiáng)廣大農(nóng)戶的投保意識，從基層抓起，通過各種形式，進(jìn)行廣泛的農(nóng)業(yè)險投保宣傳，做好政府的宣傳服務(wù)工作。針對農(nóng)戶的不同狀況，有選擇地讓農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)險投保。如對廣大的農(nóng)村分散經(jīng)營的個體農(nóng)戶，比較適宜在政府主導(dǎo)的框架下讓商業(yè)保險公司唱主角。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當(dāng)，成功的希望是很大的。對于具有農(nóng)墾系統(tǒng)背景的地區(qū)，可以考慮采用政府支持下的合作互助經(jīng)營的模式。

(二)加大政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度

1、科學(xué)明確地核定政府財(cái)政補(bǔ)貼。一般來說，政策性農(nóng)業(yè)保險的財(cái)政補(bǔ)貼分兩塊，一塊是保費(fèi)補(bǔ)貼，另一塊是管理費(fèi)補(bǔ)貼。我國政府迄今為止并沒有正式承諾給予農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼，似乎是準(zhǔn)備走“以險補(bǔ)險”的路子，也就是準(zhǔn)許被批準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司在經(jīng)營政策行農(nóng)險時，也允許經(jīng)營農(nóng)村的其他財(cái)產(chǎn)和(或)人身保險業(yè)務(wù)，以這些商業(yè)性保險項(xiàng)目或險種的盈利自我補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險。這種做法有許多問題值得討論：政策性農(nóng)業(yè)保險所需要的補(bǔ)貼，要通過多少商業(yè)性財(cái)產(chǎn)和人身保險項(xiàng)目滿足?如何核定一家保險公司的政策性和商業(yè)性兩類保險業(yè)務(wù)的盈虧?給這些政策性公司多少商業(yè)性業(yè)務(wù)，還涉及到商業(yè)保險市場的平衡性和公平性的問題。也就是說，補(bǔ)給誰的問題解決了，那么如伺補(bǔ)?首先要確定對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼范圍，制訂補(bǔ)貼規(guī)則；其次，需要確定保險公司做了多少符合政策性規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，然后才能進(jìn)一步確定該為每一類符合要求的業(yè)務(wù)提供多少補(bǔ)貼，以及這個補(bǔ)貼在中央和省市自治區(qū)之間如何分擔(dān)。

2、政府對農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持。農(nóng)業(yè)再保險的基本職能是分散農(nóng)業(yè)保險^承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。保險的目的在于分散風(fēng)險，當(dāng)保險人承擔(dān)的風(fēng)險過大，威脅到保險人自身的經(jīng)營穩(wěn)定時，保險人可以利用再保險方式，將風(fēng)險在保險人間分散、

轉(zhuǎn)移。在我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)再保險就顯得更為重要。國外農(nóng)業(yè)保險都以各種再保險組織進(jìn)行分保。如，美國通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司對參與農(nóng)業(yè)保險的各種私營保險公司、聯(lián)營保險公司和再保險公司提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟(jì)組合聯(lián)合會和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供兩級再保險。農(nóng)業(yè)保險主管部門應(yīng)制定農(nóng)業(yè)再保險分保方案，分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險，支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

(三)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險基金

巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險基金是用以應(yīng)付特大災(zāi)害發(fā)生而積累的專項(xiàng)基金，用于發(fā)生巨災(zāi)時的大額保險賠付。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時也面臨著巨大的自然災(zāi)害，每年都會因洪澇災(zāi)害，病蟲災(zāi)害、干旱等災(zāi)害遭受巨大損失，巨災(zāi)專項(xiàng)風(fēng)險基金是解決當(dāng)前問題的一個有效措施和手段。巨災(zāi)風(fēng)險基金的使用范圍包括：正常年景巨災(zāi)風(fēng)險基金只增加不使用，一旦大的自然災(zāi)害出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)保險公司超賠部分由農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金賠付，這是主體。除此之外，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的一小部分還可用于其他方面，比如通過興修水利設(shè)施來預(yù)防洪澇干旱；通過疫苗注射來預(yù)防禽畜傳染病；支持研究機(jī)構(gòu)分析我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，為建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)提供科學(xué)依據(jù)等。建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險基金應(yīng)從以下幾個方面著手：一是國家采取財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政撥款方式建立專項(xiàng)基金；二是各級地方政府每年壘出部分支農(nóng)資金和救災(zāi)款，?？顚Ｓ?，充實(shí)后備；三是由建立的政策性保險機(jī)構(gòu)發(fā)行債券和以國家投資為主，企業(yè)、社會團(tuán)體等參股方式籌集風(fēng)險專項(xiàng)基金。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，一般以保費(fèi)收入的10％計(jì)提巨災(zāi)風(fēng)險基金比較合適。就全國而言，如果巨災(zāi)風(fēng)險基金只提供60％的財(cái)政支持，在70％參保情況下，則每年需要財(cái)政預(yù)算安排5－6億元。

(四)完善我國農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營策略

完善我國專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營策略，并非是家業(yè)保險公司一方的事情，在政府的大力扶持下，在農(nóng)戶的投保達(dá)到一定覆蓋面后，這些核心問題的解決，必然會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險公司，對自身經(jīng)營策略的調(diào)整。首先，在經(jīng)營險種的種類方面，會有更廣泛的選擇余地，承保面會更廣泛，其次，農(nóng)業(yè)險險種結(jié)構(gòu)將會調(diào)整到相對合理。最后，盡管作為商業(yè)保險公司而言，利潤最大化是其經(jīng)營的目標(biāo)，但是政府對我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的支持和傾斜，使得專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司在從事收益快、風(fēng)險低的農(nóng)業(yè)險種的同時，對于長期類的險種，會有所涉足。

(五)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險制度的監(jiān)督

保險業(yè)是集風(fēng)險性和金融性于一體的行業(yè)，大多數(shù)國家都建立了比較嚴(yán)格的監(jiān)管制度。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)保險如果出現(xiàn)問題，將對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生極大的負(fù)面影響，對農(nóng)業(yè)保險加強(qiáng)監(jiān)管顯得尤為重要。首先，應(yīng)該建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，保監(jiān)會負(fù)責(zé)對各類保險業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。由于農(nóng)業(yè)保險和一般商業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍存在較大差異，監(jiān)管理念和方式亦不盡相同，由同一機(jī)構(gòu)來監(jiān)管不是很妥當(dāng)。如果我國政策性農(nóng)業(yè)保險如果繼續(xù)由保監(jiān)會來監(jiān)管，就需要法律對保監(jiān)會的職能進(jìn)行擴(kuò)充，專門成立比較強(qiáng)大的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門。否則有必要考慮在適當(dāng)?shù)臅r候，以目前的保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，單獨(dú)成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。其次，應(yīng)該明確監(jiān)管的主要目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以借鑒法國的監(jiān)管理念，將監(jiān)管的主要目標(biāo)放在對保險人償付能力的監(jiān)管上，切實(shí)維護(hù)投保人利益。要建立償付能力預(yù)警指標(biāo)體系，對農(nóng)業(yè)保險公司的償付能力狀態(tài)和變化趨勢進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，如果主要指標(biāo)超出正常范圍，則要求農(nóng)業(yè)保險公司解釋和限期改進(jìn)。要對償付能力額度進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)管，凡是實(shí)際償付能力額度低于法定最低償付能力額度的，根據(jù)其嚴(yán)重程度分別采取責(zé)令整改、責(zé)令分保以及依法接管等措施。