基層央行實施內(nèi)部審計問責的難點和建議

盧 米 卓 佳

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摘要：審計的目的不僅是發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是糾正問題。審計問責對于國家審計來說已經(jīng)成為至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。在審計問責實踐的基礎上，深入分析基層央行實施內(nèi)部審計問責的難點和問題，并提出政策性建議。

關(guān)鍵詞：基層央行；內(nèi)部審計；審計問責

中圖分類號：F230

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0066-02

國家審計署原審計長李金華說：“審計的目的就是要發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題的目的就是要整改、糾正這些問題，審出問題不處理問題等于沒有審?！眹覍徲嫏C關(guān)不僅要對政府及其公企部門履行其職責的規(guī)范性及使用公共資源的流向、效率、效果進行檢查和評價，將審計結(jié)果向社會公告，而且對于政府的失責要追究責任。中國政府職能的轉(zhuǎn)變，也必然要求政府審計職能創(chuàng)新，問責已經(jīng)成為政府審計的基本職能。人民銀行從1998年設立專門內(nèi)審部門以來，就非常重視內(nèi)部審計問責問題的研究和落實，特別是2005年《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法(試行)》的頒布實施四年多來，不斷探索和完善落實問題責任人制度，對相關(guān)責任人進行問責，部分分支機構(gòu)還將審計結(jié)果與績效考核掛鉤，對有關(guān)問題責任人進行經(jīng)濟處罰，有效地促進了審計整改。但審計問責機制建設畢竟處于起步階段，由于思想認識、配套機制等相對缺乏，導致問責工作真正落實還存在一定困難，也影響了問責實際效果。

一、基層央行內(nèi)審問責的難點和問題

1同責思想和認識難統(tǒng)一。一是“好人主義”思想影響問責公正性。內(nèi)審問責作為一件“找茬”的差事，為維護單位、部門甚至個人利益和形象，為不影響年終的評比考核，在問責過程中難免出現(xiàn)當老好人，導致“好人主義”思想。因此，每當論及內(nèi)審問責時，總是想掩蓋，希望“內(nèi)部消化”。二是“避重就輕”影響問責嚴肅性。由于被追究者本人沒有違紀或故意違紀，誤認為批評教育就行了，不必采取組織處理、紀律處分等，能輕則輕；個別出現(xiàn)嚴重違紀或違規(guī)的，也礙于面子“避重就輕”，導致問責思想和認識難以真正統(tǒng)一。

2問責標準難把握。一是難以準確衡量權(quán)責。既不能過分夸大職責與權(quán)力，也不能將內(nèi)審問責失之簡單化、擴大化，不管具體情況、不分原因地一味追究責任，會挫傷人員的積極性，背離內(nèi)審問責的初衷。二是追究幅度不易把握。是否給予批評教育、限期整改、書面檢查、經(jīng)濟處罰、誡勉談話、取消當年評先評優(yōu)資格、通報批評、調(diào)換崗位和行政處分，在內(nèi)審問責標準與幅度上一般不易把握，不像對待違紀違法問題那樣好量化比照，結(jié)果往往是大事化小，小事化了，影響了問責的實際效果。

3問責部門協(xié)調(diào)程度不夠。審計問責工作機制中，成立了由相關(guān)職能部門參加的領導小組，也規(guī)定了各部門的職責。而實際上，各部門除例行參加有關(guān)會議外，尚難在工作中形成合力，僅把審計問責當做是內(nèi)審部門新增的一項重要職能。對于內(nèi)審部門而言，審計問責工作不同于一般審計項目，有其特殊性：一是內(nèi)審部門由于在工作計劃安排上不能面面俱到，隨機性強，不能全面掌握和及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的全部問題和差錯；二是對上級行各主管處室組織的專項檢查情況以及其他職能科室的檢查情況難以做到全面掌握；三是由于審計問責直接牽涉員工的利益，如由內(nèi)審部門單一實施問責處罰，與內(nèi)審職能不匹配，容易引起員工歧異，存在員工配合程度不高的情況。這些問題均不是內(nèi)審部門能單獨解決的，必須由各部門相互配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，才能促進審計問責工作有條不紊的開展。

4問責機制難長效。由于目前中央銀行還沒有形成一套科學有效的內(nèi)控工作機制，對風險的事前預防、事中控制、事后監(jiān)督的管理體系還沒有完全建立起來。就市州中心支行而言，盡管目前設有紀檢監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督等再監(jiān)督部門，但因各自的職責不同很難顧及全面，業(yè)務主管部門的業(yè)務檢查、內(nèi)審部門的項目監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察、人事部門的人員管理等各自為政，缺少協(xié)調(diào)和信息共享，不是重復檢查，就是出現(xiàn)監(jiān)督死角或空位。因此，難以建立一個健全完整、統(tǒng)籌安排、運行有序的長效問責機制。

二、完善內(nèi)審問責機制的建議

1確立內(nèi)部審計問責理念。制度理念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的前提。內(nèi)部審計問責制度化和規(guī)范化實質(zhì)上是一個制度創(chuàng)新的過程，在過程中，我們必須根據(jù)人民銀行內(nèi)部制度要求，實現(xiàn)崗位與義務，崗位與責任的平衡。這就需要基層央行各級部門和人員要轉(zhuǎn)變觀念，充分理解內(nèi)部審計問責的深刻蘊義，正確地履行各自崗位職責，實現(xiàn)內(nèi)部制度所預期的目的。同時，為使內(nèi)部審計問責達到預期效果，應著重做好以下幾個方面的工作：一是深八持久地開展崗位責任意識教育，不斷強化各級員工的責任意識，促使其正確行使崗位職責，完全履行崗位義務；二是提高對內(nèi)部審計問責工作的認識，改變原來“煩審計，怕處罰；厭審計，嫌羅唆”的錯誤觀念，積極配合和正確對待內(nèi)部審計部門開展各項工作；三是各級部門和人員應牢固樹立責任意識和安全防范意識，不斷提高自身的業(yè)務技能，盡量避免或減少因工作失誤造成問責行為的發(fā)生。

2把握三條原則，量化問責實施標準。在問責過程中必須把握好“三條”原則：一是詳盡周密原則。面對問責各種情況，要注意進行定量和定性分析，盡可能避免遺漏}二是一一對應原則。對所羅列出的應予追究責任的各種情況，都要給出一個相應的處理方式，給出的方式應是唯一的，不能含糊其詞。三是恰如其分原則。在給出的處理方式中，每一種方式必須與其所負責任相對稱，不能隨心所欲，不能感情用事，要保證給出的處理方式有理有據(jù)，行得通，做得到。

3優(yōu)化內(nèi)部審計問責環(huán)境。從全局來講，人民銀行總行應制定內(nèi)部審計問責制度或出臺指導性文件，只有通過統(tǒng)一的制度規(guī)定、完備的政策指導，為基層央行內(nèi)部審計部門提供有章可循和有規(guī)可依的政策環(huán)境，才能確保各級人民銀行審計問責工作的有效實施。從基層來看，內(nèi)部審計問責工作離不開基層領導的鼎立支持，更離不開各職能部門的密切協(xié)作。因此，內(nèi)部審計問責工作應超脫部門之間的約束，構(gòu)建出基層領導直接參與，內(nèi)部審計部門牽頭促進，各職能部門密切協(xié)作，齊抓共管的整體格局。

4嚴格內(nèi)部審計問責程序，建立問責長效機制。全面推行內(nèi)部審計問責制度，就要逐步建立一套科學規(guī)范的經(jīng)濟問責程序，以規(guī)范化的程序保證問責的有序進行，才能實現(xiàn)問責的制度化、規(guī)范化。審計問責的具體程序可能會因問責主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過下列幾個相互銜接的階段：(1)立項：依職權(quán)或依申請啟動審計問責程序；(2)調(diào)查：收集、整理與審計問責行為相關(guān)的有效證據(jù)；(3)申辯：聽取當事人的陳述和申辯；(4)決定：根據(jù)認定的事實和相關(guān)的制度規(guī)定，作出審計問責決定；(5)通知：送達審計問責決定；(6)執(zhí)行：落實懲戒內(nèi)容；(7)結(jié)果：關(guān)注執(zhí)行結(jié)果，進行后續(xù)審計。

[責任編輯吳迪]