建立健全政府審計問責機制研究

王會金　王素梅

內(nèi)容摘要責任監(jiān)督是政府審計活動的固有功能。建立健全審計問責機制，是國家建立責任政府、深化政治體制改革、促進社會主義民主政治的現(xiàn)實之需。從責任監(jiān)督、責任評價及提出責任追究建議的問責角度看，政府審計的問責機制框架應(yīng)該由“問”、“責”和“制”三方面組成。關(guān)注政府責任是政府審計的始終要求，政府審計問責的邊界、深度應(yīng)隨著政府責任的擴充而日益豐富，其最大效用是促進政府達到善治的目的。

關(guān)鍵詞政府審計；責任政府；問責機制

政府審計從產(chǎn)生之日起，就帶有問責的含義，只不過其效能因民主意識的淡漠而相對弱化。而隨著民主政治進程的加快，從性質(zhì)上看，政府審計作為政府責任監(jiān)督的重要組成部分，其問責的效能日益彰顯；從內(nèi)容上看，政府審計的范圍隨著政府責任的擴充而日益豐富。政府審計問責機制的建立和健全成為構(gòu)建責任政府、維護國家經(jīng)濟安全運行的重要主題。

一、關(guān)注責任是政府審計的本質(zhì)要求

(一)政府審計的產(chǎn)生

審計史學家richard Brown在論述審計起源的問題時曾經(jīng)指出：“審計的起源可追溯到與會計起源相距不遠的時代……，當文明的發(fā)展產(chǎn)生了需要某人受托管理他人財產(chǎn)的時候，顯然就要求對前者的誠實性進行某種檢查。”政府審計亦如此。在傳統(tǒng)政府審計階段，統(tǒng)治者為了檢查各級管理者(官吏)是否誠實地履行受托經(jīng)濟責任，國家的稅賦收入、開支是否符合自身意愿，就會委派專職或兼職人員代替他們檢查工作，并聽取匯報，這種經(jīng)濟監(jiān)督行為，就是最初的政府審計的工作，也是audit(聽審)的由來；而在現(xiàn)代政府審計階段，民主政治普遍建立，王權(quán)統(tǒng)治被議會統(tǒng)治所終結(jié)，政府審計隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化由單向向上而呈現(xiàn)向下的審計結(jié)構(gòu)，直接向議會或國會負責。生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大變化使得政府的管理職能日益凸顯，從而在審查受托財務(wù)責任的基礎(chǔ)上，關(guān)注政府的受托管理責任成為政府審計的又一重要內(nèi)容。

(二)民主政治敦促政府審計發(fā)展的需要

在政治體系中，責任是授權(quán)的結(jié)果。取得權(quán)力的一方必須對授予權(quán)力的一方負責，以保證責任的充分合理實現(xiàn)和權(quán)力不被濫用。西梅(Sizney)認為，在民主的社會，只有人民同意授權(quán)，政府才有治理社會的權(quán)力，而人民只有認為代表他們行使權(quán)力的政府對其所提供的服務(wù)和履行的義務(wù)負有完全責任的情況下才會同意授予政府特定的權(quán)力。民主政治是指民眾的大多數(shù)人享有管理國家權(quán)力的政治制度。然而，在實際政治生活中，多數(shù)人享有管理國家的權(quán)力只是一種政治民主原則，國家的具體行政權(quán)力總是由少數(shù)人來掌握。因此，實行民主政治，多數(shù)人對少數(shù)掌握具體行政權(quán)力的人進行監(jiān)督成為必要。政府審計便是監(jiān)督的手段和機制之一。同時，民主作為表達人們對政治結(jié)構(gòu)及其組織活動方式的“應(yīng)然性”思維的話語之一，是一個不斷發(fā)展的歷史過程。隨著民主政治的不斷提升，政府審計的內(nèi)容不斷擴充深化，不僅應(yīng)審查政府及公營企業(yè)的財政財務(wù)收支的真實性、合規(guī)性，還應(yīng)對其使用國家資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查，提供政府管理績效的信息。政府審計全面關(guān)注政府責任履行情況既是民眾監(jiān)督政府工作的重要手段，也是政府審計適應(yīng)民主政治進程的加快其自身發(fā)展的必然。

(三)國家建立責任型政府的需要

20世紀80年代以來，世界各國都開展了大規(guī)模的政府再造運動，政府改革是一種世界性的趨勢。只要存在一個不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。責任政府是西方近現(xiàn)代的政治概念，是政府行政所要達到的一種責任的理想狀態(tài)，是對公民承擔責任的、切實履行其職能的、高效廉潔的政府。我國政府審計署前審計長李金華認為，關(guān)注責任是政府審計本質(zhì)的客觀要求，也是政府審計發(fā)展的必然趨勢。責任政府的初級目標即推行政府問責制，通過讓公務(wù)人員承擔利益否定性的責任，并借此形成強大的督促官員正當行使公共權(quán)力的外在壓力，防止權(quán)力對責任的超脫與異化。因此，在肯定政府權(quán)力合法性、合理性的前提下，為公共權(quán)力設(shè)立一套制約、監(jiān)督的機制和制度則成為責任政府的核心內(nèi)容。由政府審計進行問責便是其制度安排之一，政府審計的獨立性、審計手段的專業(yè)性以及審計信息的客觀公正性也必將使政府審計成為政府問責機制中最具工具性的監(jiān)督因素。

二、政府審計問責機制的框架設(shè)計

(一)政府審計問責機制的功能定位

在《麥克米倫高階美語詞典》中，對問責界定為“當一個人處于某一種特定職位時，公眾有權(quán)力對其批評，而本人也有責任對與其職位有關(guān)的所發(fā)生的事情向公眾進行解釋”，即公眾對責任、職責、公正行為和自律等方面的期待，有責任監(jiān)督、責任評價甚至責任追究的含義。從責任監(jiān)督和責任評價上講，政府審計從產(chǎn)生之日起，即具有了該功能。據(jù)史記載，夏商西周時期，是中國審計的萌芽和產(chǎn)生階段。我國西周時期，《周禮·天官·宰夫》稱“宰夫之職，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令，敘群吏之治?！庇志唧w規(guī)定宰夫“掌治法，以考百官府郡都縣鄙之治，乘財用之出入。凡失財用物辟名者，以官刑詔家宰而誅之，其足用長財善物者，賞之?！笨梢姡诿妊侩A段，就開始有一部分官員兼職從事審計業(yè)務(wù)，即對各級官吏掌管的財物收支情況進行審查，并以此作為對其獎懲的依據(jù)，開始履行審計的責任監(jiān)督職能。而責任追究秉承內(nèi)部控制的原理，則理應(yīng)由政府審計機關(guān)以外的職能部門在法律授權(quán)的情況下履行，如司法機關(guān)、審計機關(guān)只能根據(jù)審計結(jié)果提出處理處罰建議。因此，在建立健全政府審計問責機制時，筆者認為對其功能應(yīng)主要定位為責任監(jiān)督、責任評價以及提出責任追究的合理化建議。

(二)政府審計問責機制的內(nèi)涵界定

政府審計問責機制的核心可概括為三個基本點：“問”、“責”、“制”。

1“問”。(1)審計問責的主體，即“由誰問”。審計問責的主體應(yīng)是國家審計署與各級地方審計機關(guān)。政府審計接受公民(人大)或政府的委托對政府履行經(jīng)濟責任情況進行監(jiān)督和檢查，以解除政府的受托財務(wù)和受托管理責任。(2)審計問責的客體，即“向誰問”，也即承擔責任的主體。政府的權(quán)力來自人民，而公民因其分散性直接行使權(quán)力已無可能，因此確立了一種合理程序，推選代表組成政府，代替公民行使國家的管理權(quán)，從而形成民主授權(quán)。在現(xiàn)代政治體系中，盡管權(quán)力的來源來自于民眾一元，但因國家管理的復(fù)雜性，從而授權(quán)方式演變成民主授權(quán)和行政授權(quán)二元結(jié)構(gòu)。因此，政府審計問責的客體即為兩類，一類為單位，即政府及公營部門等，我國憲法第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督”。另一類為個人，即政府官員及國有企業(yè)負責人。(3)審計問責的范圍，即“問什么”。我國著名會計學家楊時展先生在《世界審計史》的序中寫道：“審計因經(jīng)濟責任的發(fā)生而發(fā)生，又因經(jīng)濟責任的發(fā)展而發(fā)展”。國家審計亦如此。經(jīng)濟責任是國家審計起源的前提條件和客觀基礎(chǔ)。

一方面，政府審計審查的是政府及公營部門等財政財務(wù)收支的真實性、合規(guī)性，公共資源的經(jīng)濟性、效率性、效果性。此外，隨著民主意識的提升，政府還應(yīng)在履行提供公共品、環(huán)境保護、社會保障、保護人類文化遺產(chǎn)、保護公民權(quán)責任等方面投入大量資金，政府審計也應(yīng)在監(jiān)督這些資金使用的真實性、合法性、績效性上有所作為。另一方面，由于在行政授權(quán)范圍內(nèi)，政府審計還應(yīng)對政府官員和國有企業(yè)負責人的任期經(jīng)濟責任進行問責，同時，隨著對象范圍的擴大和被審計人行政級別的提高，在被審計人財務(wù)責任監(jiān)督的基礎(chǔ)上進一步追查經(jīng)濟績效責任成為國家審計的重要內(nèi)容。(4)審計問責的方式，即“如何問”。政府審計是國家經(jīng)濟運行的免疫系統(tǒng)，其路徑主要是預(yù)防、提示和抵御。因此，政府審計首先應(yīng)具備風險前瞻和風險評估的預(yù)警能力，同時具有扎實的發(fā)現(xiàn)問題能力，即審查政府責任履行情況的能力，在綜合定性、定量的基礎(chǔ)上向社會公布《審計結(jié)果公告》。政府審計以問責為手段，以財政財務(wù)收支審計、績效審計為主要內(nèi)容，其最終目標是政府能較好地完成公民所賦予的責任，完善各部分機能，以期達到善治的目的。

2“責”。政府審計問責機制的建立健全應(yīng)以政府責任的清晰界定為前提。關(guān)于政府責任的研究，不同的學科立足于本身的基礎(chǔ)理論有不同的理解。要理清責任政府的基本責任，必須把政府置于兩組關(guān)系之中，一組關(guān)系位于國內(nèi)，是公民社會一政府一市場關(guān)系；另一組是全球性的，是政府一其他國際行為主體的關(guān)系，他們包括其他政府、國際組織、國際非政府組織以及跨國公司等。因此，責任政府框架下的基本責任應(yīng)該包括維持社會秩序；支持經(jīng)濟發(fā)展；提供市場不能提供和個人無法承擔的公共品；保護公民權(quán)與人權(quán)；保護環(huán)境和人類文化遺產(chǎn)；成為遵守社會道德的表率；承擔國際責任等。

3“制”。政府審計問責應(yīng)以制度、機制的形式加以保障。在我國，目前政府責任的界定不甚清晰，審計機關(guān)問責的相關(guān)法律法規(guī)尚不夠健全，相關(guān)法律尚不夠細化，審計公告制度的全面推行尚需假以時日。在現(xiàn)有環(huán)境下，現(xiàn)有審計體制下，審計機關(guān)如何逐步實施問責，在多大程度上問責還需取得法律法規(guī)的逐步確認。因此，需要制定明確的問責實施辦法和責任認定辦法，通過法制化、制度化的框架來強化審計責任監(jiān)督、責任評價甚至責任追究制度，賦予審計機關(guān)問責權(quán)，才能切實保障審計問責機制的建立健全。

三、建立健全政府審計問責機制的設(shè)想

(一)通過對審計體制的調(diào)整來完善審計監(jiān)督體制

我國政府審計的行政型模式的獨立性還有不足之處，它具有更濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。在問責政府責任時，審計面臨難以解決的矛盾，即在財政“同級審”條件下，審計向同級政府問責缺乏必要的獨立性，可能使問責流于形式。盡管在改革現(xiàn)行審計體制方面有許多的呼聲，但不得不予考慮的是我國社會的民主化基礎(chǔ)比較薄弱，人大制度尚不完善，社會轉(zhuǎn)型時期的不確定因素較多，修改現(xiàn)行《憲法》在程序上、時間上存在著一定的障礙，因而至少在近期內(nèi)還不能對審計體制做出重大的調(diào)整。在這樣的體制環(huán)境下，筆者認為，以審計機關(guān)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”取代現(xiàn)行的地方審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”是一個相對比較可行的方案。審計問責同級政府存在著難以克服的困難，如果實現(xiàn)了“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，就可以較好地解決“同級審”獨立性不足的問題，實現(xiàn)有力的異體問責，同時在較大程度上能夠節(jié)約制度改革的成本。在實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的條件下，審計經(jīng)費全部由中央預(yù)算解決，切斷地方審計機關(guān)與地方政府的經(jīng)濟聯(lián)系，保證以充分的資源支持獨立的監(jiān)督。當然，要改變我國的審計體制并非可以一蹴而就，而是一個任重而道遠的過程。在此期間，政府相關(guān)部門應(yīng)當做出詳細的部署和調(diào)查方案，深刻研究和切實推進改革措施，使得審計體制實現(xiàn)良好的轉(zhuǎn)型，從而使審計問責制度有更好的法律依托和實行依據(jù)。

(二)加強追蹤審計，落實審計整改

審計部門對于被審計單位的整改情況出具審計報告之后，審計機關(guān)的任務(wù)沒有停止，而是要加強對審計結(jié)果中的相關(guān)部門進行追蹤審計，繼續(xù)向社會出具追蹤審計報告。這將引起權(quán)力部門對整改情況的關(guān)注，也能接受社會和輿論的監(jiān)督和評估，有利于新聞媒體和社會公眾進行異體問責。而這樣做的前提也使“問題單位”有壓力和動力進行整改。針對審計整改的落實，建議可以建立一套審計整改的模式，比如通過審計發(fā)現(xiàn)的問題，先指令單位自改，并向上級審計機關(guān)反饋整改情況。為了規(guī)范整改過程，審計部門可以在追蹤審計中做出整改和處理問題報告。主要內(nèi)容可以包括：審計查出問題的整改情況、責任人的責任和處理情況、尚未整改和處理的原因和責任、準備采取的主要整改措施及整改期限。在整改過程中，如果調(diào)查核實構(gòu)成違紀的就移交紀檢監(jiān)察機關(guān)處理；違法的則移交司法機關(guān)。審計機關(guān)還可配合各相關(guān)單位進行問題核實和數(shù)據(jù)查詢；對于大案要案，可以成立專門審計小組進行配合。

(三)發(fā)動社會力量，實現(xiàn)異體問責

僅僅局限在同體問責上的審計問責具有一定的局限性，審計部門在政府框架內(nèi)的問責必須建立在與人大、司法、媒體、民眾多方所形成的合力上。全國人大應(yīng)該發(fā)揮獨特的作用，在制定法律法規(guī)方面實現(xiàn)問責的法律依托。同時設(shè)置人大和審計機關(guān)的定期溝通制度，在事后監(jiān)督方面給予審計部門強有力的支持。司法和紀檢等相關(guān)政府機關(guān)應(yīng)全力跟進審計報告，協(xié)作和配合好審計部門的工作，使得公布審計結(jié)果后針對問題，能采取一系列的措施，使責任的承擔落到實處。媒體應(yīng)充分利用資源，及時地將審計結(jié)果公告正確、無誤地公布給社會，起到聯(lián)絡(luò)群眾，推廣問責理念的作用。通過社會輿論的力量，來共同加快問責的進度。廣大群眾應(yīng)加強法治觀念，利用提供審計線索等方式來配合審計機關(guān)的工作，促使審計信息透明化，通過為審計部門提供后方支持來完善問責的開展。構(gòu)建政府審計問責制是基于民主授權(quán)關(guān)系和社會基準價值所形成的制度體系，是對政府責任進行有效監(jiān)督、評價和追究的重要制度安排。能否真正地建立和完善審計問責制度，更好的監(jiān)督政府公共權(quán)力，取決于社會、政府及審計部門的通力配合。

(四)構(gòu)建合理的責任追究配套機制

責任追究的立法設(shè)計應(yīng)當遵循如下四個具體原則：(1)統(tǒng)一性原則，即包括權(quán)責統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。權(quán)責統(tǒng)一要求權(quán)力行使與法律責任相對應(yīng)，遵循有權(quán)必有責的原則；法律統(tǒng)一則是構(gòu)建法律責任與違紀責任相協(xié)調(diào)的責任體系，尤其是保持各種法律責任的內(nèi)部一致。(2)明確性原則，即責任規(guī)定的具體化和精確化。具體化要求明確落實到相關(guān)案件中的每一個權(quán)力行使者，精確化要求根據(jù)各個參與者在處理行政問題時的職責、參與角度的差別，分別承擔責任，將責任細化和精確。(3)罰責相當原則，即處罰與責任相一致。承擔責任的大小和接受處罰的輕重應(yīng)成正比，防止責任逃脫，尤其是杜絕領(lǐng)導(dǎo)責任的逃避和轉(zhuǎn)嫁責任，不可畸輕畸重或者重責輕罰。(4)不可替代性原則，即不同性質(zhì)的法律責任之間不能相互替代。正確嚴格地劃分行政責任、民事責任，性質(zhì)格外嚴重和惡劣的上升到刑事責任的追究，杜絕混淆各項責任，尤其關(guān)注的是不能以黨紀處分代替法律責任的追究。