教育管理體制與教育政策效力關(guān)系論析

鄧志祥

摘要:深化教育管理體制改革,是教育管理的中心和關(guān)鍵。而構(gòu)建科學(xué)化、民主化、法制化的教育管理體制,對(duì)于適時(shí)調(diào)整與完善以往的教育政策并賦予政策以切合時(shí)代的新精神、新內(nèi)容及新的運(yùn)作方式,使教育政策自身保持應(yīng)有的生命力,從而提高教育政策的效力,以促使教育事業(yè)可持續(xù)的發(fā)展,無(wú)疑具有非常重要的作用。

關(guān)鍵詞:教育管理; 行政體制; 政策效力

中圖分類號(hào):G521 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2009)07-0179-03

教育政策效力,就是指教育政策在實(shí)現(xiàn)其管理教育職能好壞的實(shí)際結(jié)果,它更多地反映著教育政策規(guī)范教育實(shí)踐活動(dòng)的能力和質(zhì)量,著重于整體的、長(zhǎng)期的和動(dòng)態(tài)的趨勢(shì),涵蓋了整個(gè)教育政策體系運(yùn)行中教育資源配置的效果。而教育管理體制則成為教育活動(dòng)過程中的重要內(nèi)容,只有從民主化、科學(xué)化和法制化三個(gè)方面入手建立和完善教育管理體制,才能從根本上解決和克服教育政策運(yùn)行過程中的各種問題和弊端,保證和促進(jìn)教育政策效力得以充分地發(fā)揮。

一、 教育政策效力低下的表現(xiàn):由我國(guó)“新課改”實(shí)踐所想到的

從上個(gè)世紀(jì)末以來,國(guó)家就開始著手進(jìn)行新課程改革,并為之出臺(tái)了一系列的教育政策,如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(1999)、《教育部辦公廳關(guān)于積極配合和推動(dòng)基礎(chǔ)教育課程改革進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)教師培養(yǎng)培訓(xùn)工作的幾點(diǎn)意見》(2001)、《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》(2001)、《義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》(2001)、《普通高中課程方案(實(shí)驗(yàn))》(2005)、《教育部關(guān)于基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)初中畢業(yè)考試與普通高中招生制度改革的指導(dǎo)意見》(2005)等等,地方也為之出臺(tái)了配套政策。這些政策的推行,對(duì)于促進(jìn)素質(zhì)教育的實(shí)施,全面提升基礎(chǔ)教育的質(zhì)量具有十分重要的意義。然而,在我國(guó)的一些地區(qū),這些新課改政策卻在推行過程中出現(xiàn)了“扭曲”、“變形”甚至“走向反面”,[1]如中小學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)反而有所加重等等。此類問題的出現(xiàn),其表面原因是學(xué)校和家長(zhǎng)的過于功利化的教育價(jià)值觀所導(dǎo)致的扭曲現(xiàn)象,而深層次原因,卻是該政策的制度設(shè)計(jì)缺陷(如缺乏科學(xué)合理的教育管理評(píng)價(jià)體系)所導(dǎo)致的政策效力的低下,其具體表現(xiàn)為政策互補(bǔ)性差、運(yùn)行成本高、調(diào)整遲緩、運(yùn)行扭曲等等,這使“減負(fù)”教育在某些地區(qū)或?qū)W校成了一句空話。以下結(jié)合我國(guó)近期以來出臺(tái)的一些教育政策,分析其效力低下的一些表現(xiàn)。

第一,政策調(diào)整遲緩。教育政策調(diào)整遲緩,跟不上社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的步伐,造成教育政策引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié)教育發(fā)展的能力受限。如2006年國(guó)家出臺(tái)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政政策,該政策被一些專家認(rèn)為是解決農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和保障問題的“治本之策”,但該項(xiàng)政策在隨后的運(yùn)行過程中卻有許多亟待完善和調(diào)整的地方,如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列項(xiàng)問題,學(xué)校校舍重建、再建經(jīng)費(fèi)保障問題,教師的激勵(lì)機(jī)制問題,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)問題,農(nóng)村兒童后續(xù)教育的經(jīng)費(fèi)保障問題等等。這些問題的出現(xiàn),使這項(xiàng)利國(guó)利民的政策在實(shí)際的操作過程中大打折扣,沒有起到應(yīng)有的效果。此外,在教育實(shí)踐活動(dòng)中,還常常出現(xiàn)一些教育政策調(diào)整無(wú)的放失、調(diào)整力度不夠、調(diào)整不配套以及終止過程中的時(shí)機(jī)把握能力不強(qiáng)等問題。

第二,政策運(yùn)行扭曲。教育政策運(yùn)行扭曲,是指“某些教育政策在運(yùn)行過程中,偏離政策目標(biāo),違背政策原有的精神與實(shí)質(zhì),自行其是,最終導(dǎo)致教育政策‘變味、‘走樣或‘縮水”。[2]如初衷為減輕學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)的“初高中相剝離”政策,卻在實(shí)踐中導(dǎo)致許多地方(如上海)的公辦初中優(yōu)質(zhì)資源流失,并使沉重的教育競(jìng)爭(zhēng)壓力“下移”到義務(wù)教育階段;再比如我國(guó)的素質(zhì)教育政策在一些地方推行的過程中也存在著被“扭曲”的現(xiàn)象,“素質(zhì)教育”被等同于“特長(zhǎng)加分”,導(dǎo)致社會(huì)上“亂辦培訓(xùn)班”的現(xiàn)象增多,因此增加了學(xué)生的學(xué)習(xí)和心理負(fù)擔(dān),也間接地增加了讀書的費(fèi)用,使相關(guān)費(fèi)用支出更為隱形。

第三,政策體系互補(bǔ)性差。教育政策互補(bǔ)性差、摩擦力大,會(huì)導(dǎo)致政策體系的整體功能受損,也是教育政策效力低下的一個(gè)常見現(xiàn)象。一是教育政策體系內(nèi)的政策不夠配套,使教育政策執(zhí)行機(jī)關(guān)無(wú)所適從,難以認(rèn)識(shí)和把握教育政策的精髓,難以整合政策各環(huán)節(jié)和各功能之間的關(guān)系,不利于形成整體優(yōu)勢(shì)以推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展,最終也必然影響到公共教育政策的權(quán)威性和導(dǎo)向性;二是教育政策體系外的政策不夠配套。如我國(guó)的素質(zhì)教育政策就是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,但現(xiàn)實(shí)中實(shí)施素質(zhì)教育所需要的相關(guān)人才政策、科技政策、就業(yè)政策、資源政策等遠(yuǎn)未形成一種合理的配套政策體系。

第四,政策運(yùn)行成本高。在教育政策收益一定的情況下,支出的政策成本偏高,則會(huì)引起成本收益的相對(duì)比率較大,造成國(guó)家有限的教育資源浪費(fèi)。現(xiàn)實(shí)中,有關(guān)教育政策運(yùn)行成本偏高的問題,主要存在以下兩個(gè)方面:一是教育政策中的制度設(shè)計(jì)和政策活動(dòng)不能及時(shí)地、有效地解決教育問題,或者在解決教育問題的過程中導(dǎo)致了新的更為嚴(yán)重的問題和利益沖突,以至于最終付出比教育政策本身收益更大的、更為長(zhǎng)期的代價(jià);二是某些教育行政主管部門往往把政策制定權(quán)、資源分配、行政管理、教育行業(yè)監(jiān)管權(quán)等集于一身,往往把精力主要集中于教育資源分配和行政審批上,而對(duì)行政事務(wù)管理所要求的成本控制、能源節(jié)約等內(nèi)容過問甚少。我國(guó)目前教育政策成本偏高的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在:政策主體在運(yùn)行教育政策中因宣傳、解釋、傳達(dá)、貫徹、監(jiān)控乃至成立專門機(jī)構(gòu)、配備專門人員操作等所消耗的資源(人力和物力資源)過多;教育政策摩擦損失和對(duì)策行為的損耗過大;等等。

二、 教育管理體制是提高教育政策效力的重要保障

教育管理體制是指政府對(duì)各種形式的教育的管理和監(jiān)督形式,通常主要還是指管理系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及權(quán)限的劃分。教育管理體制一般包括兩方面含義:一方面是指教育行政權(quán)力運(yùn)行的體制及程序,如教育政策制定機(jī)構(gòu)與教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間用制度確定的相互職責(zé)結(jié)構(gòu)、決策必須經(jīng)過的環(huán)節(jié)等等,它是決定教育管理體制類型的基礎(chǔ);另一方面,就是由該體制和程序所產(chǎn)生的具有某種必然趨勢(shì)的功能。這種功能是由教育管理體制和程序所派生的,有什么樣的教育管理體制和程序,就必然產(chǎn)生什么樣的傾向和功能。

一般來講,教育管理體制包括決策機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、控制約束機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制。從教育管理的決策機(jī)制來看,由于歷史的原因,我國(guó)的決策思想和決策方法比較落后,未能建立起一套嚴(yán)格的科學(xué)的決策制度和程序,教育決策中存在著非民主化、非程序化問題,依靠“拍腦袋”,感情用事,從而出現(xiàn)決策失誤;從教育管理的協(xié)調(diào)機(jī)制看,由于某些試驗(yàn)性的新政策與其它政策配套不夠,在我國(guó)教育改革與發(fā)展過程中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)教育政策之間的“打架”和“撞車”現(xiàn)象,這就需要協(xié)調(diào)機(jī)制來進(jìn)行協(xié)調(diào)配套,但由于協(xié)調(diào)機(jī)制不健全,就必然會(huì)使教育政策在運(yùn)行中出現(xiàn)政策沖突、職能重疊、顧此失彼等現(xiàn)象;從教育管理的控制約束機(jī)制看,在確定要出臺(tái)某一項(xiàng)教育政策之后,控制機(jī)制就要保證教育政策在運(yùn)行中(如研究制定、執(zhí)行、管理等)不走樣變調(diào),但如果教育管理控制機(jī)制(包括軟件和硬件)不夠健全,就會(huì)造成政策運(yùn)行失控,導(dǎo)致政策運(yùn)行效率低下。如缺乏一定教育管理機(jī)制約束的政策主體在出臺(tái)一項(xiàng)教育政策時(shí)往往存在“政策壟斷”現(xiàn)象。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分表明,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,政策壟斷氛圍下出臺(tái)的政策運(yùn)行效率都不高。精英制定主體,是最容易發(fā)生政策壟斷現(xiàn)象的。而“在政策壟斷的情境下出臺(tái)的政策,大多是低效率甚至失靈的政策,而且存在嚴(yán)重的公平缺失現(xiàn)象”。[3]如在我國(guó)目前一些教育政策的研制過程中,精英們依靠自己的聲譽(yù)、名望,通過影響公眾的偏好以及注意力,直接影響教育政策的選擇。坦率地講,我國(guó)目前正在進(jìn)行的教育政策制定模式的轉(zhuǎn)型,是一種漸進(jìn)主義模式的變體,它把原先的精英整合到共同體中,導(dǎo)致影響教育政策制定的因素在原有的基礎(chǔ)上又增加了一些:如所在機(jī)構(gòu)的知名度、機(jī)構(gòu)所在地的地理區(qū)域等。盡管共同體制定主體比精英主體進(jìn)步了許多,但是這種制定模式,還是無(wú)法完全打破教育政策壟斷的怪圈。只要簡(jiǎn)單地看一下近年來我國(guó)各種教育科研基金評(píng)委的分布,以及最后各種基金的分配,就不難發(fā)現(xiàn)這些問題;從教育管理的監(jiān)督反饋機(jī)制來看,由于教育管理是一個(gè)不斷調(diào)節(jié)的過程,教育管理過程中的監(jiān)督反饋機(jī)制是否健全,反饋渠道是否暢通,是提高教育政策效率的不可忽視的重要一環(huán)。但如果教育監(jiān)督部門監(jiān)督權(quán)威不高,監(jiān)督渠道不暢,缺乏有效的監(jiān)督手段,反饋遲鈍,就難以對(duì)教育政策運(yùn)行進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和修正。目前我國(guó)的一些教育政策在運(yùn)行過程中存在的問題在一定程度上就是由于教育管理的監(jiān)督乏力所致。

從上述分析可以看出,所謂教育管理體制就是教育管理系統(tǒng)所應(yīng)具備的功能,它要求教育管理系統(tǒng)有一個(gè)合理的結(jié)構(gòu),形成一個(gè)有機(jī)結(jié)合的組織體系,以便充分發(fā)揮教育管理系統(tǒng)的功能。教育管理體制支配著教育政策運(yùn)行的政策體制、程序及其功能,科學(xué)合理的教育管理體制及程序能夠保證教育政策的有效運(yùn)行,反之,教育管理體制和程序不健全或不合理,就會(huì)使國(guó)家出臺(tái)的教育政策運(yùn)行滯阻,導(dǎo)致教育政策在運(yùn)行過程中出現(xiàn)“不到位”的現(xiàn)象,以至影響教育政策的良性運(yùn)行及其效力的正常發(fā)揮。所以,教育管理體制建設(shè)就成為教育活動(dòng)中的重要內(nèi)容,只有從建立和完善教育管理體制入手,才能從根本上解決和克服教育政策運(yùn)行過程中的各種問題和弊端,保證和促進(jìn)教育政策效力得以充分地發(fā)揮。

三、 健全教育管理體制,提高教育政策效力

教育管理體制問題,是關(guān)系到教育政策從制定、執(zhí)行、管理、評(píng)估直到終止的整體運(yùn)行質(zhì)量和狀況的問題。建立一套科學(xué)有效的教育管理體制是提高教育政策效力的體制保障。教育管理體制應(yīng)是保障教育政策能得到有效運(yùn)行的體制,而教育政策的有效運(yùn)行則得益于教育管理體制的民主化、科學(xué)化和法制化。教育政策的民主化要靠教育管理體制的民主化來保證,教育政策的科學(xué)化離不開教育管理體制的科學(xué)化,而教育政策要達(dá)到民主而科學(xué)的目標(biāo)則要依靠教育管理的法制化來實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講,教育政策的民主化和科學(xué)化實(shí)質(zhì)就是教育管理體制的民主化、科學(xué)化和法制化。

第一,管理體制民主化,打破教育政策的壟斷現(xiàn)象。如何打破長(zhǎng)期困擾我們的教育政策壟斷現(xiàn)象?這是我國(guó)當(dāng)前提高教育政策效率、保證公平以及降低改革成本與風(fēng)險(xiǎn)亟須解決的問題。依本文來看,解決這個(gè)問題的途徑有兩個(gè):首先,要在教育管理系統(tǒng)中引入平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,并賦予教育管理系統(tǒng)多元性特征,如與教育政策制定相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置形式上的多樣性,建立像美國(guó)蘭德公司那樣的中立的政策咨詢機(jī)構(gòu)等多元的教育政策研究組織和多種性質(zhì)的教育政策咨詢組織,全方位拓寬教育政策信息渠道等;其次,要使與教育政策運(yùn)行有關(guān)的組織和人員知識(shí)結(jié)構(gòu)具有多學(xué)科性、分析手段和思維見解具有多樣性,多元性的組織和人員,無(wú)論是官方的,半官方的,還是民間的,一律平等地參與教育政策的運(yùn)行。這種具有平等競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)的多元性的教育管理系統(tǒng),不僅有利于吸收多方意見和建議,克服或減少個(gè)體局限性,極大限度地發(fā)揮組織集體的活力和創(chuàng)造性,更重要的是對(duì)激勵(lì)公眾參政議政,驅(qū)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策尊重民意,最大程度地實(shí)現(xiàn)民主決策起重大作用。

第二,管理體制科學(xué)化,降低教育政策的運(yùn)行成本。教育管理體制的科學(xué)化取決于教育政策運(yùn)行過程的程序化,它要求構(gòu)成程序的諸環(huán)節(jié)——教育問題確認(rèn)與篩選、目標(biāo)確定、政策備選方案設(shè)計(jì)與預(yù)評(píng)估、政策方案決策、政策執(zhí)行、檢查監(jiān)測(cè)與反饋修正、政策效果評(píng)估、政策延續(xù)和終止等,有序有機(jī)銜接運(yùn)行。在這之中,不管哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響教育行政管理體制的科學(xué)性,從而人為的抬高教育政策的運(yùn)行成本,降低政策效率。而能否保證教育政策運(yùn)行過程的程序化關(guān)鍵在于制度化,在于能否以制度約束教育政策主體行為。因此,必須強(qiáng)化約束機(jī)制,明確制度要求,落實(shí)全部程序,另一方面,實(shí)現(xiàn)教育管理體制的科學(xué)化還取決于教育管理系統(tǒng)中的信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)范化,在教育實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)這些系統(tǒng),確認(rèn)它們?cè)诮逃哌\(yùn)行中的自主性和獨(dú)立性,強(qiáng)化其功能力度,使其在數(shù)量上和質(zhì)量上不斷提高。此外,我國(guó)教育管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于分散狀態(tài),職能分割,這也同樣增加了教育政策的監(jiān)管成本。因此,加快教育管理體制的科學(xué)化改革,將有利于降低教育政策的監(jiān)管成本,從而提高教育政策的效力。

第三,管理體制法制化,規(guī)范教育政策運(yùn)行行為。要實(shí)行教育管理體制立法,以確保教育政策的有效運(yùn)行,而這恰恰又是獲取教育政策運(yùn)行民主化、科學(xué)化成果的保證。如我國(guó)目前的教育政策在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一些問題,已成為國(guó)家教育改革與發(fā)展過程中突出的矛盾。例如,抵制或規(guī)避教育政策,以自己的利益為重;觀念傾“左”,行動(dòng)踟躕等。分析這些問題成因是復(fù)雜的,從教育政策運(yùn)行者的角度上講,沒有形成權(quán)威的、具有威懾力的“管理控制機(jī)制”是致使教育政策運(yùn)行問題發(fā)生的一個(gè)重要原因。因此,強(qiáng)化約束力度,實(shí)行教育管理體制立法勢(shì)在必行。目前要結(jié)合國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的契機(jī),健全教育管理責(zé)任制,規(guī)范決策主體行為,并明確其責(zé)任,實(shí)行追究制。尤為重要的是,要確認(rèn)教育管理控制機(jī)制的法律地位,把教育政策運(yùn)行主體各方的行為規(guī)范、責(zé)任納入法律體系,形成教育管理體制方面的法律法規(guī)。此外,還要積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量,關(guān)心和支持教育管理體制立法工作,逐步實(shí)現(xiàn)教育管理體制的法制化。

總之,在我國(guó)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中,總會(huì)遇到新情況、新問題,這就需要教育行政決策者們不光要有勇于創(chuàng)新的精神和決斷的魄力,更重要的是要不斷加強(qiáng)理論研究與實(shí)踐創(chuàng)造,不斷健全教育管理體制,從而不斷提高教育政策的效力,這既是使我國(guó)教育保持自身活力的關(guān)鍵,同時(shí)也是教育事業(yè)發(fā)展對(duì)教育管理的必然要求。

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責(zé)任編輯張國(guó)強(qiáng)