關(guān)于中國糧食安全的調(diào)查與思考

※本文是安徽大學(xué)法學(xué)院學(xué)生參加全國第11屆“挑戰(zhàn)杯”大學(xué)生課外學(xué)術(shù)科技作品競賽的作品。課題組成員：慶啟宸、石克鏈、王丹、張筱偉、宋加堂；指導(dǎo)老師：華國慶。全文在集體調(diào)研和討論的基礎(chǔ)上由慶啟宸執(zhí)筆完成，陳宏光教授提出寶貴的修改意見。調(diào)研中得到安徽大學(xué)、省社科聯(lián)、省社科院和相關(guān)部門、市縣領(lǐng)導(dǎo)和專家的指導(dǎo)支持，在此一并致謝。

摘要：本報告以安徽為例，研究在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中中國的糧食安全與糧食生產(chǎn)問題：通過回顧30年來安徽糧食生產(chǎn)的發(fā)展，總結(jié)了推動安徽糧食生產(chǎn)能力不斷提高的原因；也分析了中國糧食安全面臨的嚴(yán)峻形勢和潛在威脅：因種糧比較效益下降造成的地方政府和農(nóng)民對發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性的缺失是威脅糧食安全的最主要因素；最后就立足國內(nèi)發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障國家的糧食安全提出對策建議。

關(guān)鍵詞：中國； 安徽； 糧食安全； 糧食生產(chǎn)； 思考

中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

糧食是關(guān)系國計民生和國家安全的大事。近年來國際市場糧食短缺、價格飛漲，糧食安全再度成為各國政府和國際組織關(guān)注的熱點(diǎn)問題。作為世界糧食的生產(chǎn)大國和消費(fèi)大國，中國的糧食安全格外引人注目。維護(hù)國家糧食安全的關(guān)鍵在于穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)，保障國內(nèi)的糧食供給。那么，中國糧食安全的形勢如何？我們課題組為此展開了專題調(diào)研，并有了較為深刻的認(rèn)識。

一、問題的提出及樣本選擇

研究中國的糧食問題，就不能不提到安徽省。安徽在全國糧食生產(chǎn)中占有特殊的地位。

第一，安徽是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和產(chǎn)糧大省，農(nóng)業(yè)在安徽的社會經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。安徽是全國13個糧食主產(chǎn)省和全國6個糧食調(diào)出省份之一，年均調(diào)出糧食500萬噸。安徽糧食生產(chǎn)的狀況對全國糧食形勢具有重要影響。

第二，安徽是全國農(nóng)村改革的先行省份。1978年鳳陽小崗村率先實行大包干，安徽成為中國農(nóng)村改革的發(fā)祥地。2001年，全國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在安徽全省試點(diǎn)，配套進(jìn)行了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革和農(nóng)村義務(wù)教育體制改革為主要內(nèi)容的縣鄉(xiāng)綜合體制改革。2005年，安徽在全國率先取消了農(nóng)業(yè)稅。這些年來安徽走在全國農(nóng)村改革的前列，安徽經(jīng)驗對全國都有指導(dǎo)意義。

第三，安徽的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r在全國具有代表性。隨著國家實施“中部崛起”戰(zhàn)略，安徽省實行工業(yè)強(qiáng)省，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐明顯加快。在由農(nóng)業(yè)大省向工業(yè)強(qiáng)省、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，安徽遇到的問題也是中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的問題，解剖安徽情況，對于解決困繞中國農(nóng)村的發(fā)展問題有啟示意義。

由于自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，安徽省內(nèi)不同地區(qū)也大相徑庭。鑒此，我們選擇了3個各具特點(diǎn)的縣作為樣本開展實地調(diào)研。

蕭縣位于安徽北部的淮北平原、黃河故道，交通條件便捷，隴海鐵路橫貫北部，符夾鐵路縱穿東南。進(jìn)入新世紀(jì)后，全縣的年均糧食產(chǎn)量超過65萬噸，2007年達(dá)到了87.62萬噸的歷史最好水平，是名副其實的糧食生產(chǎn)大縣，但蕭縣的工業(yè)化和城市化總體落后于全省的平均水平。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民受困于傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響，缺乏市場經(jīng)濟(jì)意識，外出務(wù)工尚不普遍，大量富余勞動力滯留家中。

鳳陽處在江淮分水嶺上，易旱怕澇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定。解放前的鳳陽縣是一個 “身背花鼓走四方”的窮地方。新中國成立后，全縣農(nóng)業(yè)發(fā)展很快，但此后的20年間，由于極左路線的干擾，鳳陽的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力遭到了嚴(yán)重破壞，變成了生產(chǎn)靠貸款、吃糧靠返銷、生活靠救濟(jì)的“三靠縣”。1978年，以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制首先在小崗村實行，并很快推廣到全縣，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動熱情，推動了糧食生產(chǎn)的發(fā)展，鳳陽成為全國首批商品糧基地縣、100個產(chǎn)糧大縣之一。近年來，鳳陽縣以玻璃制造業(yè)為突破口，大力發(fā)展工業(yè)，已基本形成了以建材、化工、糧油食品加工、機(jī)電四大骨干產(chǎn)業(yè)，2007年全縣實現(xiàn)工業(yè)增加值18.43億元。

含山縣地處皖中，糧食年產(chǎn)量很早就達(dá)到20萬噸的水平，2007年首次邁上25萬噸的臺階。含山的糧食總產(chǎn)雖不高，但單產(chǎn)和人均產(chǎn)量是3縣中最高的，糧食商品率連年超過50%，是一個名副其實的商品糧大縣。2002年以來，含山縣開始推行“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，促進(jìn)了一批骨干企業(yè)迅速成長，一躍成為安徽省的“工業(yè)十強(qiáng)縣”之一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化明顯加速，10萬農(nóng)民洗腳上田，走上務(wù)工經(jīng)商的道路。其中5萬余人實現(xiàn)就地就業(yè)，帶動了當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

雖然蕭縣、鳳陽和含山歷史上都是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，但在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，它們的發(fā)展現(xiàn)狀卻不同：蕭縣還是個農(nóng)業(yè)縣，在工業(yè)化的道路上探索前進(jìn)；含山縣工業(yè)發(fā)展較好，基本實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)縣到工業(yè)縣的轉(zhuǎn)變；而鳳陽縣介于二者之間，開始探索出一條適合自己的工業(yè)化道路（見表1）。

鳳陽、蕭縣、含山3縣的發(fā)展是安徽省在由農(nóng)業(yè)大省向工業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)型過程中的不同階段的縮影，通過考察這3個縣的情況，就可以了解安徽糧食生產(chǎn)在工業(yè)化過程中面臨的問題和挑戰(zhàn)。基于這樣的考慮，我們選取了以上3縣作為樣本，開展調(diào)研活動。

二、安徽省的糧食增產(chǎn)之路和動因分析

安徽農(nóng)業(yè)的大發(fā)展源于30年前發(fā)生在江淮大地上的一場變革。1978年夏天，安徽大旱。夏收后，鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民簽下了分田到戶的契約，拉開了大包干的序幕。第二年，糧食產(chǎn)量便達(dá)到了66噸，相當(dāng)于1966年～1970年的總和。大包干的成功為安徽的糧食生產(chǎn)開辟出一片新天地。

農(nóng)村改革30年來，安徽糧食生產(chǎn)的總趨勢是上升的（見圖1），糧食產(chǎn)量由1482.6萬噸增長到3023.3萬噸，增幅達(dá)103.92%，年平均遞增2.40%。安徽實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)省向農(nóng)業(yè)大省、產(chǎn)糧大省的轉(zhuǎn)變，糧食年產(chǎn)量常年居全國第6位。隨著糧食生產(chǎn)水平的提升，安徽對全國糧食安全的貢獻(xiàn)越來越大，不僅解決了本省人民的吃飯問題，而且每年調(diào)出糧食約500萬噸。安徽省的糧食生產(chǎn)還是全國糧食增產(chǎn)的助推器，2006年安徽糧食增產(chǎn)255.4萬噸，占到了全國總增量的40%。2008年，安徽省夏糧總產(chǎn)1170萬噸，創(chuàng)歷史最好水平，增量占全國的20%。

這些成就的取得來之不易，是諸多因素共同作用的結(jié)果。

第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地刺激了安徽的糧食生產(chǎn)。始于鳳陽小崗村的“大包干”迅速推廣到全國，這項制度使長期被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力得以釋放，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲。1980～1990年的10年間，安徽糧食產(chǎn)量由1454.0萬噸增加到2520.1萬噸，年均增加近100萬噸。像這樣持續(xù)時間長、增長幅度大的發(fā)展，在全國和世界范圍也是罕見的。

第二，國家農(nóng)業(yè)政策調(diào)整促進(jìn)了安徽的糧食生產(chǎn)。黨的十一屆三中全會決定從1979年起大幅提高糧、油、棉收購價。1982～1986年，中央出臺了第一輪的5個“一號文件”，肯定農(nóng)村改革的方向和經(jīng)驗，不斷對農(nóng)村改革和發(fā)展作出新部署，尤其是1985年的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》，開放城鄉(xiāng)市場，對糧、棉、油等重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購新政策，農(nóng)民種糧的積極性大幅提升。其間，安徽糧食產(chǎn)量由1978年的1482.6萬噸增加到1986年的2371.9萬噸，年均遞增為6.94 %。

上世紀(jì)90年代后期，種糧比較效益下降和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，全國糧食產(chǎn)量連續(xù)6年下滑。針對這種情況，中央自2004年開始下發(fā)第二輪 “一號文件”，明確 “三農(nóng)”問題是全黨全國工作的重中之重，提出了“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作指導(dǎo)方針和“三項補(bǔ)貼”政策，全面取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以城帶鄉(xiāng)，以工補(bǔ)農(nóng)，加大對“三農(nóng)”的投入力度。這些舉措再次激發(fā)了農(nóng)民種糧的積極性，使糧食生產(chǎn)迅速回升，安徽糧食產(chǎn)量由2004年的2743.0萬噸上升到2008年的3023.3萬噸，年平均遞增2.46%。

第三，各級黨委政府的重視推動安徽糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。安徽糧食生產(chǎn)發(fā)展的30年，也是安徽經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的30年。面對工業(yè)化帶來的巨大利益，全省自上而下地樹立大局意識，毫不放松糧食生產(chǎn)。為了保證糧食生產(chǎn)，實施了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，控制工業(yè)項目占地，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)用地，還通過土地復(fù)墾和空心村整治，增加耕地面積，開展中低產(chǎn)田改造，提高耕地的集約化使用水平和耕地的產(chǎn)出率。從上世紀(jì)90年代中期起，安徽開始試水農(nóng)村稅費(fèi)改革；2001年，經(jīng)黨中央國務(wù)院批準(zhǔn)又將改革推廣至全省，逐年減免農(nóng)業(yè)稅和各項提留，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，直至2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。

第四，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是安徽糧食生產(chǎn)的助推器。1978年，安徽省農(nóng)機(jī)總動力為736.8萬千瓦，只有15，631臺大中型拖拉機(jī)、284臺聯(lián)合收割機(jī)，全年機(jī)耕面積2097.8萬畝。2006年，全省農(nóng)機(jī)總動力4240萬千瓦，擁有12.6萬臺大中型拖拉機(jī)、6.1萬臺聯(lián)合收割機(jī)和1200臺水稻插秧機(jī)，全年機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收面積分別達(dá)到5812.5萬畝、3382.5萬畝和5550萬畝。農(nóng)業(yè)機(jī)械化對淮河流域的小麥生產(chǎn)具有重要的意義。當(dāng)?shù)匦←湷墒煺祷春友雌冢郧笆崭钪饕揽咳肆Γ实?，隨著大型收割機(jī)械跨區(qū)作業(yè)的廣泛運(yùn)用，小麥?zhǔn)崭顣r間縮短，基本解除了洪水的威脅。

糧食生產(chǎn)的科技含量不斷提高。2005年，安徽省啟動了小麥高產(chǎn)攻關(guān)活動和水稻產(chǎn)業(yè)提升行動，全省小麥平均畝產(chǎn)增加到663.6斤，累計增收超過65億元，帶動全省農(nóng)民人均增收131元；水稻平均畝產(chǎn)增加到831.4斤，總產(chǎn)增加39.0萬噸，帶動稻區(qū)人均增收134元。2008年安徽省又啟動了玉米振興計劃，力求實現(xiàn)玉米平均畝產(chǎn)達(dá)到900斤的目標(biāo) （3）。全省還組織城里的科技人員下鄉(xiāng)普及農(nóng)業(yè)科技知識，鼓勵基層農(nóng)技人員上門幫扶、指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田，推廣測土配方施肥，建立健全病蟲測報網(wǎng)絡(luò)體系。

第五，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是安徽糧食生產(chǎn)的可靠保障。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基本形式是訂單農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。農(nóng)民說：“手中有訂單，種糧心不慌?！毕鄬τ趥鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)先生產(chǎn)后找市場的做法，訂單農(nóng)業(yè)先找市場后生產(chǎn)，降低了農(nóng)民的市場風(fēng)險。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與其他實體之間的合作，為組織內(nèi)成員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，有效地解決了統(tǒng)與分、小生產(chǎn)與大市場的矛盾，使糧食生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化，提高了糧食生產(chǎn)者在市場上的競爭力和話語權(quán)。

第六，農(nóng)民素質(zhì)提高是發(fā)展安徽糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵。安徽自2006年起開展新型農(nóng)民科技培訓(xùn)，全省3040個村兩年來共培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)民12萬多人，培訓(xùn)農(nóng)民120多萬人次。到2010年，安徽省還將培訓(xùn)專業(yè)農(nóng)民20萬人，現(xiàn)場指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)300萬人次，培養(yǎng)農(nóng)村實用人才5萬人以上。安徽還在農(nóng)村基層黨建中實施了“雙培雙帶”工程，實現(xiàn)黨員帶領(lǐng)群眾共同發(fā)展，黨組織帶領(lǐng)致富帶頭人不斷進(jìn)步。這些措施提高了農(nóng)民的整體素質(zhì)，促進(jìn)安徽農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

這些成績的取得不是孤立的，需要諸方面力量的通力合作、各種資源的優(yōu)化整合，并最終體現(xiàn)在糧食生產(chǎn)的主體——農(nóng)民身上，只有農(nóng)民的素質(zhì)提高了，農(nóng)民的組織化程度提高了，農(nóng)民的種糧積極性提高了，糧食生產(chǎn)才能長期穩(wěn)定發(fā)展，國家的糧食安全才有可靠的保障。

三、糧食安全的潛在威脅和分析

現(xiàn)在，糧食需求總量呈剛性增長的趨勢：一方面，肉蛋奶消費(fèi)在居民食物消費(fèi)中所占的比例越來越大，而這些副食品大部分是由糧食轉(zhuǎn)化而來的。與發(fā)達(dá)國家相比，我國城鄉(xiāng)居民的人均肉蛋奶的消費(fèi)還處在較低水平，當(dāng)全國人民普遍過上富裕的小康生活時，對肉蛋奶的需求量還會大大增加，這無疑要增加糧食的消費(fèi)量；另一方面，生物能源消耗大量的糧食。我國從上世紀(jì)90年代也開始發(fā)展和推廣生物能源，如安徽豐原生化公司就利用玉米生產(chǎn)乙醇汽油。國際糧農(nóng)組織的報告認(rèn)為，生物能源與人類爭奪糧食的現(xiàn)象是引發(fā)糧食危機(jī)的主要原因。

糧食消費(fèi)量的持續(xù)增長雖呈不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，但只要能保證糧食的供給，并不一定會導(dǎo)致糧食危機(jī)?？墒?，現(xiàn)在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域也出現(xiàn)了不穩(wěn)定因素，需要引起人們的關(guān)注和警覺。

第一，耕地面積減少。在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中，全國都出現(xiàn)了大量耕地被占、盲目地“壓糧擴(kuò)經(jīng)”以及局部的耕地撂荒現(xiàn)象。安徽省耕地面積從1978年的6624.2萬畝減少到2003年的6127.1萬畝，年平均遞減0.3‰，每年遞減23.5萬畝。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，建設(shè)用地的增加速度超過新開墾耕地的速度，農(nóng)地改變用途、面積減少是不可逆轉(zhuǎn)的，而宜耕后備土地資源日趨匱乏，擴(kuò)大耕地面積的空間極為有限。

第二，復(fù)種指數(shù)下降。新中國成立以來，安徽農(nóng)村基本實行“油（菜）—稻—稻”、“麥—稻—稻”或“（紅花）草—稻—稻”的種植模式，糧食復(fù)種指數(shù)普遍達(dá)到2～3倍。自上世紀(jì)90年代中期，安徽農(nóng)村逐漸轉(zhuǎn)而采用“麥—稻”或“油（菜）—稻”的種植模式，全省糧食播種面積從1978年的9280.1萬畝減少到2004年的8590.2萬畝。

第三，糧農(nóng)生產(chǎn)能力弱化?，F(xiàn)在支撐著安徽糧食生產(chǎn)的主要是50歲以上的中老年農(nóng)民。以滁州市為例，截至2006年底，全市共有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員121.3萬人，從年齡結(jié)構(gòu)看，50歲以上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占到了總數(shù)的33.0%，而30歲以下的只占到15.8%（見圖2）。從男女性別結(jié)構(gòu)看，以女性居多，占52.2%（見圖3）。從文化程度分布看，文盲和小學(xué)文化程度的超過57%，高中以上的農(nóng)業(yè)勞動力不足3%（見圖4）。類似的情況也存在于安徽的其它地區(qū)。

糧農(nóng)素質(zhì)弱化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。有文化的青壯年奔工廠城市而去，留下的多是缺少文化的50歲以上的老人和婦女。由于年齡偏長，文化偏低，他們外出務(wù)工已沒有優(yōu)勢，只能在家繼續(xù)種糧。但是，隨著年齡的增長，他們已經(jīng)或者即將不能適應(yīng)以體力勞動為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；同時，他們接受先進(jìn)科技知識的能力差，只能沿襲傳統(tǒng)的種植習(xí)慣，依靠過時的方法，很難適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨著后繼乏人的困境。

糧食生產(chǎn)積極下降的深層原因在于種糧的比較效益下降。越種越窮的事實導(dǎo)致產(chǎn)糧區(qū)的地方政府和農(nóng)民紛紛棄糧而去，轉(zhuǎn)向非農(nóng)非糧產(chǎn)業(yè)以追求更高的效益。

人類社會由從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的過渡的重要特征之一就是農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重降低。在美國等發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)在GDP中所占比例已經(jīng)不到2%；在中國，農(nóng)業(yè)的比重也從1978年的50%左右降低到2007年的11.26%。農(nóng)業(yè)比重的降低是社會進(jìn)步的體現(xiàn)。但是，也意味著農(nóng)業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率越來越低。2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，一片土地如果用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，地方政府是無利可圖，收入為零；同樣的土地如果用于開發(fā)房地產(chǎn)或發(fā)展工業(yè)，政府不僅能一次性收取一大筆土地轉(zhuǎn)讓金，還能拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，解決就業(yè)，增加稅收，相比發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)，能帶來更快、更高、更穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益。上世紀(jì)90年代初，含山縣也是以發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為主，結(jié)果縣財政拮據(jù)。2002年以來，該縣實行“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，一躍成為安徽省的“工業(yè)十強(qiáng)縣”，工業(yè)增加值占全縣GDP的37.7%，第三產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)35.8%。由于以工業(yè)和建筑業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，使得含山縣迅速崛起，成為皖中的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，2006年全縣財政收入仍達(dá)2.36億元。伴隨城市化和工業(yè)化的還有耕地面積的減少和土地轉(zhuǎn)讓金的大幅增加，2003～2006年，全縣累計出讓土地1230.4畝，獲得土地出讓金3.75億元，但相同面積的土地如果用以糧食生產(chǎn)，按照當(dāng)?shù)刈罡?000元/（畝·年）的產(chǎn)出計算，需要300多年才能實現(xiàn)相同的收益。土地轉(zhuǎn)讓金成為當(dāng)?shù)氐摹暗诙斦?，這還不包括這些土地開發(fā)后發(fā)展工業(yè)和房地產(chǎn)能夠帶來的稅收和城鄉(xiāng)居民就業(yè)。2003～2006年，含山縣累計投入7.1億元，開工建設(shè)眾多的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其中新建道路13.24公里，使縣城面貌大為改觀。由于利益，使產(chǎn)糧區(qū)的地方政府都愿意大力推進(jìn)城市化和工業(yè)化，招商引資，對違規(guī)占地現(xiàn)象往往采取 “睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度。

對糧食生產(chǎn)進(jìn)行算計的還有糧食生產(chǎn)的主體——農(nóng)民。改革開放30年來，農(nóng)民收入的增長來源日趨多元化，農(nóng)民收入由主要來自農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)并舉，農(nóng)業(yè)收入由主要來自種植業(yè)轉(zhuǎn)向種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)并舉，農(nóng)民增收由主要依靠增加產(chǎn)量、提高價格轉(zhuǎn)向主要依靠提高效益、擴(kuò)大就業(yè)。目前，農(nóng)民收入中來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的已經(jīng)超過50%，工資性收入的比重已經(jīng)超過1/3，對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率達(dá)60%，進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)民收入的主要來源之一。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，糧食生產(chǎn)與農(nóng)民收入應(yīng)呈正相關(guān)性，且二者增減幅度應(yīng)大體相當(dāng)?，F(xiàn)在，糧食收成對農(nóng)民收入的影響呈下降趨勢。以鳳陽為例，該縣1991年受自然災(zāi)害影響，糧食產(chǎn)量比上年減少48.1%，農(nóng)民人均純收入減少了30.6%；而2003年該縣同樣遭受自然災(zāi)害，且糧食減產(chǎn)幅度高達(dá)53.8%，但由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外出務(wù)工人員的勞務(wù)收入，農(nóng)民人均純收入僅比上年減少14.1%，遠(yuǎn)低于災(zāi)后人們對災(zāi)情的估計；2005年糧食雖減產(chǎn)8.70%，但農(nóng)民收入?yún)s增長了8.71%（見圖5）。

近幾年，種糧的實際收益是比較低的。從表2中可以看出，2008年，在鳳陽縣種植一季小麥的畝均收益243元，種植一季水稻的畝均收益427元。當(dāng)?shù)厝硕嗟厣?，人均耕地不?.3畝，按戶均4人，種植規(guī)模5畝/戶計，年收入為3350元/戶，加上國家發(fā)放的各種補(bǔ)貼，每戶農(nóng)民的種糧收入不超過3500元。在我們調(diào)查的3縣中，含山縣畝均收入稍高，接近1000元/畝，而蕭縣則比鳳陽低，在600元/畝左右。全省農(nóng)村情況大致相當(dāng)。

農(nóng)民在糧食生產(chǎn)中還要承擔(dān)一定的市場風(fēng)險，生產(chǎn)糧食過多，就會出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”，有些糧食收購和加工企業(yè)趁機(jī)壓級壓價，人為地造成農(nóng)民“賣糧難”。由于市場信息不對稱和農(nóng)民在市場博弈中的劣勢地位，種子、農(nóng)資生產(chǎn)流通企業(yè)亂漲價，吞食糧食生產(chǎn)的利潤和國家對糧農(nóng)的各種補(bǔ)貼，有的甚至制假售假、以次充好，用假種子、假化肥、假農(nóng)藥和劣質(zhì)柴油坑農(nóng)害農(nóng)，造成農(nóng)民顆粒無收。

相對于在家種糧，進(jìn)城務(wù)工對于農(nóng)村勞動力有著難以抗拒的吸引力。首先，進(jìn)城務(wù)工的收入高。在長三角地區(qū)，一個農(nóng)民工的月收入普遍在1000元以上，有一技之長的農(nóng)民工，月收入可達(dá)3000元甚至更高，數(shù)倍于種糧的收入。其次，進(jìn)城務(wù)工的收入穩(wěn)定。從事二三產(chǎn)業(yè)，一般不需要農(nóng)民工投入資金和承擔(dān)風(fēng)險，農(nóng)民工一般也能夠及時足額地領(lǐng)到工資。此外，近年來進(jìn)城農(nóng)民工開始享受到輸入地的社會保障和醫(yī)療保障，他們的子女也可以享受城市的優(yōu)質(zhì)教育資源。因此，農(nóng)村勞動力、尤其是有文化的青壯年更傾向于進(jìn)城務(wù)工，他們由過去一人進(jìn)城到現(xiàn)在舉家進(jìn)城，由暫時居住到穩(wěn)定居住，由離鄉(xiāng)不離土到離鄉(xiāng)又離土。在我們走訪的含山縣環(huán)峰鎮(zhèn)劉武村，有約2100人外出務(wù)工，占全村總?cè)丝诘?1.37%，在個別自然村，全家外出打工的比例高達(dá)20%。2007年，安徽全省有1100萬農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，他們不僅為輸入地創(chuàng)造了可觀的GDP、稅收和消費(fèi)，也為輸出地帶回了可觀的勞務(wù)收入。

農(nóng)民自身是理性的，他們會經(jīng)過利益的比較，選擇決定自己的生產(chǎn)生活方式。當(dāng)糧食生產(chǎn)的收益下降，他們的種糧積極性自然就會下降。淡化幾千年來的“以農(nóng)為本”意識，糧食生產(chǎn)淪為一種可有可無的副業(yè)，這對農(nóng)民來說，其實也是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中的理性選擇。責(zé)怪農(nóng)民，或者指手畫腳，強(qiáng)迫農(nóng)民改變自己的選擇，是沒有道理的。

四、糧食安全的出路和政策選擇

改革開放30年來，我們立足國內(nèi)，依靠改革、政策、科技和投入，用占世界耕地面積9%的土地，解決了占全球人口21%的中國人民的吃飯問題，全國人民跨過了貧困、溫飽，達(dá)到了總體小康，向著全面小康邁進(jìn)。同時，得益于改革開放，我們現(xiàn)在有條件利用廣闊的國際市場來解決中國的糧食問題。但是，國際糧食年貿(mào)易量大體保持在2.4億噸，中國每年需要消耗糧食5.3億噸，中國的糧食進(jìn)口存在著明顯的“大國效應(yīng)”，進(jìn)口量的細(xì)微變化都會引起國際糧價的劇烈波動。因此，幻想著13億張嘴巴都去吃經(jīng)濟(jì)全球化的“大鍋飯”，既是十分危險的，也是不現(xiàn)實的。如果中國的糧食出現(xiàn)問題，世界上沒有任何一個國家能夠救得了中國。因此，中國的糧食供給必須堅持立足國內(nèi)，實行基本自給的方針。為了實現(xiàn)糧食綜合生產(chǎn)能力到2010年穩(wěn)定在5億噸以上、到2020年達(dá)到5.4億噸以上的目標(biāo)，我們必須進(jìn)一步采取切實有效的措施，保障國家的糧食安全。

第一，堅持農(nóng)村改革的正確方向。中國農(nóng)村改革的最大成果就是廢除了人民公社舊體制，建立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的經(jīng)營責(zé)任制。但是，30年來，每當(dāng)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)出現(xiàn)波動時，總會有人對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提出種種非議。改革開放、中國特色社會主義事業(yè)勝利前進(jìn)最根本的成功經(jīng)驗，就是尊重人民群眾的偉大創(chuàng)造。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制是億萬農(nóng)民的自主選擇，是現(xiàn)階段黨在農(nóng)村最根本的政策。農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵是政策穩(wěn)定，當(dāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和農(nóng)民的意愿沒有改變前，任何變動對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來說都是一場災(zāi)難。早在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推廣伊始，黨中央就提出要同時發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實行規(guī)模經(jīng)營，建立社會化服務(wù)體系。上世紀(jì)90年代初，鄧小平更提出了農(nóng)業(yè)的兩個飛躍：“第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，這是一個很大的前進(jìn)，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這又是一個很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是個很長的過程”。（5）黨的十七屆三中全會對農(nóng)村改革和發(fā)展做出新的重大決策，我們要進(jìn)一步解放思想，把改革推向前進(jìn)，使農(nóng)村的各項體制機(jī)制更加健全，充滿活力；使黨在農(nóng)村的各項政策更加完善，符合民心。

第二，實施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。中國耕地資源有限，且有不斷減少的趨勢，國務(wù)院在《2008—2020年國家糧食安全中長期規(guī)劃》中重申，必須守住18億畝的耕地紅線，以保證中國的糧食安全。首先，要制定國土利用規(guī)劃，做好土地復(fù)墾和中低產(chǎn)田改造。政府要鼓勵農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高耕地質(zhì)量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，要完善《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，明確土地流轉(zhuǎn)中各方的權(quán)責(zé)、流轉(zhuǎn)的程序、糾紛解決機(jī)制等具體問題，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，嚴(yán)禁農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中隨意變更土地用途的行為。再次，要細(xì)化《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)禁止非法占用農(nóng)業(yè)用地、任意改變土地用途的規(guī)定，明確違法行為的法律責(zé)任，嚴(yán)禁到農(nóng)村亂圈亂占耕地，嚴(yán)厲打擊非法占用耕地的案件。

國家在保護(hù)耕地時也必須平衡糧食主產(chǎn)區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的利益。在現(xiàn)有的分工模式下，產(chǎn)糧區(qū)的地方政府和農(nóng)民承受著巨大的壓力,他們一邊要保證糧食生產(chǎn)以維護(hù)國家的糧食安全，一邊要忍受著由于糧食效益降低導(dǎo)致的發(fā)展困難，這是不公平的。所以，國家在社會資源的二次分配中，應(yīng)當(dāng)給予產(chǎn)糧區(qū)更多的傾斜。要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，加大財政對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，加大對這些地區(qū)的教育衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施和公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在安排大中型工業(yè)項目時，要優(yōu)先考慮安排在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。對以農(nóng)產(chǎn)品為原料的農(nóng)產(chǎn)品深加工項目，原則上一律安排在縣域境內(nèi)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品就地加工、就地升值和農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，使糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民分享到國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果，實現(xiàn)產(chǎn)糧區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的均衡發(fā)展。

第三，加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)。加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力，各級政府責(zé)無旁貸。要像發(fā)展城市那樣發(fā)展鄉(xiāng)村，像抓工業(yè)項目那樣抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)，加大對農(nóng)業(yè)的投入，建立財政支農(nóng)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制?，F(xiàn)在，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，糧食生產(chǎn)能力弱，國家要進(jìn)一步加大對農(nóng)村“六小工程”的投入，恢復(fù)原有的農(nóng)田水利設(shè)施，提高了農(nóng)業(yè)的防災(zāi)減災(zāi)能力，擴(kuò)大旱澇保收農(nóng)田面積，改造中低產(chǎn)田，提高單位農(nóng)田的產(chǎn)出率；加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力是個系統(tǒng)工程，既要加強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)田水利道路建設(shè)和村莊整治，又要加強(qiáng)農(nóng)村外部的為農(nóng)業(yè)服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的能力建設(shè)，要統(tǒng)籌規(guī)劃，做好為農(nóng)服務(wù)的大文章。

要實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村，出臺優(yōu)惠政策，拓寬農(nóng)業(yè)投入來源渠道，健全農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制，吸引城市資金、人才、技術(shù)下鄉(xiāng)，興辦農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，從根本上改變鄉(xiāng)村落后于城市，農(nóng)業(yè)落后于工業(yè)的狀況。

第四，優(yōu)化糧食生產(chǎn)的外部環(huán)境。要構(gòu)建完整的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系和健康的農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，提高糧食生產(chǎn)的社會化服務(wù)水平和質(zhì)量。農(nóng)業(yè)科技和氣象部門要為糧農(nóng)提供病蟲害防治預(yù)報和中長期旱澇預(yù)報和短期天氣預(yù)報，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢等服務(wù)；農(nóng)資部門要及時提供優(yōu)質(zhì)種子、化肥、農(nóng)藥；工商、質(zhì)檢部門要加大對農(nóng)資市場和產(chǎn)品的監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲打擊利用假種子、假化肥、假農(nóng)藥和劣質(zhì)柴油的坑農(nóng)害農(nóng)行為。物價部門要嚴(yán)厲查處農(nóng)資產(chǎn)品亂漲價的違法行為。糧食加工和流通企業(yè)、尤其是國有糧站要發(fā)揮主渠道作用，按國家規(guī)定的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價和最低保護(hù)價政策，敞開收購糧食，嚴(yán)禁壓級壓價，杜絕“賣糧難”。要拓寬銷售渠道，做好供需銜接，推行定單農(nóng)業(yè)，降低糧農(nóng)的市場風(fēng)險。金融部門尤其是設(shè)在縣以下的各類金融機(jī)構(gòu)要開展農(nóng)戶小額貸款和中小企業(yè)貸款，提供方便及時的金融服務(wù)和資金支持。保險機(jī)構(gòu)尤其是農(nóng)業(yè)保險公司要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面發(fā)展農(nóng)作物、大牲畜和大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的保險，降低自然災(zāi)害等對糧食生產(chǎn)的影響。

第五，發(fā)揮農(nóng)民在糧食生產(chǎn)中的主體作用。發(fā)揮農(nóng)民主體作用的前提是尊重農(nóng)民的意愿。要尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，用示范的方法，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；用市場的力量，引導(dǎo)農(nóng)民提升糧食生產(chǎn)水平。要適時放開糧價，縮小國內(nèi)外市場的價格差，同時用足世貿(mào)組織對農(nóng)業(yè)的黃箱保護(hù)規(guī)則，加大對糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼，使糧食生產(chǎn)成為有利可圖的產(chǎn)業(yè)；發(fā)揮農(nóng)民主體作用的核心是培育新型農(nóng)民。要加大對農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的投入，改善農(nóng)村的辦學(xué)條件，提高義務(wù)教育的辦學(xué)質(zhì)量，大力發(fā)展農(nóng)村的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力；發(fā)揮農(nóng)民主體作用的關(guān)鍵是提高農(nóng)民的組織化程度。在市場競爭激烈、利益主體多元的情況下，農(nóng)民聯(lián)辦的專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織很好地解決了家庭經(jīng)營與社會化生產(chǎn)之間的矛盾。農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會是聯(lián)系農(nóng)民與市場之間的橋梁，在開拓市場和提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力方面具有不可替代的功能。工商、財政、金融和稅務(wù)部門要做好服務(wù)，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展。

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新階段，黨中央提出的全面落實科學(xué)發(fā)展觀、實行“五個統(tǒng)籌”，給解決中國的“三農(nóng)”問題帶來了新的希望、措施和辦法。中國的糧食生產(chǎn)尚處在爬坡階段，但是，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，困難與希望同在，只要我們在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持改革，艱苦奮斗，我們就一定能夠?qū)崿F(xiàn)全面小康社會的建設(shè)目標(biāo)，也一定能自力更生地解決中國人的吃飯問題，并為世界的糧食安全作出貢獻(xiàn)。

（1）《安徽年鑒（2007）》[J]，安徽年鑒社，2008.

（2）《安徽年鑒》（1984～2008）[J]，安徽年鑒社.

（3）《科學(xué)發(fā)展在安徽》編委會.科學(xué)發(fā)展在安徽[M]，合肥：安徽大學(xué)出版社，2008：4.

（4）滁州市第二次農(nóng)業(yè)普查報告[C]，滁州市統(tǒng)計局，2008.

（5）鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社,1993：355.

（責(zé)任編輯 顧 錦）