論新時期高等教育管理體制改革的時代背景

摘 要： 在新時期高等教育管理體制改革中，在黨中央、國務院領導下，各級教育行政部門先后在黨中央構建社會主義市場經濟體制、實施“科教興國”戰(zhàn)略、開展“三講”教育活動，國務院實施機構調整和改革，全國人大頒布實施《中華人民共和國高等教育法》和黨中央提出貫徹落實科學發(fā)展觀等重要時期，不斷搶抓機遇，大力推進高等教育管理體制改革，初步構建起適應社會主義市場經濟體制的高等教育管理的新機制。

關鍵詞： 新時期;高等教育; 管理體制改革;機遇

中圖分類號： G647文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2009）02-0037-06

任何改革都必須在一定的時代背景下進行，符合時代的要求。只有緊扣時代要求，才能推動改革取得實效，這是人盡皆知的道理。高等教育體制改革包括辦學體制、管理體制、招生和畢業(yè)生就業(yè)制度、研究生培養(yǎng)和學位制度、對高等學校的財政撥款機制、學校內部管理體制及勞動和人事制度等方面。高等教育管理體制改革和布局結構調整，是我國1990年代以來近20年中高等教育體制的諸項改革中最重要、最關鍵也是最艱難的改革，被譽為我國乃至世界高等教育發(fā)展史上空前的大規(guī)模的合并調整［1］。在黨中央、國務院領導下，各級政府和高等院校不斷搶抓戰(zhàn)略機遇，大力推進體制改革，使高等教育管理體制改革取得了重要進展，達到了預期目標。

一、建立社會主義市場經濟體制為改革創(chuàng)造出最佳戰(zhàn)略機遇

我國高等教育的管理體制是新中國建立初期經過高等學校的院系調整、學習前蘇聯(lián)經驗，與當時高度民主集中的計劃經濟體制相適應，逐步建立起國家集中計劃、中央部門（俗稱為“條”）和地方政府（俗稱為“塊”）分別辦學并分別直接領導的管理體制。此后雖經數次調整，但總體上的“條”、“塊”分別辦學、分別管理并相互分割的模式和格局沒有發(fā)生根本性變化。這種條塊分割、自成體系、各自封閉辦學的管理體制在計劃經濟時代曾產生過重要作用，但也明顯存在諸多弊端。進入改革開放和現代化建設新時期，這些弊端愈來愈明顯地表現出來，主要有：科類單一的學校過多，分散辦學，不能適應高等教育自身發(fā)展和科技進步的需要，影響了辦學水平和教育質量的提高；重復設置，規(guī)模偏小，教育資源配置不能優(yōu)化，總體辦學效益不高。更主要的是，原有管理體制與建立社會主義市場經濟體制和政治體制改革的走向不相適應。無疑，“管理體制中存在的問題，是當前制約高等教育改革和發(fā)展的一個‘瓶頸因素”［2］。

雖然早在1985年黨中央就召開改革開放以來第一次全國教育工作會議，印發(fā)了《關于教育體制改革的決定》，啟動了新時期的教育體制改革。但由于種種原因，直至90年代初，教育體制改革僅僅局限于基礎教育階段，高等教育尤其是高等教育管理體制改革仍然停留在醞釀階段，包括思想上的醞釀和觀念上的變革，沒有取得實質性進展。

黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，十四屆三中全會制定了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。建立社會主義市場經濟體制是我國改革開放的必然要求，給高等教育體制改革提出了機遇和挑戰(zhàn)。顯然，在先進的社會主義市場經濟體制和現代企業(yè)制度的觀照下，計劃經濟條件下的高等教育管理體制日益暴露出重重弊端，愈來愈顯示出其不相適應之處。為此，我國高等教育界的有識之士認識到，適應建立社會主義市場經濟體制的要求，必須改革高等教育管理體制［3］。建立社會主義市場經濟體制，這是新時期高等教育管理體制改革最重要的機遇。

十四大剛剛閉幕，國家教委召開了全國高等教育工作會議。會議主要精神已被寫入1993年2月中共中央發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》?！毒V要》緊緊圍繞建立社會主義市場經濟體制的總要求，提出了高等教育體制改革的總任務，包括管理體制、辦學體制、投入體制、招生就業(yè)制度和高校內部管理體制五個方面的改革任務，總目標是構建與社會主義市場經濟相適應的高等教育新體制?！毒V要》明確提出管理體制改革是其中最重要、最關鍵的改革，其目標是：調整高等教育結構布局，以建立國家和省級政府兩級管理，分工負責，在國家宏觀政策指導下以省級政府統(tǒng)籌協(xié)調為主的新體制，形成合理的布局結構?！毒V要》理清了改革的思路，確定了改革的實行途徑。

經濟社會改革和發(fā)展的實踐呼喚著高等教育管理體制改革?！毒V要》發(fā)布前，處于改革開放前沿的廣東省開始向國家教委提議，共建、合辦本省境內的中山大學和華南理工大學。1992年年底，國家教委和廣東省人民政府簽署協(xié)議，確定中山大學和華南理工大學調整服務面向，更多地參與和服務于廣東經濟社會發(fā)展，同時接受廣東在經費和政策上的支持。此后，兩所委屬院校開始實行委、省共建，發(fā)揮了良好的示范帶頭作用，拉開了新時期高等教育管理體制改革的帷幕。至1994年底，有27所中央部委所屬院校先后實現省、部（委）共建共管，其中國家教委所屬高校19所。

二、“科教興國”戰(zhàn)略對改革提出了新要求

改革進程并非一帆風順。毫無疑問，管理體制改革也是一次利益的重新調整，各種矛盾必然相互交織、激蕩，有時還可能會激化，產生意想不到的后果。原有管理體制是在長期計劃經濟體制下形成的，涉及中央和地方、國家和行業(yè)之間的切身利益，積重難返，體制文化、社會文化等等方面的制約因素致使改革難以順利推進，取得立竿見影的效果。顯然需要改革者不斷抓住機遇，推進改革。

1995年5月黨中央召開全國科學技術大會，正式提出實施“科教興國”戰(zhàn)略，并將其確定為基本國策。實施“科教興國”戰(zhàn)略，迫切要求實現經濟增長方式的戰(zhàn)略性轉變，即經濟發(fā)展從依靠勞動者數量增加轉變?yōu)橐揽縿趧诱咚刭|提高即依靠科技和教育，教育的基礎性、先導性、全局性地位更加突出。高等教育擔負著培養(yǎng)高素質人才、直接為經濟社會發(fā)展服務的重要任務，在整個教育事業(yè)中處于龍頭地位，是實施科教興國戰(zhàn)略“非常重要的一環(huán)”，更需要為經濟社會發(fā)展提供更多更好的服務。要適應勞動者素質提高和高等教育自身發(fā)展要求，必須改變高等教育原有的人才培養(yǎng)模式，進而為改善人才素質結構奠定基礎。

實現人才培養(yǎng)模式轉變，就必須調整原有高校的布局和結構，加強學科交叉和知識滲透。平心而論，高校原有的人才培養(yǎng)模式在計劃經濟體制下曾經發(fā)揮過重要作用。然而，在實現經濟增長方式戰(zhàn)略性轉變的歷史進程中，就存在著許多明顯的與經濟社會發(fā)展要求相脫節(jié)的問題。由于長期單科性院校過多，行業(yè)性過強，學科單一，導致多學科綜合人才培養(yǎng)氛圍的缺失。這種狀況不僅不利于學生人文精神和科學素養(yǎng)的提高，也不利于新學科的產生，妨礙著創(chuàng)新能力的培養(yǎng)和科研水平的提高。

按照“科教興國”戰(zhàn)略，全國人大八屆四次會議通過了《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，具體設計了20世紀90年代直至2010年我國高等教育改革和發(fā)展的目標。為實現目標，適應和促進經濟體制改革和增長方式的戰(zhàn)略轉變，也為適應高等教育自身的發(fā)展，必須大力深化高等教育管理體制改革，力爭把一個體制先進、結構科學、布局合理的高等教育帶入21世紀。

國家實行“科教興國”戰(zhàn)略為高等教育原有的管理體制提出了嚴峻而又緊迫的挑戰(zhàn)，也為改革提供了難得而又重要的機遇。1995年7月，國務院辦公廳轉發(fā)了國家教委《關于深化高等教育體制改革的若干意見》，明確提出高等教育管理體制改革的初步目標是要建立與經濟、政治、科技、文化體制相適應的，有利于高等教育事業(yè)發(fā)展和改革的新的高等教育管理體制。同年底，國務院辦公廳召開高等教育體制改革座談會，明確了共建、聯(lián)合、合并、協(xié)作、劃轉等初步的改革形式。此后的兩、三年內，在各級政府和部門的領導下，在社會各界的密切配合下，國家教育行政部門緊緊抓住機遇，積極探索，不斷總結經驗，使改革取得了一定成效，主要表現為：形成了推進改革的新思路，包括加強高等學校面向社會自主辦學；淡化學校單一的隸屬關系，加強省、直轄市、自治區(qū)政府的統(tǒng)籌，變條塊分割為條塊有機結合；初步形成了“共建、調整、合作、合并”的改革方案，等等。更為重要的是，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，廣東、四川、江蘇、江西、上海、福建等省、直轄市政府已經行動起來，率先對所屬高校進行管理體制改革，開創(chuàng)了全國高校管理體制改革的先河，為改革積累了初步的經驗。

尤為關鍵的是，1998年3月，朱镕基擔任國務院總理，將“科教興國”戰(zhàn)略作為基本國策，同時成立國務院科教工作領導小組，并親自擔任組長，李嵐清副總理任副組長。新組建的教育部抓緊機遇，不失時機地提出增加財政投入的建議。經研究決定，從1998年起，國家財政對教育的經費投入每年增長1個百分點，連續(xù)5年?！?個百分點”的實行，使國家對教育經費的投入明顯增加。這些新增經費主要用于高等院校的改革和發(fā)展，促進了一流大學和高水平大學的建設，也推動了高等教育管理體制改革的進程。

三、黨的十五大與國務院機構調整加快了改革的進程

在高等教育管理體制改革進程中，如果說黨的十五大之前屬探索階段，主要是研究思路、總結經驗、制定政策，那么，在改革即將進入攻堅階段，恰逢十五大召開和國務院機構調整和改革，為高等教育管理體制改革提供了一次極為重要的機遇。十五大之后尤其是國務院機構改革展開后，改革就進入了加大力度、加快發(fā)展、全面推進的新階段。

十五大報告明確指出，要“優(yōu)化教育結構，加快高等教育管理體制改革的步伐，合理配置教育資源，提高教育質量和辦學效益” 。值得注意的是，黨的全國代表大會政治報告第一次正式提出了高等教育管理體制改革。充分反映出黨中央對這項改革的高度重視，對高等教育戰(zhàn)線的廣大干部和教職員工既是殷切希望，又是莫大鼓舞。對于正在積極推進的高等教育管理體制改革來說，這無疑是一次極為重要的機遇。一直主持改革工作的李嵐清副總理稱之為“尚方寶劍”，表示要“借東風”、促改革［4］94。

在神圣使命的鞭策下，1998年1月，國務院辦公廳在江蘇揚州召開全國高等教育管理體制改革經驗交流會。[JP2]會議總結了前一階段改革的經驗，國務院副總理李嵐清正式提出了“共建、調整、合并、合作”的八字改革方針，全面部署了加大改革力度、加快改革步伐、全面推進改革的任務。

十五大同時提出進行各級政府機構改革的任務，要求精簡政府機構，轉變政府職能。在黨中央、國務院領導下，配合政府機構改革和職能轉變，教育部、財政部、國家計委等有關部門在各省、市、自治區(qū)的配合下，不失時機地對國務院各部門所屬高校集中進行了三次大調整，基本上解決了原有部門辦學的體制問題。從1998年到2000年的短短3年間，首先對被撤銷的原機械工業(yè)部、鐵道部等9個部門管理的93所普通高校、72所成人高校以及一大批中專和技校的管理體制進行調整和改革。1999年初對航空航天工業(yè)部等5個軍工總公司所屬25所普通高校、34所成人高校以及數百所中專和技校的管理體制進行調整和改革。2000年起又對國務院機構改革后50個部門和單位所屬高校的管理體制及布局結構進行了調整和改革。即便在教育部受國務院委托管理的72所高校中，也有34所與地方實行了共建。經過三次集中調整和改革，基本上完成了中央各部門院校管理體制改革的任務。至2000年底，歷時8年之久的高等教育管理體制改革取得了決定性的勝利。

國務院各部門院校管理體制改革的完成，標志著我國原有的高等教育管理體制已經發(fā)生了歷史性的變化，那種在特定歷史條件下形成并長期存在的與計劃經濟相適應的部門辦學體制宣告基本結束，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的中央和省級政府兩級辦學，以地方統(tǒng)籌管理為主的新的管理體制的框架基本確立［5］。除少數關系國家發(fā)展全局的高校以及行業(yè)的特殊性強、地方政府不便管理的高校繼續(xù)由國務院委托教育部和其他部門管理外，多數高校由地方管理或以地方管理為主。

把握和運用機遇還要注意工作策略。20世紀90年代末黨中央開展“三講”教育活動，號召廣大黨員干部“講學習、講政治、講正氣”?！叭v”教育活動使高等教育戰(zhàn)線尤其是高等學校廣大干部受到了一次深刻的馬克思主義思想教育。在高等教育管理體制調整和改革的攻堅階段，教育部以“三講”教育活動為契機，注意抓學習，講形勢，重視對高教戰(zhàn)線干部群眾進行管理體制改革意義的宣傳教育，統(tǒng)一思想認識。一方面使參與調整和改革的單位與個人能夠看到有利于高等教育加快發(fā)展的顯著效果，另一方面盡量把工作做得比較細致，工作步驟比較穩(wěn)妥。所以無論是中央各部委、各地方政府，還是各高等院校干部群眾，大家都能以對國家和民族的高度責任心和使命感，講政治、講黨性，顧全大局，認真實施高等教育管理體制改革，尤其是最重要、難度最大的高校調整和合并工作，從而使改革和調整工作進行得比較順利和平穩(wěn)［4］86。

四、“985工程”和《高等教育法》的實施為深化改革提供了重要機遇

李嵐清指出：“要推動改革，每一個重大的機遇都要抓住不放。”［4］96除了緊緊抓住上述3個方面的重要機遇外，在高等教育管理體制改革過程中，高等教育戰(zhàn)線還十分注意對其他一些機遇哪怕是短暫機遇的把握，不失時機地推進改革。

首先，抓住國家建設一流大學和高水平大學的機遇?！?11工程”建設是新中國成立以來高等教育領域規(guī)模最大的重點建設工程?！?11工程”建設主要強調高校的辦學條件、辦學規(guī)模和辦學經費投入等基礎性條件。我國原有高校及所設專業(yè)由于長期以來的分散辦學和低水平重復，導致許多學校辦學條件差、辦學規(guī)模小、辦學經費嚴重不足，顯然與“211工程”的建設要求存在較大差距?！?11工程”明確規(guī)定一個地方只能支持一所地方高校，這就迫使地方院校之間進行調整和合并。地方高校的成功調整和合并，推動了中央各部委所屬高校的調整和改革。

世紀交替之際，江澤民站在時代發(fā)展前沿，根據世界科技、經濟競爭對人才素質的要求，首次提出在中國建設若干所世界一流水平大學的歷史性任務。其核心是教育質量，主題是教育創(chuàng)新，著力點是改革人才培養(yǎng)模式、加快創(chuàng)新型人才培養(yǎng)，目標主要是培養(yǎng)高素質拔尖創(chuàng)新人才，全面實施“科教興國”、“人才強國”戰(zhàn)略，促進中國經濟社會協(xié)調發(fā)展。一流大學的特殊內涵主要體現在具備一流的師資、一流的學科、一流的質量和一流的人才。顯然，我國原有高校的絕大多數遠遠不能符合要求［6］。爭辦一流大學，要求創(chuàng)新觀念，提高質量，增強核心競爭力。在爭創(chuàng)一流大學的浪潮中，繼續(xù)整合辦學資源，處理好大學與經濟、大學與政府的關系，推進管理體制改革，就顯得格外重要和迫切。

其次，抓住《中華人民共和國高等教育法》頒布和實施的機遇。1998年8月全國人大九屆常委會通過的《中華人民共和國高等教育法》[JP2]既是改革開放以來高等教育管理體制改革的理論成果，又是繼續(xù)指導改革擴大和深化的重要法律文獻。

《高等教育法》的制定歷經10余年，其中最核心的原因就是高等教育的管理體制一直難以確定［7］。改革的初步成果推動了《高等教育法》產生，《高等教育法》又以法律形式使改革的成果得以確定?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定了推進高等教育管理體制改革的任務、目標、要求、原則和方向以及建立這一新體制的途徑，為深化改革留下了較大空間和發(fā)展余地。這些規(guī)定有利于政府針對在計劃經濟體制下逐步形成和不斷強化的條塊分割的管理體制制定出改革的具體方案和實際措施，出臺相應的行政法規(guī)和規(guī)章，為高等教育管理體制改革的全面推進和不斷深化指明了方向，必將有利于體制改革的逐步深化和改革目標的最終實現。顯然，這些規(guī)定也為方興未艾的調整和改革繼續(xù)推進提供了一次難得的機遇。

《高等教育法》是新中國第一部有關高等教育的專門法律，它明確規(guī)定高等學校在經費使用、人員編制、職稱評聘、分配制度、教育教學、對外交流、合作辦學等7個方面擁有自主權，從管理實踐來看，這些自主權有的已經兌現，有的正在落實。它的實施，標志著我國高等教育進入一個依法治教的新的歷史時期。如果說此前主要依靠黨和政府的方針政策推進改革，那么現在，抓住《高等教育法》實施的機遇，繼續(xù)推進和不斷深化管理體制改革，就是依法治教、依法辦事，增強了新的管理體制的法定性和權威性?？傊?，《高等教育法》為深化改革、健全體制提供了堅強有力的法律保障。

五、黨中央提出貫徹落實科學發(fā)展觀為改革的完善提供了最新的戰(zhàn)略機遇

基于對社會主義初級階段的階段性特征的分析和認識，遵循經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，黨的十六屆三中全會提出了貫徹落實科學發(fā)展觀?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

堅持以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，從新世紀新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略思想。堅持以人為本，就是要以實現人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。全面發(fā)展，就是要以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治、文化建設，實現經濟發(fā)展和社會全面進步。協(xié)調發(fā)展，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放，推進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協(xié)調，推進經濟、政治、文化建設的各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調。可持續(xù)發(fā)展，就是要促進人與自然的和諧，實現經濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，堅持走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展。

教育，尤其是高等教育，由于其在經濟社會發(fā)展中所具有的基礎性和先導性地位，無疑需要各級政府和高等院校對如何正確認識科學發(fā)展觀，如何在高等教育改革與發(fā)展的實踐中落實科學發(fā)展觀進行認真的思考和研究。樹立和落實科學發(fā)展觀，以科學發(fā)展觀為指導，推進高等教育的協(xié)調發(fā)展，就為新世紀新階段推進高等教育管理體制改革提供科學的指導思想和最新的戰(zhàn)略機遇。

科學發(fā)展觀應用于高等教育領域，其指導思想包括三個方面：一是以人為本，要求高等教育必須堅持“以人為本”的教育理念。人是教育發(fā)展的主體，發(fā)展要靠人，教育發(fā)展的目的更是為了人。強調以人為本，既植根于中華民族歷史文化土壤，又來自當代中國高等教育實踐。堅持以人為本，是科學教育發(fā)展觀的核心內容，促進學生全面發(fā)展是科學教育發(fā)展觀的重要目的。

二是全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展是硬道理，是我們黨執(zhí)政興國的第一要務，把發(fā)展作為科學發(fā)展觀的“第一要義”正是這一思想的反映和要求。一方面，在科學發(fā)展觀統(tǒng)領下，高等教育應該堅持“又好又快”的發(fā)展理念。另一方面，全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展作為科學教育發(fā)展觀的基本內容是相互聯(lián)系的整體，要求高等教育全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。全面是指各個方面都要發(fā)展，即各級各類高等教育都要發(fā)展；高等院校要科學定位，突出特色。協(xié)調是指各個方面的發(fā)展要相互適應，即正確處理高等教育的規(guī)模、結構、質量、效益的關系；可持續(xù)強調高等教育發(fā)展進程的持久性、連續(xù)性和可再生性。具備了全面、協(xié)調兩大要求，才能促進高等教育可持續(xù)發(fā)展。全面、協(xié)調、可持續(xù)，三者是科學教育發(fā)展觀的重要體現。

三是全面推進教育創(chuàng)新。教育創(chuàng)新既屬于觀念創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，也屬于制度創(chuàng)新和文化創(chuàng)新?？茖W發(fā)展觀要求中國高等教育在觀念創(chuàng)新上先人一步，在體制創(chuàng)新上優(yōu)人一等，在機制創(chuàng)新上高人一籌，在實踐創(chuàng)新上快人一拍，集中力量突破全局性、戰(zhàn)略性的重大問題［8］。

正如溫家寶總理所指出的：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，“教育還不適應全面建設小康社會的新要求，教育體制亟待改革，教育水平亟待提高，教育投入亟待增加?！币虼?，“要以改革為動力，以加強薄弱環(huán)節(jié)為重點，集中力量辦一些讓社會公眾滿意、給教育發(fā)展增添動力的事情”［9］。

黨的十七大提出提高高等教育質量，建設人力資源強國。為切實貫徹落實科學發(fā)展觀，十七大剛剛閉幕，中共中央、國務院審時度勢，馭衡全局，從我國現代化建設的總體戰(zhàn)略出發(fā)，對未來12年全面建設小康社會的歷史階段的教育改革和發(fā)展做出全面規(guī)劃和部署，啟動了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》制訂工作。規(guī)劃綱要是進入21世紀以來我國第一個教育規(guī)劃綱要，是指導新世紀新階段中國教育，特別是高等教育改革和發(fā)展的綱領性文件?？梢灶A見，科學發(fā)展觀必將為當代中國高等教育管理體制改革發(fā)揮科學的指導作用，提供最佳的發(fā)展機遇。一個規(guī)模適度、結構合理、質量優(yōu)良、效益顯著，按照現代大學制度構建的具有中國特色的高等教育體系必將最終建立。

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(責任編輯 張向鳳)