村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約利用的建議

李 婷 黃朝禧

摘 要:村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約利用問(wèn)題是近幾年的熱點(diǎn)問(wèn)題,本文以國(guó)際金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為背景,研究了在新形勢(shì)下村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和集約利用存在的一些問(wèn)題,并就這些問(wèn)題提出了相關(guān)的建議,最后提供這方面一個(gè)比較成功的案例—東流港,分析了新形勢(shì)下村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約用地的重要性。

關(guān)鍵詞:建設(shè)用地 規(guī)劃和集約利用 東流港

中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃和集約利用一直是促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措,在這個(gè)特殊時(shí)期,受金融危機(jī)的影響,返鄉(xiāng)農(nóng)民工越來(lái)越多,為新農(nóng)村建設(shè)提供了很多機(jī)遇,同時(shí),對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃和集約利用問(wèn)題又出現(xiàn)很多挑戰(zhàn)。因此,如何做好農(nóng)村現(xiàn)階段下返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)和建設(shè)規(guī)劃與用地規(guī)劃和集約利用的協(xié)調(diào),值得我們探討。

一、新形勢(shì)下村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與集約利用主要存在的問(wèn)題

(一)專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化程度低,且管理不規(guī)范,制度不健全。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地整理尚處于試點(diǎn)階段,基本上以政府或政府委托的有關(guān)機(jī)構(gòu)的行政推動(dòng)為主,專業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化程度很低,這些都制約了農(nóng)村建設(shè)用地整理的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化的形成。如何建立起一套農(nóng)村建設(shè)用地整理資金籌措、運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制,是一個(gè)迫切的問(wèn)題。

在這個(gè)特殊時(shí)期,農(nóng)村建設(shè)用地違法行為也屢見(jiàn)不鮮。如:法人違法用地;不經(jīng)批準(zhǔn)擅自超占亂占濫用;超過(guò)批準(zhǔn)用地?cái)?shù)量,改變批準(zhǔn)地址違法用地;宅基地隱形市場(chǎng)日趨活躍。同時(shí),農(nóng)村土地最終管理處置權(quán)掌握在國(guó)家手中,農(nóng)村集體不能充分行使上地的處置權(quán)。這都使得實(shí)踐中出現(xiàn)一系列問(wèn)題。

(二)至今尚未形成有效的激勵(lì)機(jī)制,且沒(méi)有系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

農(nóng)村建設(shè)用地整理的對(duì)象主要是農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦廢棄地,涉及農(nóng)民、企業(yè)、地方政府三方利益,推動(dòng)其工作不能僅靠行政強(qiáng)制,如何形成有效的激勵(lì)機(jī)制,平衡各方利益關(guān)系,最終達(dá)到多贏目的,實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

農(nóng)村建設(shè)用地整理不能簡(jiǎn)單套用農(nóng)用地整理的方法。目前,有條件的地方結(jié)合土地整理折抵和置換政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策、節(jié)約集約用地政策等對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理進(jìn)行了有益的探索,取得了一些好的經(jīng)驗(yàn),但這些經(jīng)驗(yàn)要向全國(guó)順利推廣還有待試驗(yàn)整理。

(三)農(nóng)民借貸難的問(wèn)題。

民間借貸近年來(lái)在我國(guó)一些地區(qū)十分活躍,這類借貸的不規(guī)范性、逐利性以及缺少合法與非法性界定標(biāo)準(zhǔn)等,有可能影響宏觀經(jīng)濟(jì)金融調(diào)控的效果。

其次是國(guó)家機(jī)構(gòu)-信用社和農(nóng)行。返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款處處難,受金融危機(jī)影響,農(nóng)村信用社和農(nóng)行無(wú)法為農(nóng)民工提供急需的貸款。

目前,很多農(nóng)民還處在自給自足的狀態(tài)。當(dāng)遇到金融危機(jī),農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)卻無(wú)事可為,政策上雖然說(shuō)大力支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè),可以無(wú)押貸款,但這種政策實(shí)施過(guò)程中對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)還僅僅是傳說(shuō)。

二、 建議

在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期,我們應(yīng)該進(jìn)一步通過(guò)開(kāi)放第三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)行業(yè)和其他壟斷行業(yè)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),要進(jìn)一步加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的力度。只有村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)了,各種相關(guān)措施健全了,才能更好地使村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃好并達(dá)到規(guī)劃和集約利用的要求。

(一)要加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的力度,同時(shí)要高起點(diǎn)規(guī)劃,完善村鎮(zhèn)功能。

目前,經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉,大批農(nóng)民工不得不回去。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)不到位或者不徹底,因此土地?zé)o法真正流轉(zhuǎn)起來(lái)。中國(guó)兩億多農(nóng)民工的在農(nóng)村的土地不能得到充分的利用,對(duì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)很難有更大的作為。

如果,我們進(jìn)一步加大土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓甚至買賣的力度,不僅能提高這些土地生產(chǎn)集約化和專業(yè)化的效益,農(nóng)民工也能用農(nóng)村土地置換的收益在城市更好地發(fā)展,這將會(huì)是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需極大的推動(dòng)。

同時(shí),以村鎮(zhèn)體系規(guī)劃為先導(dǎo),結(jié)合各鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色、區(qū)位特點(diǎn)、自然風(fēng)貌特點(diǎn),創(chuàng)建特色村鎮(zhèn),形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。 合理確定村鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展方向,強(qiáng)化村鎮(zhèn)綜合功能,避免盲目和重復(fù)建設(shè)。 加快基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè),完善村鎮(zhèn)基本功能。

(二)解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題,促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移。

在發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì),積極引入高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)密集型企業(yè)、資金密集型企業(yè)的同時(shí),也適當(dāng)引入一些勞動(dòng)密集型企業(yè),以解決本地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

同時(shí),農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地的數(shù)量較大,高出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)很多,因此,農(nóng)村宅基地進(jìn)行歸并整合可以有效減少農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地的數(shù)量,節(jié)約大量的土地。對(duì)農(nóng)村宅基地的整合可采用兩種方式:一是通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)自然村歸并。二是由政府出資推進(jìn)自然村歸并。

(三)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的管理,節(jié)約集約用地。

集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,客觀上要求對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定,在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下,允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn),以實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

在目前我國(guó)廣大農(nóng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地的主體,由于受制度和政策等多種因素影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局過(guò)度分散。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要逐步走向集中,在搞好小村鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上,加速產(chǎn)業(yè)集聚,節(jié)約利用土地資源。當(dāng)然,工業(yè)小區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)決避免類似以往的盲目圈占上地、亂占耕地、亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的現(xiàn)象發(fā)生。

(四)嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償辦法。

對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō),一旦土地被征用,被征地農(nóng)民就失去了生產(chǎn)資料和生活資料,其農(nóng)民的身份就已轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?因此,應(yīng)給這部分農(nóng)民以城市居民的待遇。按照城市居民的待遇辦理失業(yè)保險(xiǎn)、低保、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。在征地過(guò)程中,要嚴(yán)格規(guī)范征地程序以及征地主體,進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家征地補(bǔ)償政策、拆遷農(nóng)民安置政策、失地農(nóng)民社保政策,確保失地農(nóng)民不因征地而影響正常生活,不因征地而使生活水平下降。

(五) 完善農(nóng)村金融體系,拓寬農(nóng)村信貸資金供給渠道。

在農(nóng)村建立以政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用社為主體,商業(yè)性金融機(jī)構(gòu),地方金融、郵政儲(chǔ)蓄并存,民間金融輔助配合的多元化、適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特色、有保障的農(nóng)村金融體系,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源的合理、有效配置。一是加快農(nóng)村信用社改革進(jìn)程;二是加快農(nóng)業(yè)銀行的改革上市;三是充分發(fā)揮郵儲(chǔ)銀行的支農(nóng)作用。

三、案例分析

武漢市東西湖區(qū)東流港在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中,狠抓用地和建房規(guī)劃,堅(jiān)持“保護(hù)中開(kāi)發(fā),開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的土地資源利用原則,走集約化用地之路。

東流港牧業(yè)有近1400農(nóng)戶,以前散居21個(gè)自然村,耗費(fèi)土地資源。農(nóng)舍多是簡(jiǎn)陋的土磚房,缺乏配套設(shè)施。

2005年,按照土地集約利用的精神,東流港決定拆村并點(diǎn),將21個(gè)村落的居民集中新建農(nóng)民新村 “百步亭新港苑”項(xiàng)目是湖北省“百鎮(zhèn)千村”土地集約利用和武漢市“家園建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”兩級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目占地200多畝,將建設(shè)可容納5000人居住共36棟商品房的高標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施齊全的農(nóng)民新村,建筑面積約210畝,此舉光節(jié)約的土地就有600多畝。

2009年11月,經(jīng)過(guò)市區(qū)兩級(jí)環(huán)保部門的考核評(píng)比,東西湖區(qū)東流港牧業(yè)園新港苑被評(píng)為“武漢市2009年度生態(tài)村”的光榮稱號(hào)。

這21個(gè)自然村莊原占用宅基地816畝,現(xiàn)在通過(guò)拆村并點(diǎn)后,將分散的宅基地集中起來(lái)使用,騰退建設(shè)用地663畝,作為開(kāi)發(fā)利用區(qū),用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

這些舉措,不僅為東流港的發(fā)展積聚了的財(cái)富,創(chuàng)造了良好效益,解決了1400多搬遷農(nóng)民的的就業(yè)問(wèn)題,而且有效地應(yīng)對(duì)了金融危機(jī)帶來(lái)的不良影響,保護(hù)了環(huán)境,使土地得到集約和最大化利用。

四、結(jié)束語(yǔ)

村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)土地集約利用之間存在著很大的可協(xié)調(diào)性。如果能夠做到科學(xué)合理規(guī)劃,嚴(yán)格依法實(shí)施管理,一定能夠最大程度地消除不協(xié)調(diào)因素。在新農(nóng)村建設(shè)中,雖然許多地方都制定了各自的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和土地集約利用標(biāo)準(zhǔn),但沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)在針對(duì)當(dāng)前新的形勢(shì),建議盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),從而有利于村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃和集約利用,有利于我們更好地面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)。

(作者:李婷,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院在讀碩士研究生,主要研究方向:濕地資源開(kāi)發(fā)與利用;黃朝禧,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,從事水土資源開(kāi)發(fā)、庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)、土地經(jīng)濟(jì)與管理研究)

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