在政府與市場之間

嚴(yán)　　匯

摘要：公共行政基本價值的改變帶來了高等教育市場化的改革。世界各國為了解決各自高等教育所面臨的問題，采取了以市場為導(dǎo)向的資源配置方式。在此影響下，我國也開始了高等教育市場化進(jìn)程。通過對我國高等教育市場化的進(jìn)程、管制、融資與投資主體等幾個重要變量的分析，可以看出我國的高等教育市場化是政府、市場和高校三邊互動的產(chǎn)物，是一種政府主導(dǎo)下的高等教育市場化。關(guān)鍵詞：高等教育；政府；市場

自上個世紀(jì)80年代以來，公共行政的基本價值發(fā)生了巨大的變化。在新公共管理理念的影響下。各國為了解決各自所面臨的各種問題，大多數(shù)采取了以市場化為資源的配置方式。同樣，高等教育領(lǐng)域也不例外。在我國，為了滿足高等教育大眾化的需求以及解決高等教育所面臨的經(jīng)費(fèi)問題，以市場為導(dǎo)向的高等教育資源配置方式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著我國高等教育市場化改革的逐步深入，政府采取了解除管制、消除壟斷和私營化等手段和方式，政府、高校與市場之間的關(guān)系得到了重新調(diào)整。本文從探討成為全球趨勢的高等教育市場化人手來研究我國高等教育市場化的特色。通過分析，本文認(rèn)為我國的高等教育市場化是政府、市場和高校三邊互動的產(chǎn)物，是一種政府主導(dǎo)下的高等教育市場化。

一、高等教育市場化正成為全球趨勢

自20世紀(jì)八九十年代至今，世界各國正經(jīng)歷著公共行政基本價值的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)歷了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)——“大市場與小政府”，凱恩斯學(xué)派的觀點(diǎn)——“小市場與大政府”的公共行政的基本價值轉(zhuǎn)變后，由于它們不能再滿足過度膨脹的福利國家的要求，以致于新自由主義的觀點(diǎn)——“大市場與小而能政府”大行其道。在該思想的影響下，全球公共行政發(fā)生了巨大的變化，其中新公共管理理論的興起就立即受到了重視，原因在于其關(guān)注的是政府與市場之間的關(guān)系以及怎樣提高政府的效率。隨著世界各國對政府與市場關(guān)系的重新界定以及對高等教育屬性的重新認(rèn)識，世界各國也在重新思考高等教育體制中政府與市場之間的關(guān)系。在此背景下，很多國家為解決本國高等教育所面臨的教育經(jīng)費(fèi)問題，逐漸對本國高等教育進(jìn)行改革，引入市場化作為一種資源配置方式，即實(shí)行高等教育市場化。

那么什么是高等教育市場化呢?1998年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織曾將“高等教育市場化”定義為“把市場機(jī)制引入高等教育中，使高等教育運(yùn)營至少具有如下一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統(tǒng)公有化和絕對的私有化”。也有其他學(xué)者對高等教育市場化進(jìn)行這樣界定：“既可以指商業(yè)機(jī)構(gòu)直接介入教育市場，以商業(yè)運(yùn)作模式經(jīng)營學(xué)校；也可以指教育領(lǐng)域?qū)κ袌鰴C(jī)制的引入和應(yīng)用。總之是強(qiáng)調(diào)選擇、多元、競爭、需求主導(dǎo)型經(jīng)費(fèi)措施及自決等基本的市場原則在教育領(lǐng)域的運(yùn)用?！笨梢钥闯觯叩冉逃袌龌谋举|(zhì)就是在發(fā)展高等教育的過程中，以需求為導(dǎo)向而建立的制度安排以及適當(dāng)調(diào)整政府、市場以及高校之間的關(guān)系。高等教育市場化主要是圍繞兩個方面展開的。一個方面就是“從本質(zhì)上來講，‘市場化就是國家通過在公共部門引入市場因素，把原本由國家承擔(dān)的責(zé)任，轉(zhuǎn)移到‘非國有部門，又或者改變國家參與公共服務(wù)的性質(zhì)。這樣，教育市場化，就可以理解為運(yùn)用‘私有領(lǐng)域或者‘市場的理念、原則和做法，來運(yùn)營作為公共事業(yè)的教育，以令其提供的服務(wù)更適應(yīng)市場的需要”。另一方面就是要通過市場機(jī)制來增強(qiáng)高等教育中的競爭性和選擇性，從而提高辦學(xué)效率，為此就必須擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)并減少政府對大學(xué)的控制。就目前高等教育現(xiàn)狀來說，高等教育市場化改革就是改變傳統(tǒng)的政府壟斷、管制的政策選擇，以社會需求為切入點(diǎn)而進(jìn)行的市場化政策選擇。比如，讓社會資金來舉辦民辦教育，從而使其他社會主體進(jìn)入教育領(lǐng)域，改變單純由政府來提供教育的現(xiàn)象，從本質(zhì)上來說就是高等教育市場化的表現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來，歐洲國家高等教育市場化改革主要有三個方面的內(nèi)容：(1)減少國家(政府)對高等教育經(jīng)費(fèi)投資的比例，增加非政府(市場、個人或家庭)對高等教育的投資；(2)強(qiáng)化高等教育與私有經(jīng)濟(jì)部門的聯(lián)系，加強(qiáng)大學(xué)與工商界的關(guān)系；(3)加強(qiáng)私立(民辦)高等教育機(jī)構(gòu)扮演的角色。評價教育市場化的主要指標(biāo)包括自負(fù)盈虧原則、教育市場的興起、國家提供角色的減少、采納市場管理原則、市場主導(dǎo)課程、院校創(chuàng)收、內(nèi)部競爭、強(qiáng)調(diào)效益等。

一般來說，采取高等教育市場化的國家會選擇以下方式來達(dá)到市場化的目的。第一，解除管制。解除管制就是以市場力量取代政府干預(yù)，“還權(quán)于高?！保尭咝３浞窒碛凶灾鳈?quán)和管理彈性。第二，私有化或者非國有化。在涉及私人領(lǐng)域進(jìn)入國家壟斷的高等教育方面，為了解決本國高等教育的財(cái)政困難，政府往往采取減少國家對高等教育經(jīng)費(fèi)的投資比例，而鼓勵民間資本進(jìn)入高等教育市場，并提供政策支持民辦高等教育以解決本國的高等教育膨脹的問題等一些高等教育市場化的具體做法。第三，消除壟斷。消除壟斷是指政府放松或取消那些禁止私立大學(xué)和公立大學(xué)競爭的規(guī)定，其目的是讓私立大學(xué)和公立大學(xué)在一個公平的平臺上競爭。比如英國、美國、新西蘭、日本、澳大利亞、荷蘭等國家主要采取上述方式進(jìn)行高等教育市場化。在這一高等教育市場化的趨勢下，我國也不例外，那么我國的高等教育市場化有什么本土化特色呢?這是下文將要分析的問題。

二、中國高等教育市場化的特色

我國高等教育市場化的發(fā)展歷程與我國特定的政治經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)。隨著我國改革開放和政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，原先的高等教育體制和政策已不能適應(yīng)高等教育的發(fā)展，我國高等教育體制必須按照社會的需求，對自身體制進(jìn)行質(zhì)的突破。無論在管制，還是在提供、競爭、融資等方面，都可以看出我國高等教育市場化的痕跡，但又體現(xiàn)了我國跟其他發(fā)達(dá)國家不一樣的特色。第一，就管制而言，政府對高校的管制緩慢放松。新中國成立后不久，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，所有高等教育的所有辦學(xué)活動都是在政府直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。如20世紀(jì)60年代初制定的《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》所規(guī)定的那樣，“大學(xué)的專業(yè)的設(shè)置、變更和取消，必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)……學(xué)校必須按照教育部制訂或者批準(zhǔn)的教學(xué)方案、教學(xué)計(jì)劃組織教學(xué)工作……專業(yè)設(shè)置、教學(xué)方案、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱和教材要求穩(wěn)定，不得輕易變動。課程和學(xué)科體系的重大改變，必須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)”日。不僅所有的辦學(xué)活動(比如課程設(shè)置和專業(yè)設(shè)置)由政府操辦，資金由政府提供，學(xué)校由政府直接管理，就連畢業(yè)生的就業(yè)問題都由政府包辦(即所謂的分配工作)，高校完全沒有辦學(xué)自主權(quán)可言。在20世紀(jì)80年代教育改革之前，我國的高等教育體制的管理特征是國家權(quán)力的高度集中和嚴(yán)格控制。

自20世紀(jì)80年代以來，我國的高等教育市場化隨著市場經(jīng)濟(jì)的改革逐漸拉開了帷幕。由于完全

由政府來管理的高等教育越來越不適應(yīng)社會的需求，因此，中央政府把高等教育的管理權(quán)逐漸下放到地方政府，提高地方政府的辦學(xué)積極性，不斷擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，允許各高校根據(jù)學(xué)校和市場的需求來制訂學(xué)校的方針政策。從中可以看出，中央政府改變了以往高度壟斷高等教育的政策，努力做到退出直接辦學(xué)者的角色，這些做法就是高等教育市場化的表現(xiàn)。

第二，就融資方面，改變了以往單純由政府撥款的局面，但是融資的主體仍然是靠政府計(jì)劃撥款。高等教育資源配置的一系列改革并非出自高等教育的自覺之舉。自20世紀(jì)七八十年代以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會結(jié)構(gòu)的變遷，面對著我國巨大的高等教育需求，國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府對高等教育經(jīng)費(fèi)的全部包辦已力不從心。從1980年招收自費(fèi)生到1983年教育部對于部分畢業(yè)生“供需見面”的分配方法的試行開始，都已經(jīng)說明了高等院校對政府的依賴在逐漸減少，并主動去適應(yīng)社會對人才的要求。高等教育逐步按照成本進(jìn)行收費(fèi)和高等教育畢業(yè)生部分自主就業(yè)都說明我國出現(xiàn)了高等教育市場化的現(xiàn)象。讓學(xué)生分擔(dān)一定的教育成本、繳費(fèi)上學(xué)實(shí)際上說明我國已經(jīng)把高等教育當(dāng)作“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”來對待了。不僅如此，如表1所示，在我國還出現(xiàn)了融資多樣化現(xiàn)象?？梢钥闯觯?997年，我國除國家撥款外，其他形式的融資所占的份額不小。在普通高等教育支出中，來自學(xué)雜費(fèi)、校辦企業(yè)與社會服務(wù)、捐贈與集資等來源的經(jīng)費(fèi)占到了22.4％，成人高等教育來自這些來源的經(jīng)費(fèi)支出占到了30.93％。而政府撥款比例進(jìn)一步下降，普通高等教育為72.81％，成人高等教育為48.91％。

上個世紀(jì)90年代我國為滿足社會需求，以市場為導(dǎo)向的政策選擇已經(jīng)開始，只不過這時市場力量影響的范圍和力度都比較小。在有限的教育經(jīng)費(fèi)中，我國現(xiàn)有高等教育撥款約占30％至80％不等，而美國聯(lián)邦政府和州政府的撥款只占全部經(jīng)費(fèi)的15％。在我國，政府仍然是財(cái)政撥款的主要機(jī)構(gòu)，而且就我國目前來說，政府撥款主要向重點(diǎn)大學(xué)傾斜。第三，提供主體增加，但缺乏公平的競爭環(huán)境。世界各國高等教育改革的動力之一是國家對高等教育的投入逐漸減少，我國也是如此。1992年黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足多樣化的教育需求，同時為了滿足資金渠道來源多樣化的需要，1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出，對社會團(tuán)體和公民辦學(xué)，采取“積極鼓勵，大力支持，加強(qiáng)管理，正確指導(dǎo)”的方針。1995年《中華人民共和國教育法》第二十五條明確規(guī)定“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。1997年頒布的《社會力量辦學(xué)條例》第二條指出，社會力量辦學(xué)是指“企事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民個人利用非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動”，同時《社會力量辦學(xué)條例》的第六條又規(guī)定“社會力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營利為目的”。1999年通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》規(guī)定：“在高中及以上教育的辦學(xué)水平評估、人力資源預(yù)測和畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)方面，進(jìn)一步發(fā)揮非政府的行業(yè)協(xié)會組織和社會中介機(jī)構(gòu)的作用?！?002年12月通過的《民辦教育促進(jìn)法》第三條規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，第五十一條規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。國家允許其他的辦學(xué)主體進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，這在國外被稱為教育民營化現(xiàn)象。與此同時國家出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)?？梢姟抑С职言就耆蓢页袚?dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到“非國有”部門，讓其他社會主體承擔(dān)部分責(zé)任。

但是我國民辦教育在數(shù)量上快速發(fā)展的同時也面臨著一些嚴(yán)峻的考驗(yàn)，那就是我國民辦教育事業(yè)由于以下原因呈現(xiàn)整體走弱的趨勢。民辦和公辦教育的法律地位不平等，教師的身份不統(tǒng)一以及政府財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)撥款未能一視同仁，從而出現(xiàn)民辦高校與公辦高校在競爭上處于不公平的狀態(tài)。雖然國家政策支持民辦高校的發(fā)展，但地方政府受傳統(tǒng)政績觀的影響，均很少支持民辦高校的發(fā)展。因此，我國的民辦高校出現(xiàn)以下狀況：1、上世紀(jì)八九十年代創(chuàng)辦的民辦學(xué)校紛紛倒閉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京80年代末90年代創(chuàng)辦的15所民辦高校，現(xiàn)在只剩下3所：四川成都40多所民辦學(xué)?，F(xiàn)在只剩下1家，曾經(jīng)風(fēng)靡一時的南洋集團(tuán)也已轉(zhuǎn)手。2、民營企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民個人投資舉辦的“純”民辦學(xué)校的生存、發(fā)展空間正在不斷被擠壓和縮小。我國私立高校只占全國高?？倲?shù)的13.5％，而韓日、中國臺灣、美國私立高校占高?？倲?shù)分別為75％、66％和33％。

從以上分析可以看出，就民營資本進(jìn)人高等教育領(lǐng)域而言，雖然在政府的政策上獲得部分支持。但是民辦高校在我國既有的高等教育體制下很難得到一個公平的競爭環(huán)境。權(quán)力下放到地方政府和高校這一教育政策為高校自主權(quán)的擴(kuò)大提供了制度保障，也為后來的社會資本進(jìn)入由國家統(tǒng)包的高等教育領(lǐng)域提供了便利。1993年的《中國教育改革與發(fā)展綱要》和2003年的《民辦教育促進(jìn)法》中的對于社會力量投資辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定，雖然有些還比較模糊，例如“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”的規(guī)定，政府對于民辦教育的立法方面甚是缺位，但是可以看出，政府在高等教育市場化方面開始轉(zhuǎn)變，即允許政府之外的辦學(xué)實(shí)體進(jìn)入教育市場，參與中國高等教育的競爭，辦學(xué)主體呈現(xiàn)了多樣化趨勢。改革開放以來，我國的教育體制發(fā)生了翻天覆地的變化。有學(xué)者根據(jù)我國高等教育改革的實(shí)際情況得出這樣的結(jié)論：我國高等教育正由“國家控制模式”向“國家監(jiān)督模式”轉(zhuǎn)變。隨著對高等院校管制的逐漸解除，權(quán)力的逐步下放，以及對于民辦高校的相關(guān)支持方針的實(shí)施，我們可以看出，高等教育體制也在進(jìn)行著觸動原有體制的變化。高等教育市場化政策在一步一步地實(shí)行，原有的政府對于高等教育全面控制的時代已經(jīng)過去，但是由于高等教育體制的改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革20余年，其政策明顯具有滯后性。

三、小結(jié)

通過對我國近20多年的高等教育政策市場化進(jìn)程的分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國高等教育也在走著跟其他國家類似的發(fā)展歷程。就提供來說，不再是完全由政府單一提供高等教育，其他社會主體也進(jìn)入了原先由政府壟斷的高等教育；就管制來說，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化改革，高等教育方面政府逐步向地方和高校下放權(quán)力；就融資來說，我國高等教育出現(xiàn)融資多樣化現(xiàn)象，有效解決了高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問題。但是我國的高等教育市場化有著自身的特色，主要是政府、市場和高校三邊互動的產(chǎn)物，是一種政府主導(dǎo)下的高等教育市場化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為解決多樣化高等教育的需求，我國高等教育政策向民辦教育敞開了懷抱。但民辦教育終究因?yàn)槲覈械母叩冉逃w制，沒有得到與市場機(jī)制相一致的市場環(huán)境，發(fā)展艱難。我國特殊的國情決定了我國高等教育市場化進(jìn)程中有著較強(qiáng)的政府的行政烙印。