“兩型”社會建設(shè)背景下土地開發(fā)外部性及其政策創(chuàng)新

陳　竹　張安錄

摘要：土地開發(fā)的外部性是行為主體在土地開發(fā)過程中對其他人或廠商的效用函數(shù)、生產(chǎn)函數(shù)造成影響的情況。本文在武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)的背景下探討了土地開發(fā)外部性的內(nèi)涵和變化特征，對土地差異化開發(fā)中的外部性問題進行了分析，由于土地開發(fā)外部性測度理論的逐漸發(fā)展，研究認(rèn)為通過政策創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)外部性內(nèi)部化，提出了土地開發(fā)的稅收政策、補償政策的建議。

關(guān)鍵詞：“兩型”社會；土地開發(fā)；外部性；政策創(chuàng)新；武漢城市圈

中圖分類號：D293.2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-0544(2009)08-0029-03

一、引言

在土地開發(fā)過程中廣泛存在外部性問題，土地開發(fā)的外部性是指行為主體在土地開發(fā)過程中對其他人或廠商的效用函數(shù)、生產(chǎn)函數(shù)造成影響的情況。上世紀(jì)80年代美國學(xué)者E·萊昂納多和R·E·柯夫林曾對美國東北部的5個城市進行了農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)影響的問卷調(diào)查。發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著自然外溢、法律與政治外溢、經(jīng)濟外溢。90年代以后劉祥熹、莊淑芳在分析傳統(tǒng)地租理論不足的基礎(chǔ)上提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)考慮選擇價值和外部性價值，并運用hedonic方法對臺北市、臺中市、高雄市公布地價和農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的交互關(guān)系、選擇價值和外部性情況進行了實證研究。陳明燦應(yīng)用hedonic方法測度了云林縣大碑鄉(xiāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的選擇價值和外部性。邊泰明(1994)分析了都市土地開發(fā)擁擠外部性，并對外部性內(nèi)部化的方法進行了研究。這些研究表明土地開發(fā)過程中外部性對社會福利影響顯著，需要通過政策制定將其內(nèi)部化才能實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。

2007年武漢城市圈得到國務(wù)院批準(zhǔn)成為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(“兩型”社會)建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)。這使得武漢城市圈獲得了“自主創(chuàng)新”的優(yōu)惠政策，即在每一個領(lǐng)域、每一個環(huán)節(jié)都享有優(yōu)先試驗權(quán)。由于經(jīng)濟發(fā)展先行地區(qū)占地多、污染重、環(huán)境代價大，其經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)不再適用于其他地區(qū)，武漢城市圈的創(chuàng)新發(fā)展模式不僅能夠為中部崛起作出貢獻，也能為其他地區(qū)發(fā)展提供可以借鑒的經(jīng)驗。

作為經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境維護的載體，土地資源利用問題在武漢城市圈“兩型”社會構(gòu)建過程中尤其值得關(guān)注?！皟尚汀鄙鐣l(fā)展要求將資源環(huán)境問題作為經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生變量進行考慮，土地開發(fā)外部性的內(nèi)部化是其中的重要內(nèi)容。本文以土地開發(fā)的外部性視角對“兩型”社會試驗區(qū)之一武漢城市圈為例進行分析，并提出了相應(yīng)的政策創(chuàng)新建議。

二、土地開發(fā)的外部性

外部性包含的內(nèi)容復(fù)雜，分類方式多樣，在討論土地開發(fā)的外部性問題時需要對外部性范圍進行界定。土地開發(fā)主要包括市地開發(fā)和農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，從外部性角度來看，可以認(rèn)為土地開發(fā)的外部性問題包括市地開發(fā)的外部性、農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性以及農(nóng)地保護外部性三個層面。

1市地開發(fā)的外部性

市地開發(fā)通常是指建筑密度、容積率增加等使土地利用強度增大的行為。市地開發(fā)能夠增加商業(yè)服務(wù)繁華程度。使基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施更加完備，并可能提供新的就業(yè)機會和提高附近居民收入。這方面對開發(fā)主體以外的廠商和個體的影響表現(xiàn)為正外部性；而土地利用強度增大造成的負(fù)外部性主要體現(xiàn)在城市環(huán)境(空氣、氣溫狀況)惡化，由于土地開發(fā)后周邊公共物品需求增加，可能因公共設(shè)施不足造成擁擠外部性。結(jié)合已有學(xué)者研究成果，市地開發(fā)造成的外部性影響可以歸納為服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施增加、就業(yè)機會增加、空氣質(zhì)量下降、噪音污染以及消防設(shè)施、警政設(shè)施、道路交通設(shè)施、自來水、下水道設(shè)施、教育設(shè)施、污水設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、公園、游憩設(shè)施不足等方面。

2農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性

從福利增減的角度來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地涉及農(nóng)地外部性的滅失和建設(shè)用地外部性的產(chǎn)生。前者中的外部性是指農(nóng)地保有對行為人以外個體的效用函數(shù)、生產(chǎn)函數(shù)的影響。后者包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的對行為人以外個體、廠商效用函數(shù)、生產(chǎn)函數(shù)的影響。僅從后者來看，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)造成的外部性一方面包括市地開發(fā)中可能造成的外部性，另一方面由于其處于均質(zhì)地域的邊緣區(qū)，既可能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供收益，也可能造成土壤污染、水質(zhì)破壞、作物受到污染。

3農(nóng)地保護外部性

如前文所述，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)意味著農(nóng)地外部性的滅失。農(nóng)地正外部性表現(xiàn)在生態(tài)功能、社會功能等多個方面。具體包括凈化空氣，調(diào)節(jié)氣候，凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水源，保護土壤，保護生物多樣性，提供景觀，提供生活保障、糧食安全保障穩(wěn)定社會等功能。國內(nèi)研究表明，農(nóng)地外部性價值在農(nóng)地總價值中占有較大比例。除此之外，農(nóng)地保護也存在一定的負(fù)外部性。(表1)

4土地開發(fā)的外部性差異

土地開發(fā)的正、負(fù)外部性數(shù)量受區(qū)域特征影響。武漢城市圈發(fā)展存在著明顯的差異，雖然武漢市基本具備城市圈核心相應(yīng)的綜合實力，但周邊城市與其差距較大。城市圈優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域(如表2所示)的區(qū)分能夠表現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，因此這里對兩個分區(qū)的外部性進行分析以說明其差異，外部性數(shù)量通常使用居民福利變化量直接衡量或用地價變化間接衡量。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)城市服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施已具有相當(dāng)規(guī)模，但公共物品供給增加的潛力較小。因此土地開發(fā)的正外部性保持在一定水平或有所降低，而環(huán)境負(fù)外部性和公共物品的擁擠外部性則較大。優(yōu)化開發(fā)區(qū)城市土地價格通常在經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷提高，這很大程度來自于土地開發(fā)后正外部性的積累，與此同時土地開發(fā)負(fù)外部性影響逐漸體現(xiàn)，此時再進行土地開發(fā)，其正負(fù)外部性的總體作用會導(dǎo)致居民福利不能得到明顯提高，甚至?xí)炊陆?，土地價格也會出現(xiàn)同樣的變化。決策主體通常只會注意到土地開發(fā)的正外部性作用及地價正向變化，缺乏土地開發(fā)負(fù)外部性的考慮。從管理者角度而言。忽略負(fù)外部性會導(dǎo)致其不能意識到公共物品需求的增加、基礎(chǔ)設(shè)施不足，而地價總體的上升趨勢使得基礎(chǔ)設(shè)施供給的成本越來越大，其結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，土地利用結(jié)構(gòu)失衡；對于忽略負(fù)外部性的投資者而言，地價上漲使得土地購買被視為安全、收益率高的投資方式，地價繼續(xù)上漲的預(yù)期與實際地價變化的不相符合以及投機傾向致使土地價格泡沫的產(chǎn)生。

城市圈重點開發(fā)區(qū)服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。土地開發(fā)(農(nóng)地城市流轉(zhuǎn))雖然會產(chǎn)生大量如景觀破壞、空氣質(zhì)量下降、噪音污染等環(huán)境的負(fù)外部性，但在提供服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施方面的正外部性明顯較大。由于預(yù)計到存在較大的地價提升空間，城市圈重點開發(fā)區(qū)存在土地投機現(xiàn)象，不少農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的地塊僅建造低層建筑而不使用，造成嚴(yán)重的資源浪費，其表現(xiàn)為在產(chǎn)生土地開發(fā)負(fù)外部性的同時，正外部性較少甚至為零。

三、土地差異化開發(fā)與土地政策創(chuàng)新

1城市圈土地差異化開發(fā)

土地功能分區(qū)對城市圈土地利用提出了有所區(qū)別的目標(biāo)，這導(dǎo)致不同分區(qū)對土地開發(fā)外部性的考慮也有不同

側(cè)重。

國內(nèi)優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地利用問題的研究主要集中在市地的集約節(jié)約利用方面，土地集約利用是指在一定土地面積上的勞動、資金投入應(yīng)達到最優(yōu)水平的土地利用方式，當(dāng)投入量使得邊際成本等于邊際收益時，即達到集約水平。通過土地集約能夠?qū)崿F(xiàn)土地的節(jié)約利用。直觀來看，土地利用面積的節(jié)約不會必然達到環(huán)境友好的效果：如果單位建設(shè)用地利用對環(huán)境的外部性影響一定，則土地節(jié)約能夠減少對環(huán)境的負(fù)面影響，但土地開發(fā)過程中，更多的污染和公共設(shè)施占用會增大單位面積土地的負(fù)外部性。這表明土地集約利用中的邊際成本和邊際收益都應(yīng)該包括外部性部分，否則雖然市地的建筑密度、容積率增加，但并沒有實現(xiàn)環(huán)境友好。另外，優(yōu)化開發(fā)區(qū)也存在農(nóng)地的城市流轉(zhuǎn)，由于優(yōu)化開發(fā)區(qū)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)負(fù)外部性較大，農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)數(shù)量應(yīng)該相應(yīng)受到控制。

重點開發(fā)區(qū)是發(fā)生農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的主要地區(qū)，需要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并將成為產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的重要載體。十一五規(guī)劃綱要明確指出。對重點開發(fā)區(qū)域適當(dāng)擴大建設(shè)用地供給，滿足其加快工業(yè)化和城市化發(fā)展的需求。顯然，由于經(jīng)濟發(fā)展不足，重點開發(fā)區(qū)節(jié)約用地水平有限，而農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)會對環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響，只有從農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)的外部性進行考慮制定相關(guān)政策才能對重點開發(fā)區(qū)土地供給予以約束，從而使重點開發(fā)區(qū)能夠在環(huán)境友好的前提下實現(xiàn)城市化和工業(yè)化目標(biāo)。

對于武漢城市圈限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)而言，發(fā)展目標(biāo)并不是獲取內(nèi)部經(jīng)濟效益，其發(fā)展重點是保護農(nóng)地、生態(tài)用地的正外部性，而這部分正外部性價值也能夠成為限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2負(fù)外部性與土地稅收政策創(chuàng)新

負(fù)外部性的存在可能會導(dǎo)致資源配置的無效率，而作為決策者而言并不是完全消除土地開發(fā)的負(fù)外部性，而是應(yīng)該使其內(nèi)部化。武漢城市圈“兩型”社會的構(gòu)建并不可能消除土地開發(fā)的負(fù)外部性，只需要通過市場外調(diào)節(jié)將其納入土地開發(fā)決策的過程中。這樣既能夠體現(xiàn)對于環(huán)境友好的考慮，又沒有以犧牲發(fā)展為代價，正是“兩型”社會新的發(fā)展模式的要求。

1920年庇古所著的《福利經(jīng)濟學(xué)》中提出：為了消除外部性，應(yīng)該對產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)的單位收費或征稅，對產(chǎn)生正外部效應(yīng)的單位給予負(fù)稅補貼。這一內(nèi)部化途徑不僅存在理論依據(jù)，在不少國家也付諸實現(xiàn)(黃宗煌，1994)。一般來說，庇古稅的應(yīng)用主要受到兩方面的限制，一是信息不對稱，難以確定最優(yōu)稅(費)率。二是管理成本較高。尤其是規(guī)模小、布局分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理。(劉友芝，2001)旦土地開發(fā)外部性測算已經(jīng)取得了一定的成果，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)將外部性測算理論運用到實證研究當(dāng)中；另一方面，稅收政策需要考慮相應(yīng)的激勵機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用所產(chǎn)生的正外部性也會獲得相應(yīng)補償，管理成本會相應(yīng)降低。

因此，針對土地開發(fā)外部性的稅收政策創(chuàng)新，首先應(yīng)該在外部性測算的基礎(chǔ)上，按照外部性差異劃分區(qū)域；然后以各區(qū)域的外部性數(shù)量為依據(jù)確定土地開發(fā)稅率，由于需要激勵機制并且庇古稅率確定存在一些假定，實際稅收制度應(yīng)該適當(dāng)進行調(diào)整。

3正外部性與土地補償政策創(chuàng)新

學(xué)術(shù)界在考慮土地開發(fā)中的外部性問題時較為注重土地開發(fā)產(chǎn)生的負(fù)外部性和農(nóng)地保護的外部性，但常常沒有將土地開發(fā)帶來的正外部性和負(fù)外部性進行綜合考慮，一些地區(qū)土地開發(fā)會使周圍居民的福利正向變化，而土地開發(fā)的私人效益可能低于社會效益，造成招商引資的困難。針對于此，地方政府通常會給予開發(fā)單位優(yōu)惠政策，這能夠提高土地開發(fā)的私人效益，但如果補償并非以正外部性為基礎(chǔ)，常常會造成補償量過低或過高，造成廠商投資積極性降低或土地利用粗放。

土地開發(fā)正外部性的土地補償政策創(chuàng)新即以土地開發(fā)的正外部性為定量依據(jù)，通過稅收優(yōu)惠、開發(fā)相關(guān)費用減免等方式將正外部性內(nèi)部化，合理的補償政策既能夠吸引開發(fā)商，又不至因過度的優(yōu)惠政策造成資源浪費。

對農(nóng)地保有正外部性進行補償?shù)恼邉?chuàng)新主要考慮可轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)機制的設(shè)立。農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易體現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)化進程中經(jīng)濟福利增加集團對經(jīng)濟福利受損集團的補償。通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)地保有的外部效益在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)，體現(xiàn)了社會公平。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念引入我國已有多年，國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究也日益深化，在“兩型”社會背景下，武漢城市圈作為試驗區(qū)設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度能夠?qū)崿F(xiàn)公平原則和體現(xiàn)環(huán)境友好，同時優(yōu)化資源配置效率。

四、小結(jié)

武漢城市圈作為“兩型”社會試驗區(qū)擁有優(yōu)先進行政策創(chuàng)新的條件，本文正是在這一背景下提出土地開發(fā)外部性問題和相關(guān)政策創(chuàng)新的建議，政策建議包括：第一，土地開發(fā)外部性應(yīng)該被納入土地開發(fā)決策和政策制定的過程當(dāng)中；第二，土地開發(fā)外部性需要通過福利測算方法進行評估；第三，通過稅收政策內(nèi)部化土地開發(fā)中的負(fù)外部性。采用補償機制對產(chǎn)生正外部性的主體進行補償，適時設(shè)立可轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度。

一般來說，市場化的資源配置方式效率較高，但我國土地資源作為生產(chǎn)要素一直無法形成完善的市場環(huán)境。其中土地開發(fā)的外部性是造成土地市場失靈、環(huán)境受損、居民福利下降的原因之一，目前土地開發(fā)外部性測算的實證研究正在不斷深入，在準(zhǔn)確測算土地開發(fā)外部性的基礎(chǔ)上通過政策創(chuàng)新將外部性內(nèi)部化，能夠進一步健全土地市場，為“兩型”社會構(gòu)建、實現(xiàn)城市化和工業(yè)化目標(biāo)提供政策保障。

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責(zé)任編輯李萍