從主體功能區(qū)建設(shè)審視西部城鎮(zhèn)化發(fā)展

張　沛　段祿峰

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：21世紀我國城鎮(zhèn)化將進入加速發(fā)展的關(guān)鍵時期，但不同區(qū)域的發(fā)展差異很大?！笆晃濉币?guī)劃綱要中提出主體功能區(qū)的概念,目的是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 主體功能 西部地區(qū)

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口和各種生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)集聚而形成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式以及社會觀念等向城鎮(zhèn)性質(zhì)演變的過程。21世紀我國城鎮(zhèn)化將進入加速發(fā)展的關(guān)鍵時期，但西部地區(qū)經(jīng)濟根基薄弱，土地及生態(tài)環(huán)境的承受能力有限，短期內(nèi)無法改變西部的高寒氣候和山石地質(zhì)構(gòu)造，無法改變?nèi)丝诩俺擎?zhèn)地域分布的不平衡，這導(dǎo)致即使國家重點建設(shè)西部卻拉動作用不大的事實，因此根據(jù)西部地區(qū)鮮明的城鎮(zhèn)化發(fā)展特性，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。

2006年3月十屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，第一次提出了主體功能區(qū)的概念，目的是逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的制約因素

2006年，我國城鎮(zhèn)化率已達43.90%，而西部地區(qū)只有35.72%。受歷史原因和自然地理條件限制，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對較低，區(qū)域城鎮(zhèn)布局很不平衡；城鎮(zhèn)體系有斷層，大城市數(shù)量相對缺少，中等城市的人口規(guī)模偏低，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，城鎮(zhèn)布局比較分散，沒有形成實力強大的城鎮(zhèn)連綿區(qū)，這與東部沿海地區(qū)形成了很大的差異。

長期以來，西部地區(qū)在城鎮(zhèn)發(fā)展中對生態(tài)環(huán)境重視不夠，甚至是以掠奪性開發(fā)利用資源、污染破壞生態(tài)環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟。現(xiàn)階段，許多城鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長仍然沒有擺脫粗放型增長模式，高投入、高消耗，低效率、低產(chǎn)出，追求數(shù)量而忽視質(zhì)量的增長方式給城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大壓力。當前對于西部城鎮(zhèn)發(fā)展來講，最大的挑戰(zhàn)是自然資源和生態(tài)環(huán)境。因此，西部地區(qū)決不能走大規(guī)模蔓延式的發(fā)展道路，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律及現(xiàn)階段社會經(jīng)濟狀況，考慮如何走節(jié)約土地、水、礦產(chǎn)、能源資源的集中型城鎮(zhèn)化道路。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素主要有：

基礎(chǔ)教育滯后，城鎮(zhèn)化進程緩慢?；A(chǔ)教育在西部地區(qū)嚴重滯后，導(dǎo)致在勞動力市場上缺乏競爭力，在城市里找不到相對穩(wěn)定的工作，失業(yè)率高。

特色經(jīng)濟不突出，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯。較低的工業(yè)化水平?jīng)Q定了較低的城鎮(zhèn)化水平，面向腹地區(qū)域的貿(mào)易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服務(wù)功能還相當薄弱，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐。

大型城市少，城市功能薄弱難以承擔快速城鎮(zhèn)化進程。西部地區(qū)不少中小城市實際上只是一定區(qū)域范圍內(nèi)的行政中心，缺乏較強的市場經(jīng)濟功能，這既不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)。

城市規(guī)模與空間分布受到復(fù)雜地形條件的影響。廣泛分布的山區(qū)、丘陵、戈壁和荒漠等常會阻礙西部地區(qū)城鎮(zhèn)化過程的順利進行，影響了城市的空間集聚功能。少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨尷尬境地，傳統(tǒng)的農(nóng)牧資源、文化資源優(yōu)勢得不到發(fā)揮。

城市體系缺乏明確的規(guī)劃，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展缺乏合理的制度保障。在城鎮(zhèn)化過程中，大部分城鎮(zhèn)規(guī)劃嚴重滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備，在經(jīng)濟社會發(fā)展面前顯得被動；各主要中心城市、主要的城市帶和城市群缺乏定位，盲目發(fā)展問題嚴重。

西部地區(qū)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的政策建議

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，繼續(xù)推進我國城鎮(zhèn)化進程

近年來，雖然西部城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快，但仍然有很大的發(fā)展空間，現(xiàn)階段要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高城鎮(zhèn)化水平。加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局；實施積極的就業(yè)政策，加強農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，提高人口的素質(zhì)和技能，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)。

空間規(guī)劃既確保城鄉(xiāng)保持不同的空間形態(tài)，又要注重城鄉(xiāng)享受大致相當?shù)墓卜?wù)。全面建設(shè)小康社會的難點在農(nóng)村和西部地區(qū)，要從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（二）全面貫徹落實科學發(fā)展觀，重視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量

在土地、淡水、能源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境狀況對經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成制約的情況下，西部地區(qū)要堅持科學發(fā)展觀，加快改革開放步伐、科技教育發(fā)展和人才開發(fā)，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高優(yōu)勢領(lǐng)域的競爭力，增強自我發(fā)展能力，把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道上來。

西部地區(qū)空間資源稀缺，在發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)控經(jīng)濟社會運行時，沒有樹立承載能力的理念，導(dǎo)致空間資源分布與經(jīng)濟活動、人口居住的空間分布不協(xié)調(diào)。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，明確區(qū)域功能定位，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)承擔人口、發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)承載保障生態(tài)安全的職責。對于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域要遵循“保護優(yōu)先、適度開發(fā)”的方針，因地制宜地發(fā)展本地資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)人口資源平穩(wěn)有序地轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。

（三）建立完善的城鎮(zhèn)體系，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

建立完善的城鎮(zhèn)體系，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國主體功能區(qū)劃與建設(shè)的重要內(nèi)容，是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的真正體現(xiàn)。但是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展并不是空間布局的均衡發(fā)展，也不是對不同級別的城鎮(zhèn)發(fā)展平均用力。

在我國的城鎮(zhèn)發(fā)展政策中，長期以來滲透著城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)發(fā)展的均衡論思想。在政策上更加強調(diào)對于西部地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)增加城鎮(zhèn)建設(shè)的力度，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上表現(xiàn)為“低效的對稱”，而很少考慮到自然基礎(chǔ)、地理區(qū)位、發(fā)展階段和生態(tài)條件的差異等對于城鎮(zhèn)格局和結(jié)構(gòu)的影響。西部地區(qū)多高山荒漠，氣候干旱寒冷，所以人煙稀少；東部沿海地區(qū)多平原和低山丘陵，氣候溫暖濕潤，所以人口稠密。城鎮(zhèn)布局與人口布局、經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，東部地區(qū)相對密集，西部地區(qū)相對稀疏的城鎮(zhèn)空間分布是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和自然選擇的結(jié)果，苛求西部地區(qū)城鎮(zhèn)空間密度的增加，既不具可能性，也有礙于加快城鎮(zhèn)化進程。對于人口分散、資源環(huán)境條件較差的西部地區(qū)的某些區(qū)域，重點發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城和有條件的建制鎮(zhèn)。

打破均衡思想，構(gòu)建大中城市。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化剛進入諾瑟姆S型曲線的中期階段,還是應(yīng)以發(fā)揮集聚效應(yīng)為主，著力構(gòu)建大中城市。我們必須要考慮到地理基礎(chǔ)、發(fā)展階段和環(huán)境條件差異，實行非均衡、非對稱、非線型的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點不是追求城鎮(zhèn)地域分布的均衡，而是依托原有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)，在少數(shù)條件相對較好的地方形成較大的人口集聚核心，集中人力、物力、財力加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點培育大中城市，大力促進新興中等城市的崛起，使之成為經(jīng)濟發(fā)展中心，帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的步伐。

可以考慮在西部邊境地區(qū)發(fā)展中心城市，增強區(qū)域輻射能力，尤其是利用邊境開發(fā)和重大項目開發(fā)這兩個熱點，迅速形成口岸型城市和城鎮(zhèn)，通過人口和經(jīng)濟活動空間分布的大調(diào)整，形成與生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的城鎮(zhèn)布局模式。

重點突出，相對集中地發(fā)展小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)當重點突出，因地制宜，相對集中，形成規(guī)模。城鎮(zhèn)化不能依靠行政性措施，而應(yīng)充分發(fā)揮市場機制在人口向城鎮(zhèn)遷移、要素向城鎮(zhèn)集聚以及城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴張等方面的基礎(chǔ)性作用。

西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展不能一哄而起，小城鎮(zhèn)建設(shè)要規(guī)模適度、增強特色、強化功能，充分吸取東部地區(qū)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的分散化而造成的小城鎮(zhèn)發(fā)展的粗放式和成本高的教訓(xùn)，加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，不斷完善各項設(shè)施的配套水平，強化小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)的功能，增強小城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸納能力。西部地域遼闊、民族眾多，不同民族有著各自特色鮮明的文化，需要我們倍加珍惜和愛護，小城鎮(zhèn)的居民大多來自同一地區(qū)、民族，有著相同的文化背景，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，既能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標，又能滿足文化的多元發(fā)展。

（四）實施城鄉(xiāng)建設(shè)法，完善有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度和政策

改革戶籍管理制度。西部地區(qū)許多城市嚴重缺水，對于自然地理和氣候條件極度惡劣的某些區(qū)域，可考慮城鎮(zhèn)化移民政策，以利于我國的生態(tài)環(huán)境的保護。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要及綜合承受能力，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的群眾自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，變地區(qū)脫貧致富為人口異地安置致富。

完善用地制度。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；適度規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動創(chuàng)造條件；完善社會保障體系，剝離土地的經(jīng)濟功能和社會保障功能，解決農(nóng)民離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的后顧之憂。

加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。推進形成主體功能區(qū)就是堅持以人為本，通過中央和地方政府的縱橫向財政轉(zhuǎn)移支付，縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，使限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的人民享有的公共服務(wù)和生活水平與其他區(qū)域大體相當。財政轉(zhuǎn)移支付政策也可看作優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)生產(chǎn)污染的支付成本或向限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)購買生態(tài)財富這種公共服務(wù)的支付手段。

改變政績考核體系。長期以來，中央用相同的GDP總量指標衡量不同行政區(qū)的成績，對于大面積屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的西部地區(qū)必須改變現(xiàn)有政績考核制度，加大社會發(fā)展、教育、醫(yī)療、公平程度、生態(tài)環(huán)境等非經(jīng)濟因素在政績考核中的權(quán)重，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，努力把西部地區(qū)建設(shè)成為一個環(huán)境優(yōu)美、人民安居樂業(yè)和長治久安的和諧新區(qū)。

實施城鄉(xiāng)建設(shè)法。西部地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)中無序規(guī)劃、盲目開發(fā)、毀壞資源環(huán)境現(xiàn)象比較普遍，一些地方對建設(shè)規(guī)劃隨心所欲、朝令夕改，極大地影響了城鄉(xiāng)的發(fā)展?jié)撃芎统擎?zhèn)化的健康發(fā)展。制定實施城鄉(xiāng)建設(shè)法，對遏制當前城鄉(xiāng)建設(shè)中存在的突出問題，加強城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，將發(fā)揮重要的作用。

結(jié)論

城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題，構(gòu)建和諧社會的重要保障，全面建設(shè)小康社會的難點在農(nóng)村和西部地區(qū)。由于自然基礎(chǔ)、發(fā)展階段和生態(tài)條件的差異導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展與其它地區(qū)呈現(xiàn)出較大的非均衡性，西部地區(qū)需要實行不同的區(qū)域城鎮(zhèn)化政策。主體功能區(qū)規(guī)劃為西部地區(qū)未來城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展指明了方向，是貫徹科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要載體，是城鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展的指導(dǎo)原則，是區(qū)域開發(fā)的新思維。

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