比較中美政府危機決策

巢瑩瑩　陳　微

[摘 要]危機決策是危機管理能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文分別就我國三鹿奶粉和美國“9.11”事件，從危機決策系統(tǒng)的角度對政府危機決策進行比較分析，對我國危機決策系統(tǒng)構(gòu)建具有借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]政府 危機決策系統(tǒng) 構(gòu)建

作者簡介：巢瑩瑩、陳微，上海大學公共管理系2006級碩士研究生。

人類經(jīng)常會遇到各種突發(fā)事件，其嚴重威脅著社會安全和穩(wěn)定，如何應對危機并實施有效的管理，已成為擺在世界各國政府面前亟待解決的重大課題。世界著名的政策科學家葉海爾·德羅爾曾經(jīng)說過：“危機應對對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性。

一、危機決策及其特點

危機通常是指在社會生活中突然發(fā)生、對社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則產(chǎn)生嚴重威脅、危及社會秩序、必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。危機決策是一種非程序化的決策，它要求組織在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應對危機的具體措施，以盡快的速度做出應急決策。

二、從個案看中美政府危機決策的現(xiàn)狀

（一）從三鹿奶粉事件看我國的政府危機決策系統(tǒng)

2008 年6月28日，自從蘭州解放軍第一醫(yī)院收治了首例患“腎結(jié)石”病癥的嬰幼兒以來，陸續(xù)有“腎結(jié)石”病癥嬰兒出現(xiàn)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。隨后，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類似案例發(fā)生。直至2008年9月10日，衛(wèi)生部沒有發(fā)表任何，甚至還有地方政府袒護和隱瞞事實的現(xiàn)象發(fā)生。三鹿奶粉事件再次對我國的政府危機決策水平提出了質(zhì)疑，特別是在這啟事件中政府的危機事中決策失效，導致危機處理最佳時機的錯過，暴露了政府危機決策方面還存在著諸多問題。

一是危機決策者的危機意識淡薄。自2008年6月28日甘肅省第一啟病例發(fā)生后，距事件發(fā)生將近三個月之久，沒有任何負責人對此事承擔責任，并向公眾通報事件事實，作為此次危機中的主要決策者，衛(wèi)生部未意識到這是一次重大危機。

二是危機決策機構(gòu)存在缺陷。我國缺乏規(guī)范化、協(xié)調(diào)一致的危機決策核心機構(gòu)：不僅中央政府沒有常設(shè)的高層次的危機決策中樞機構(gòu)，地方政府在公共問題上的自主權(quán)也比較小。該種機構(gòu)設(shè)置導致一旦危機爆發(fā)，將缺乏一個將政府各個相關(guān)部門組織起來共同行動、共同解決危機的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

三是信息系統(tǒng)不完善。從此次事件看，由于各方對信息掌握得不準確，沒能給公眾一個透明的通告，對于奶粉事件可能造成的結(jié)果，波及的范圍沒有明確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可供決策采用。

四是法制環(huán)境不健全。我國已有處理危機事件的法律，如《戒嚴法》、《防洪法》、《消防法》等，具有很強的獨立性，部門管理的色彩很濃，在突發(fā)性危機事件的應對上也存在協(xié)調(diào)統(tǒng)一難等諸多問題。但最核心的問題在于，我國尚沒有一部完整的危機或緊急狀態(tài)管理法。

（二）從“9.11”事件看美國的政府危機決策

“9.11”事件，雖然給美國民眾成了巨大損傷，但其國家危機管理機制卻經(jīng)受起了重大考驗。美國的危機處理體系和快速反應機制在人員救助、社會穩(wěn)定、防范新一輪襲擊以及恢復正常社會和經(jīng)濟生活等方面起到了重要作用。

首先，決策者危機意識強烈。在遭受恐怖襲擊45分鐘后，總統(tǒng)發(fā)表電視直播講話，以穩(wěn)定民心；交通部長則緊急指示聯(lián)邦航空局命令所有在空中的飛機降落；國防部長立即命令全國戰(zhàn)備提高到“防衛(wèi)三級”，空中指揮機立即升空；與此同時，政府采取“關(guān)閉整個聯(lián)邦政府、關(guān)閉國內(nèi)機場、證券市場無限期休市”等措施；

立即啟動聯(lián)邦應急計劃，協(xié)調(diào)28個聯(lián)邦機構(gòu)以及美國紅十字會的行動，協(xié)助地方政府與州政府應對國家緊急災難。

其次，首長負責制的中樞指揮系統(tǒng)是公共危機管理的核心。美國于20世紀70年代建立的危機管理機制，是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司法部等分工負責，中央情報局等跨部委獨立機構(gòu)負責協(xié)調(diào)，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會負責監(jiān)督的綜合性的動態(tài)體系。

再次，危機決策信息體系完善。早從20世紀60年代開始，美國就逐步建立起了進行城市社會應急聯(lián)動中心系統(tǒng)，主要負責治安報警、救火、醫(yī)療救助等應急事件的處理協(xié)調(diào)，并為警察、消防、急救的資源調(diào)度提供綜合通信網(wǎng)絡(luò)。其中就包括信息傳播系統(tǒng)、恐怖警戒系統(tǒng)等。

最后，完備的危機決策環(huán)境系統(tǒng)是公共危機管理的保障。美國一貫重視通過立法來界定政府機構(gòu)在緊急情況下的職責和權(quán)限，先后制定了上百部專門針對自然災害和其他緊急事件的法律法規(guī)，建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》和《災難和緊急事件援助法案》為核心的危機應對法律體系。

三、建構(gòu)政府科學的危機決策系統(tǒng)

對于政府來說，要成功的應對化解危機事件，提高政府危機決策能力，就必須建立科學的危機決策系統(tǒng)。

（一）建構(gòu)科學的危機決策中樞系統(tǒng)。首先，要求危機決策者必須具有強烈的危機意識。要從生存發(fā)展的高度認識危機管理的重大意義，保持敏感度。要把危機決策的教育和培訓納入政府公務員的教育和培訓之中，強化應對各種危機的基本知識和技能。其次，要建立常設(shè)性的危機決策機構(gòu)，集中、統(tǒng)一行使危機狀態(tài)下的緊急處置權(quán)，制定有效的危機處置方案和對策。如“全國危機管理委員會”，綜合協(xié)調(diào)各部委和各省相應組織的關(guān)系，并對外聯(lián)絡(luò)溝通，頒布緊急狀態(tài)法律和規(guī)定。在地方政府層面上相應地設(shè)立相關(guān)部門。

（二）建構(gòu)科學的危機決策支持系統(tǒng)?？茖W的危機決策支持系統(tǒng)包括兩個部分，一是計算機技術(shù)和管理科學相結(jié)合的一種新的管理信息技術(shù)的支持，二是決策智囊系統(tǒng)的支持。

（三）建構(gòu)科學的危機決策信息系統(tǒng)。首先，要建立有效的信息傳播機制，保證信息的質(zhì)、量。危機事件所涉及的公共信息不同于國家安全信息，應該及時、公開披露，降低公眾獲取信息的成本，穩(wěn)定公眾的情緒。其次，建立科學的信息處理機制，對原始信息進行“去粗取精、去偽存真”的篩選、分析、擴充和過濾、提煉。需要信息處理專門人員，在第一時間內(nèi)盡可能深入、全面調(diào)查危機事件發(fā)生的原因、事態(tài)現(xiàn)狀、損失程度以及可能的發(fā)展趨勢、社會影響等，并形成基本的調(diào)查報告。

（四）建構(gòu)科學的危機決策環(huán)境系統(tǒng)。首先，要加強危機決策法治建設(shè)。公共危機處理必須具有高度的權(quán)威，這樣的權(quán)威只能來自法治。有必要加緊進行涉及危機管理的立法，可制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)管理法》，對緊急狀態(tài)下政府的決策權(quán)加以確認。其次，要提高公眾的危機意識，增強執(zhí)行危機決策的主動性和積極性。為此，要開展危機基本知識、危機時期公眾的責任和義務教育，培訓應對危機的心理承受能力和自救、救人的基本功，以配合支持事發(fā)時的危機處置工作。

參考文獻

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