論我國(guó)氣象服務(wù)的法律屬性、制度困境及解決途徑

何亮亮　鈕　敏

摘要:公益性氣象服務(wù)是我國(guó)氣象服務(wù)的基本類型,我國(guó)現(xiàn)階段的氣象服務(wù)法律關(guān)系主要表現(xiàn)為公共氣象部門在向服務(wù)對(duì)象提供氣象服務(wù)、履行法定職責(zé)而形成的非權(quán)力行政法律關(guān)系。盡管氣象有償服務(wù)為氣象現(xiàn)代化發(fā)展提供了有力經(jīng)費(fèi)支持,但其邊界的模糊性致使在氣象服務(wù)領(lǐng)域中政府“缺位”與“越位”情況并存。為解決這一制度困境,現(xiàn)實(shí)選擇是真正引入市場(chǎng)化機(jī)制,取消民間資本參與氣象服務(wù)經(jīng)營(yíng)的限制,適時(shí)適度開(kāi)放國(guó)內(nèi)氣象服務(wù)市場(chǎng);嚴(yán)格區(qū)分氣象部門內(nèi)部各組織職能定位,實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)與商業(yè)性氣象服務(wù)的分離。

關(guān)鍵詞:氣象服務(wù); 法律性質(zhì); 制度困境; 解決途徑

中圖分類號(hào):D922.69 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2009)07-0099-04

一、 我國(guó)氣象服務(wù)的基本類型和法律屬性

在《中華人民共和國(guó)氣象法》中,雖然未將“氣象服務(wù)”獨(dú)立設(shè)置為一章,但“氣象服務(wù)”這一詞語(yǔ)出現(xiàn)的頻率極高,僅總則部分就8次使用了“氣象服務(wù)”或“服務(wù)”這一概念。第3條規(guī)定,“氣象事業(yè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和人民生活的基礎(chǔ)性公益事業(yè),氣象工作應(yīng)當(dāng)把公益性氣象服務(wù)放在首位?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)氣象工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),將氣象事業(yè)納入中央和地方同級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及財(cái)政預(yù)算,以保障其充分發(fā)揮為社會(huì)公眾、政府決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的功能?？h級(jí)以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要所建設(shè)的地方氣象事業(yè)項(xiàng)目,其投資主要由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)。氣象臺(tái)站在確保公益性氣象無(wú)償服務(wù)的前提下,可以依法開(kāi)展氣象有償服務(wù)。”由此可見(jiàn),公益性氣象服務(wù)是我國(guó)氣象服務(wù)的基本類型,事實(shí)上在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái),氣象服務(wù)一直被視為完全的公共物品,生產(chǎn)和供給由政府氣象部門負(fù)責(zé)組織并以免費(fèi)形式提供給政府機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各專業(yè)部門,經(jīng)費(fèi)來(lái)源是國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政,通過(guò)籌集稅收收入、安排財(cái)政支出的方式承擔(dān)氣象服務(wù)的成本。

公益性氣象服務(wù)是我國(guó)氣象服務(wù)的基本類型,提供良好的公益性氣象服務(wù)是我國(guó)氣象部門的法定職責(zé),這一點(diǎn)可通過(guò)更多的法律條文得以體現(xiàn)。如第22條規(guī)定了氣象部門提供公益性質(zhì)的公眾天氣預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)義務(wù):“國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào),并根據(jù)天氣變化情況及時(shí)補(bǔ)充或者訂正?！钡?2條規(guī)定了提供公益性質(zhì)的專業(yè)氣象服務(wù)義務(wù):“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要,發(fā)布農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)、城市環(huán)境氣象預(yù)報(bào)、火險(xiǎn)氣象等級(jí)預(yù)報(bào)等專業(yè)氣象預(yù)報(bào),并配合軍事氣象部門進(jìn)行國(guó)防建設(shè)所需的氣象服務(wù)工作?！钡?8條規(guī)定了提供公益性質(zhì)的決策氣象服務(wù)義務(wù):“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)重大災(zāi)害性天氣的跨地區(qū)、跨部門的聯(lián)合監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)工作,及時(shí)提出氣象災(zāi)害防御措施,并對(duì)重大氣象災(zāi)害作出評(píng)估,為本級(jí)人民政府組織防御氣象災(zāi)害提供決策依據(jù)?！钡?0、31、33、34條分別涉及到人工影響天氣、雷電災(zāi)害防御、氣候資源利用、氣候可行性論證等氣象應(yīng)用技術(shù)和咨詢服務(wù),均以明確的法律條文規(guī)定了氣象部門在為各類主體提供公益性質(zhì)氣象服務(wù)的職責(zé)和義務(wù)。

二、 氣象有償服務(wù)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與制度困境

(一)氣象有償服務(wù)及相關(guān)概念的演變

1999年10月31日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)氣象法》一個(gè)引人矚目的突破即是首次以法律的形式認(rèn)可了“氣象有償服務(wù)”的地位。第3條規(guī)定,“氣象臺(tái)站在確保公益性氣象無(wú)償服務(wù)的前提下,可以依法開(kāi)展氣象有償服務(wù)。”第25條規(guī)定,“廣播、電視、報(bào)紙、電信等媒體向社會(huì)傳播氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào),必須使用氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站提供的適時(shí)氣象信息,并標(biāo)明發(fā)布時(shí)間和氣象臺(tái)站的名稱。通過(guò)傳播氣象信息獲得的收益,應(yīng)當(dāng)提取一部分支持氣象事業(yè)的發(fā)展。”第42條規(guī)定,“氣象臺(tái)站和其他開(kāi)展氣象有償服務(wù)的單位,從事氣象有償服務(wù)的范圍、項(xiàng)目、收費(fèi)等具體管理辦法,由國(guó)務(wù)院依據(jù)本法規(guī)定?！?/p>

根據(jù)全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員周克玉1999年8月24日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上所作的匯報(bào),在法律草案審議過(guò)程中,對(duì)于是否允許氣象有償服務(wù)存在一定的爭(zhēng)議。部分專家認(rèn)為,氣象事業(yè)是基礎(chǔ)性公益事業(yè),國(guó)家以事業(yè)費(fèi)支持氣象事業(yè)的發(fā)展,氣象服務(wù)應(yīng)當(dāng)是無(wú)償?shù)?另一種意見(jiàn)則認(rèn)為,氣象事業(yè)主要由國(guó)家投資,公益性的氣象服務(wù)應(yīng)當(dāng)是無(wú)償?shù)?但是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,對(duì)氣象服務(wù)的需求范圍不斷擴(kuò)大,單一的公益性氣象服務(wù)已經(jīng)不能滿足對(duì)氣象服務(wù)的特殊需求,為了開(kāi)拓氣象服務(wù)領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)允許在一定范圍內(nèi)依法從事專業(yè)氣象有償服務(wù),這種服務(wù)有利于氣象事業(yè)的發(fā)展和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足;還有的地方、部門提出,氣象信息是科技信息,對(duì)它的使用和獲得采取有償服務(wù)形式必要而且合理,我國(guó)的專業(yè)氣象服務(wù)逐步進(jìn)入市場(chǎng)也是一種趨勢(shì)。對(duì)此,法律委員會(huì)最終認(rèn)為,氣象服務(wù)應(yīng)當(dāng)以公益性的無(wú)償服務(wù)為主,但是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,為滿足一些特定用戶對(duì)氣象服務(wù)的特殊需求,也為氣象事業(yè)的改革創(chuàng)造一定的條件,氣象法規(guī)定氣象有償服務(wù)是必要的。[1]

從相關(guān)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件中,我們可以大致梳理出氣象有償服務(wù)及相關(guān)概念的產(chǎn)生背景、演變過(guò)程和我國(guó)有償氣象服務(wù)發(fā)展的脈絡(luò)。

(1)有償專業(yè)服務(wù)。1985年3月29日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)25號(hào)文件,轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家氣象局《關(guān)于氣象部門開(kāi)展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營(yíng)的報(bào)告》,批準(zhǔn)氣象部門開(kāi)展氣象有償服務(wù)和綜合經(jīng)營(yíng)。25號(hào)文件對(duì)“有償專業(yè)服務(wù)”進(jìn)行了明確界定:“有償專業(yè)服務(wù)包括為農(nóng)業(yè)、工礦、城建、交通運(yùn)輸、海洋開(kāi)發(fā)、水利電力、環(huán)境保護(hù)、財(cái)貿(mào)、旅游以及文化教育等行業(yè)的企事業(yè)單位和個(gè)人提供的各種專業(yè)專項(xiàng)服務(wù)”,同時(shí)指出,“全國(guó)各級(jí)氣象部門要在完成氣象業(yè)務(wù)、服務(wù)和科研教學(xué)任務(wù)的前提下,圍繞氣象事業(yè)的發(fā)展需要,因地制宜地積極開(kāi)展種植、養(yǎng)殖、加工、旅游和生活服務(wù)等多種產(chǎn)業(yè)”,開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

(2)氣象科技服務(wù)。1992年國(guó)家氣象局在哈爾濱召開(kāi)的全國(guó)氣象局長(zhǎng)研討會(huì)上提出了氣象事業(yè)由基本氣象系統(tǒng)、科技服務(wù)和綜合經(jīng)營(yíng)三部分構(gòu)成的戰(zhàn)略思路,其中,氣象科技服務(wù)是指“公益氣象服務(wù)以外的,依托基本氣象系統(tǒng)的專業(yè)氣象有償服務(wù)和科技開(kāi)發(fā)、咨詢服務(wù)等”,“綜合經(jīng)營(yíng)”是指“科技服務(wù)之外的科技開(kāi)發(fā)、經(jīng)貿(mào)、生產(chǎn)、加工、服務(wù)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”。1996年中國(guó)氣象局在懷柔召開(kāi)全國(guó)氣象部門產(chǎn)業(yè)工作會(huì)議,提出要調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,依托氣象基本業(yè)務(wù)系統(tǒng),發(fā)展以氣象信息服務(wù)為重點(diǎn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

(3)氣象科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè)。1999年中國(guó)氣象局在青島召開(kāi)全國(guó)氣象局長(zhǎng)研討會(huì),并提出建立由氣象行政管理、基本氣象系統(tǒng)、氣象科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè)三部分組成的氣象事業(yè)發(fā)展新格局,以氣象影視服務(wù)、專業(yè)氣象服務(wù)、聲訊氣象服務(wù)、施放氣球服務(wù)、防雷工程與檢測(cè)服務(wù)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與賓招等支柱項(xiàng)目為主體的,涵蓋氣象科技服務(wù)和氣象科技產(chǎn)業(yè)兩部分內(nèi)容的“氣象科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè)”概念正式形成。隨后,全國(guó)的氣象科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè)開(kāi)始步入快速發(fā)展的軌道,年創(chuàng)收增長(zhǎng)率始終保持在15%以上,并于2000年和2003年分別突破了年創(chuàng)收額超過(guò)10億元和20億元的大關(guān)。[2]2002年召開(kāi)的全國(guó)氣象科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作會(huì)議明確提出“三個(gè)重要”的定位,即“氣象科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè)是氣象事業(yè)新格局的重要組成部分;是氣象事業(yè)深化改革和可持續(xù)發(fā)展的重要支撐;是充分發(fā)揮氣象網(wǎng)絡(luò)、信息、科技等資源潛力,宣傳中國(guó)氣象文化、拓展氣象業(yè)務(wù)和服務(wù)領(lǐng)域、擴(kuò)大氣象事業(yè)發(fā)展空間,推動(dòng)氣象科技直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、融入社會(huì)、向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的重要途徑”。

結(jié)合這些概念提出的時(shí)代背景,我們不難發(fā)現(xiàn),每次概念的調(diào)整和變化都具有深刻的政策和制度原因。在特定歷史條件約束下,經(jīng)過(guò)氣象服務(wù)工作者的不懈努力,氣象科技服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展,服務(wù)效益不斷增加,在國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮了重要的作用。從1998年以后,全國(guó)氣象科技服務(wù)收入總量每年都以超過(guò)10%的速率增長(zhǎng)。氣象科技服務(wù)的收益,主要用于了彌補(bǔ)氣象部門經(jīng)費(fèi)不足,支持了氣象現(xiàn)代化建設(shè),改善了氣象職工的工作生活條件,穩(wěn)定了氣象職工隊(duì)伍。特別是上世紀(jì)八九十年代,在中央財(cái)政十分困難的情況下,科技服務(wù)為氣象現(xiàn)代化的超前發(fā)展提供了有力的經(jīng)費(fèi)支持。近年來(lái),各省(區(qū)、市)氣象局都用50%以上的氣象科技服務(wù)收益進(jìn)行臺(tái)站綜合改善、氣象現(xiàn)代化建設(shè)和人才培養(yǎng)等。[3]

(二)“氣象有償服務(wù)”邊界的模糊性

雖然氣象有償服務(wù)獲得了良好的發(fā)展,但無(wú)論在實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界,對(duì)氣象有償服務(wù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上普遍存在誤區(qū),并造成氣象服務(wù)理論和實(shí)踐上的混亂。理論上,氣象有償服務(wù)應(yīng)該是一種準(zhǔn)公益性氣象服務(wù),或稱成本補(bǔ)償性氣象服務(wù),即面向社會(huì)公眾提供、但公益性程度相對(duì)較弱的氣象服務(wù)。此類氣象服務(wù)是一種典型的準(zhǔn)公共物品,在消費(fèi)上具有一定程度的擁擠性和局部排他性,由于公眾需求的差異性而在消費(fèi)數(shù)量上表現(xiàn)出非均等性。如前文所述,對(duì)于準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)需求的差異可能導(dǎo)致同一氣象服務(wù)對(duì)于部分社會(huì)公眾存在重大影響而對(duì)于其他公眾全無(wú)意義,但由于基礎(chǔ)氣象設(shè)施建設(shè)成本高昂,政府基于公共利益的需要不能完全放棄此類氣象服務(wù)的生產(chǎn)和供給,但如果仍由政府一體以無(wú)償方式提供,不僅產(chǎn)生過(guò)度供給的效率問(wèn)題,而且也違背了社會(huì)公平原則。因此,在行政管理或公共服務(wù)過(guò)程中,行政主體如就特定事務(wù)發(fā)生特別支出會(huì)使部分社會(huì)成員得到特別收益,應(yīng)該根據(jù)收益大小和服務(wù)成本,由直接的受益者承擔(dān)由特別活動(dòng)引起的特別支出,這就是受益者負(fù)擔(dān)理論,又稱行政特別支出補(bǔ)償理論。[4]作為現(xiàn)代規(guī)費(fèi)制度的主要支撐,受益負(fù)擔(dān)理論運(yùn)用于行政主體向特別的相對(duì)人提供特定服務(wù)并使其收益的領(lǐng)域,其適用條件包括:存在于行政主體向特別相對(duì)人提供“準(zhǔn)公共物品”的領(lǐng)域;與行政主體特定的行政職能密切聯(lián)系,但收費(fèi)本身并不是該行政職能的主要內(nèi)容,而是“附帶性”的。根據(jù)這一理論,對(duì)于具有局部性、特定性或個(gè)體性的氣象服務(wù)應(yīng)依據(jù)對(duì)等報(bào)償、使用者付費(fèi)的基本原則進(jìn)行收費(fèi)。

20世紀(jì)70年代以來(lái),西方各國(guó)政府所面臨的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)構(gòu)成了氣象服務(wù)制度創(chuàng)新的基本動(dòng)因,努力尋求一種高質(zhì)量、低成本的氣象服務(wù)供給模式成為改革的基本目標(biāo)。我國(guó)于1985年提出氣象有償服務(wù),亦是著眼于當(dāng)時(shí)的氣象事業(yè)發(fā)展需要,基本出發(fā)點(diǎn)在于緩解氣象事業(yè)經(jīng)費(fèi)緊張和吸納從基本業(yè)務(wù)系統(tǒng)分流下來(lái)的人員。在文革結(jié)束后的1980年代,我國(guó)氣象事業(yè)得到了迅速的恢復(fù)和發(fā)展,但由于氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大,而公眾對(duì)氣象服務(wù)的需求卻日益廣泛,從中央到地方各級(jí)氣象部門均面臨嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題,直接影響到氣象服務(wù)的深度和廣度。為解決這一困難,1988年8月15日國(guó)家氣象局與國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的國(guó)氣發(fā)字[1988]24號(hào)文件《關(guān)于請(qǐng)地方財(cái)政合理分擔(dān)部分氣象經(jīng)費(fèi)的請(qǐng)示》,但收效有限。氣象部門逐漸意識(shí)到應(yīng)發(fā)掘自身潛力,增強(qiáng)自我維持和發(fā)展的能力,其中一個(gè)重要的方面就是要更新觀念,開(kāi)展氣象有償服務(wù),不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域。1985年國(guó)家氣象局《關(guān)于氣象部門開(kāi)展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營(yíng)的報(bào)告》中明確了有償專業(yè)服務(wù)收費(fèi)的基本原則:“按照提供的氣象信息所耗費(fèi)的人力、物力的直接成本(包括勞務(wù)、材料、動(dòng)力的消耗等),加適當(dāng)比例的管理費(fèi);或按照提供服務(wù)的工作量大小,技術(shù)上的難易程度以及新產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的大小,本著自愿互利的原則,由供需雙方協(xié)商,合理收費(fèi)。開(kāi)展有償專業(yè)服務(wù)的收入,扣除成本費(fèi)用后的純收入部分,可用于技術(shù)開(kāi)發(fā)、改善技術(shù)裝備,或適當(dāng)提取一部分作為獎(jiǎng)勵(lì)基金和改善職工的集體福利?！笨梢?jiàn),當(dāng)時(shí)的專業(yè)有償收費(fèi)基本上是根據(jù)氣象服務(wù)的成本來(lái)確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),這種收費(fèi)具有補(bǔ)償性收費(fèi)的性質(zhì);將“扣除成本費(fèi)用后的純收入部分”用于“技術(shù)開(kāi)發(fā)、改善技術(shù)裝備”,屬于將社會(huì)成本向私人分?jǐn)?兼具為生產(chǎn)公共物品和發(fā)展公共服務(wù)的集資性收費(fèi)的性質(zhì)。至于“或適當(dāng)提取一部分作為獎(jiǎng)勵(lì)基金和改善職工的集體福利”,在當(dāng)時(shí)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的歷史語(yǔ)境下,也具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?不應(yīng)予以苛求或詬病。

氣象有償服務(wù)邊界的模糊性,必然致使氣象服務(wù)領(lǐng)域政府“缺位”與“越位”情況的并存:一方面是背離公共職責(zé),無(wú)償?shù)募児嫘詺庀蠓?wù)供應(yīng)不足,另一方面是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),保持準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)的壟斷優(yōu)勢(shì)。以氣象信息服務(wù)為例,1994年被稱為“天”字第一號(hào)官司的青島市氣象科技服務(wù)中心、青島市氣象臺(tái)訴青島東岳時(shí)通電訊公司侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案,[5]引起了社會(huì)公眾對(duì)公共氣象部門壟斷氣象信息服務(wù)的廣泛質(zhì)疑;而2004年南京寧網(wǎng)科技公司訴南京氣象局的江蘇氣象第一案,[6]同年河北省石家莊佳誠(chéng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司與河北省及省內(nèi)各地氣象部門之間圍繞氣象信息經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的13起系列訴訟,[7]更是令社會(huì)公眾對(duì)氣象部門利用行政手段實(shí)行市場(chǎng)壟斷、部門利益無(wú)度膨脹的擔(dān)憂。

三、 解決途徑:準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)與商業(yè)性氣象服務(wù)的分離

在《中華人民共和國(guó)氣象法》草案的審議過(guò)程中,就是否應(yīng)當(dāng)允許“氣象有償服務(wù)”這一問(wèn)題曾存在過(guò)爭(zhēng)議。時(shí)至今日,對(duì)于由公共氣象部門提供的準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用者付費(fèi)、受益者負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行成本補(bǔ)償性收費(fèi),實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界已形成共識(shí)并為社會(huì)公眾所接受?，F(xiàn)在的問(wèn)題是,在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展形勢(shì)下,氣象服務(wù)體制需要尋求更為重大的突破,在公益性氣象服務(wù)之外推動(dòng)和促進(jìn)商業(yè)性氣象服務(wù)的發(fā)展,培育并形成完全按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的、全新的氣象服務(wù)市場(chǎng),而氣象有償服務(wù)這一概念已無(wú)法承載這一使命。雖然近年來(lái)隨著我國(guó)氣象有償服務(wù)的無(wú)度擴(kuò)張,導(dǎo)致在某些語(yǔ)境中“氣象有償服務(wù)”被等同于“商業(yè)性氣象服務(wù)”,但兩者存在著本質(zhì)上的差異。氣象有償服務(wù)雖然具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì),但在基本屬性上仍是一種具有非市場(chǎng)性、非盈利性、準(zhǔn)公益性和成本補(bǔ)償性的氣象服務(wù);商業(yè)性氣象服務(wù)則是完全按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作、具有營(yíng)利性的專業(yè)化或個(gè)性化氣象服務(wù)。

20世紀(jì)80年代以來(lái),國(guó)外的氣象服務(wù)制度創(chuàng)新與公共服務(wù)體制改革關(guān)系緊密,一般均非常鮮明地提出以市場(chǎng)化為導(dǎo)向和目標(biāo),通過(guò)氣象服務(wù)供給主體的多元化(公共氣象部門和私營(yíng)氣象組織)和供給方式的多元化(市場(chǎng)化方式和非市場(chǎng)化方式),打破公共氣象部門的單一主體地位,形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)各主體多元并存的新格局。公共氣象部門或是退回到純公益性氣象服務(wù)的領(lǐng)域,或是與私營(yíng)氣象組織在準(zhǔn)公益性和商業(yè)性氣象服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。各國(guó)氣象服務(wù)領(lǐng)域的制度變革與公共服務(wù)民營(yíng)化、市場(chǎng)化的模式是完全一致的,主要形成了英國(guó)及其他英聯(lián)邦國(guó)家和美國(guó)、日本兩種不同的發(fā)展模式。

英國(guó)政府“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”的精神內(nèi)核是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共部門,實(shí)現(xiàn)非壟斷化與競(jìng)爭(zhēng)、管制推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)、公與私之間的競(jìng)爭(zhēng)和公共組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。在行政體制上形成了著名的“執(zhí)行局模式”,將公共服務(wù)決策和執(zhí)行職能相分離。政府建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并同它們簽訂正式的合同,允許它們?cè)谌肆拓?cái)務(wù)管理上有較大的管理靈活性,但要求它們對(duì)后果負(fù)責(zé)任。執(zhí)行局相對(duì)獨(dú)立,其首席執(zhí)行官實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制,大力推行公共服務(wù)的民營(yíng)化,在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),確保納稅人的金錢取得最大價(jià)值,政府公務(wù)員更加富有創(chuàng)新和企業(yè)家精神。在1996年英國(guó)就成立了126個(gè)執(zhí)行局,吸納了79%的公務(wù)員,承擔(dān)了近75%的公共服務(wù)項(xiàng)目。[8]同年英國(guó)開(kāi)始推進(jìn)氣象服務(wù)商業(yè)化,在英國(guó)氣象局內(nèi)組建了商業(yè)產(chǎn)業(yè)部,專門負(fù)責(zé)其氣象服務(wù)產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。作為深受英國(guó)影響的英聯(lián)邦國(guó)家,澳大利亞和新西蘭也緊隨其后開(kāi)展改革。澳大利亞氣象局于1990年成立了特殊服務(wù)體,開(kāi)展商業(yè)氣象服務(wù)。新西蘭更為大刀闊斧,幾乎廢棄了所有的公務(wù)條例,對(duì)核心部門進(jìn)行重組,建立了數(shù)十個(gè)按績(jī)效預(yù)算運(yùn)行的小型部門,將價(jià)值50億美元的公有工業(yè)私有化,將其他公共行業(yè)變?yōu)橥耆灾鹘?jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè),其中包括在1992年7月將創(chuàng)建于1861年的新西蘭氣象局改組成完全實(shí)行商業(yè)化方式運(yùn)作的國(guó)家氣象服務(wù)公司(MetService)。

正如克林頓思想庫(kù)所指出,“新的聯(lián)邦政府必須把包在美國(guó)經(jīng)濟(jì)外面的,使得能推動(dòng)新的生產(chǎn)率提高的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所遭受到壓抑補(bǔ)貼和保護(hù),一層層剝削,使政府?dāng)[脫強(qiáng)大的利益和無(wú)限制地給予政府津貼的政治,轉(zhuǎn)而奉行解放市場(chǎng)力量的政策”,[9]美國(guó)公共服務(wù)改革的基本思路是放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的管制,以法律保護(hù)私人廠商進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng),實(shí)行優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)性政策,以私補(bǔ)公,提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。美國(guó)氣象服務(wù)的發(fā)展也基本體現(xiàn)了這一思路,國(guó)家氣象部門僅從事無(wú)償?shù)墓嫘苑?wù),商業(yè)性氣象服務(wù)市場(chǎng)取消限制,全面向民營(yíng)資本開(kāi)放,私營(yíng)氣象公司和商業(yè)性氣象服務(wù)發(fā)展迅速。

相較之下,由于受制于特定的政策和制度背景,我國(guó)氣象服務(wù)體制創(chuàng)新落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,且采取了不同的發(fā)展進(jìn)路。事實(shí)上,在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)的氣象服務(wù)并未引入真正意義上的市場(chǎng)化機(jī)制,也未能形成統(tǒng)一開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。在我國(guó)氣象服務(wù)理論和實(shí)務(wù)中,一個(gè)相對(duì)而言使用頻率更高的概念是“氣象科技服務(wù)”。2007年8月7日,中國(guó)氣象局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈氣象科技服務(wù)管理暫行辦法〉的通知》(氣發(fā)〔2007〕268號(hào)),對(duì)氣象科技服務(wù)的定位、發(fā)展方向以及運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理等作出了明確規(guī)定。《暫行辦法》第2條對(duì)“氣象科技服務(wù)”這一概念進(jìn)行了界定:“本辦法所稱氣象科技服務(wù),是指利用氣象業(yè)務(wù)服務(wù)產(chǎn)品、科研成果和資產(chǎn)等國(guó)有資源,在確保公益性氣象服務(wù)的前提下,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)需求,依照國(guó)家有關(guān)政策和法規(guī)開(kāi)展的以氣象信息服務(wù)為主的各類氣象服務(wù)”,“氣象科技服務(wù)是氣象事業(yè)的重要組成部分,是依托公共氣象服務(wù)、充分發(fā)揮氣象服務(wù)更大效益的重要途徑,是促進(jìn)氣象事業(yè)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要保障”,并且,“各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照‘政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、事業(yè)企業(yè)分開(kāi)、營(yíng)利性機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)分開(kāi)以及國(guó)家財(cái)政預(yù)算制度改革的要求,建立和完善相應(yīng)的氣象科技服務(wù)運(yùn)行管理機(jī)制,逐步形成‘界面清晰、責(zé)權(quán)明確、管理科學(xué)、監(jiān)督有效、效益顯著的氣象科技服務(wù)管理體系?！边@一概念完全回避了氣象有償服務(wù)與商業(yè)性氣象服務(wù)的分野,意味著公共氣象部門可以同時(shí)向準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)市場(chǎng)和私人氣象服務(wù)市場(chǎng)肆意擴(kuò)張,并依托氣象基本系統(tǒng)、憑借氣象行政管理權(quán)力設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙,強(qiáng)化其在氣象服務(wù)市場(chǎng)上的壟斷經(jīng)營(yíng)地位。

目前,作為開(kāi)展氣象科技服務(wù)的主體都是從開(kāi)展有償專業(yè)服務(wù)逐步形成的事實(shí)主體,[10]包括各級(jí)氣象部門作為下屬事業(yè)單位設(shè)立的氣象科技服務(wù)中心(專業(yè)臺(tái)),以及下屬的各類企業(yè)實(shí)體。其中直屬中國(guó)氣象局的華風(fēng)氣象影視信息集團(tuán),作為中國(guó)唯一一家制作和發(fā)行國(guó)家級(jí)氣象影視節(jié)目的高新技術(shù)企業(yè),在氣象信息經(jīng)營(yíng)上取得了良好的成績(jī),實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏并因此廣受矚目。但是,我們應(yīng)當(dāng)看到,華風(fēng)集團(tuán)取得成功的重要前提是其壟斷經(jīng)營(yíng)的巨大優(yōu)勢(shì),根據(jù)《中華人民共和國(guó)氣象法》和《氣象預(yù)報(bào)發(fā)布與刊播管理辦法》,氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站壟斷了氣象信息的發(fā)布權(quán),而這正是華風(fēng)集團(tuán)的盈利基礎(chǔ):一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)者的企業(yè)無(wú)疑具有強(qiáng)大的贏利能力和廣闊的發(fā)展空間。相反的例子是上海多普樂(lè)氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)有限公司所面臨的經(jīng)營(yíng)困境。2002年12月25日,中國(guó)首批氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)人在上海誕生,79人獲氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)人資格證書(shū)。當(dāng)時(shí)有多家媒體對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道,有媒體稱他們將成為我國(guó)第一批真正用天氣信息賺錢的人,上海市工商行政管理局和上海市氣象局還為此出臺(tái)了《上海市氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)人管理暫行辦法》。2003年4月9日,以戴洪范為首的5位氣象經(jīng)紀(jì)人自發(fā)組建了上海多普樂(lè)氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)有限公司,再次引起媒體的關(guān)注;與此同時(shí),有40名氣象經(jīng)紀(jì)人加入的上海市氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)公司也宣告成立,下屬上海市氣象局。但是,氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)人的商業(yè)之路并不平坦,上海多普樂(lè)氣象服務(wù)經(jīng)紀(jì)有限公司成立頭兩個(gè)月的銷售業(yè)務(wù)量卻還是零。時(shí)至今日,該公司仍是業(yè)務(wù)冷清、經(jīng)營(yíng)艱難。氣象經(jīng)紀(jì)人是介于氣象服務(wù)供給者和客戶之間的“二傳手”,利用氣象專業(yè)知識(shí)和職業(yè)經(jīng)驗(yàn),調(diào)查研究整個(gè)社會(huì)的氣象需求并將信息反饋至氣象服務(wù)供給者,促使其開(kāi)發(fā)出個(gè)性化的精細(xì)的氣象服務(wù)產(chǎn)品,同時(shí)代表客戶發(fā)出氣象服務(wù)產(chǎn)品定單。在當(dāng)前國(guó)家氣象部門壟斷氣象信息資源、專業(yè)氣象公司匱乏且氣象信息產(chǎn)品生產(chǎn)能力不足的情勢(shì)下,發(fā)展氣象經(jīng)紀(jì)人、氣象經(jīng)紀(jì)公司都顯得過(guò)于超前。正如上海市中心氣象臺(tái)高級(jí)預(yù)報(bào)工程師徐繼業(yè)所指出,“如果上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)不解決好,氣象部門無(wú)法根據(jù)客戶的個(gè)性化要求,制造出各種個(gè)性化的氣象信息產(chǎn)品,作為溝通產(chǎn)銷、連接上下游的中間環(huán)節(jié)‘二傳手,氣象經(jīng)紀(jì)人和氣象經(jīng)紀(jì)公司必將面臨‘無(wú)球可傳的尷尬局面”。

不可否認(rèn),與國(guó)外已形成相對(duì)成熟的商業(yè)性氣象服務(wù)相比,我國(guó)的氣象服務(wù)在技術(shù)水平上存在較大差距,無(wú)法根據(jù)用戶的特定需求開(kāi)發(fā)精細(xì)度高的個(gè)性化服務(wù)產(chǎn)品,因此雖然市場(chǎng)潛力巨大但需求未能得以充分發(fā)掘,這也是我國(guó)氣象服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育程度極為薄弱的重要原因。我國(guó)在加入世貿(mào)組織談判時(shí)并未承諾全面開(kāi)放氣象服務(wù)市場(chǎng),所基于的就是弱者保護(hù)原則。但是,隨著世界各國(guó)氣象服務(wù)的商業(yè)化趨勢(shì)的日益明顯,過(guò)度保護(hù)只會(huì)導(dǎo)致我國(guó)氣象服務(wù)的畸形發(fā)展,在未來(lái)的國(guó)際氣象服務(wù)市場(chǎng)中喪失競(jìng)爭(zhēng)力。因此,現(xiàn)實(shí)的選擇是在氣象服務(wù)領(lǐng)域真正引入市場(chǎng)化機(jī)制,取消民間資本參與氣象服務(wù)經(jīng)營(yíng)的限制,適時(shí)適度開(kāi)放國(guó)內(nèi)氣象服務(wù)市場(chǎng)。對(duì)于氣象主管部門而言,必須嚴(yán)格區(qū)分氣象部門內(nèi)部各組織的職能定位,實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公益性氣象服務(wù)與商業(yè)性氣象服務(wù)的分離。

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