文化遺產(chǎn)保護(hù)中的政府行為外部性研究

趙宇鳴　康　凱

摘要：運(yùn)用外部性理論對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中的政府行為加以分析，認(rèn)為政府行為外部性源于政府公共決策過程中的制度缺陷，并與行為主體特性直接相關(guān)。在文化遺產(chǎn)保護(hù)中，需要通過完善和優(yōu)化公共決策過程的制度建設(shè)、引進(jìn)市場(chǎng)和第三方力量以及建立科學(xué)合理的技術(shù)性評(píng)估體系，來減少政府行為的負(fù)外部性。

關(guān)鍵詞：文化遺產(chǎn)；政府行為；外部性

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000－2731(2009)01－0032－05

作為公共資源的文化遺產(chǎn)具有明顯的外部性，外部性是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行政府干預(yù)的重要理論依據(jù)。政府必然是文化遺產(chǎn)的保護(hù)主體，否則就會(huì)造成“公地悲劇”。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)增長仍然是現(xiàn)階段的主要目標(biāo)，而文化遺產(chǎn)的保護(hù)需要大量的財(cái)政支持，這勢(shì)必造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)之間的重大矛盾。作為文化遺產(chǎn)保護(hù)主體的政府，其外部性行為隨即凸顯。認(rèn)識(shí)文化遺產(chǎn)保護(hù)中的政府外部性行為，并予以行之有效的抑制和治理，成為文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要前提。

一、政府行為外部性理論研究的文獻(xiàn)綜述

外部性概念最早由馬歇爾(A.Marshall)在1890年提出，外部性理論則發(fā)源于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，是由福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古(A.C.Pigou)在對(duì)馬歇爾的“外部經(jīng)濟(jì)”概念進(jìn)行深化、完善和系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上確立的。經(jīng)過100多年的發(fā)展，如今的外部性理論內(nèi)容更加豐富，包容性也越來越強(qiáng)。對(duì)于政府行為外部性，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都是從政府失靈的角度來界定的。邁金和布朗尼(Jaequelene M.Browing＆Ro－land N.Browning，1975)首次明確提出政府行為外部性，在《政府與非營利部門的外部性》一文中寫到“盡管政府與非營利部門的特定外部性很難預(yù)測(cè)。但理論上可以認(rèn)為這些部門的行為同樣會(huì)產(chǎn)生外部性”，并對(duì)政府行為外部性做了較為詳盡的分類。查爾斯沃爾夫(Charles Jr Wolf，1988)用“派生的外部性”來表述政府行為外部性，認(rèn)為政府行為外部性是“源于試圖彌補(bǔ)一種現(xiàn)存市場(chǎng)缺陷的公共政策”。維納(Wiener，2000)則直接把政府外部性這一概念理解為政府失靈。另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家A·愛倫·斯密德(Schmid A.A)從技術(shù)、金錢和政治三個(gè)方面對(duì)外部性進(jìn)行考察，認(rèn)為“政治性的外部性既可以是技術(shù)性的，又可以是金錢性的，但它源于政治的作用，在政府改變游戲規(guī)則或進(jìn)行管理型交易時(shí)產(chǎn)生”，它是“政治權(quán)利的運(yùn)用”的結(jié)果。布坎南和塔洛克(Buchanan＆Gordon Tullock，1920)則認(rèn)為政府的行為就是一部分人通過集體決策規(guī)則對(duì)另一部分人施加的外部性(也稱政治的外部性)。政府行為外部性與公共決策程序有著密不可分的聯(lián)系。政府行為外部性源于政策制定與實(shí)施過程，是政府通過制定或改變交易規(guī)則(或產(chǎn)權(quán)控制)等方式所產(chǎn)生的成本和收益的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，并通過政府在不同領(lǐng)域的職能行使(如公共產(chǎn)品的提供、規(guī)則制定與實(shí)施等)表現(xiàn)出來。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府行為外部性理論的研究尚處于介紹引入階段，較早作出介紹和較為系統(tǒng)研究的有暨南大學(xué)的李郁芳(2003，2004)教授等人。

綜觀以上，對(duì)政府行為外部性的研究多呈現(xiàn)在宏觀理論領(lǐng)域，而對(duì)于某一具體領(lǐng)域的政府行為外部性鮮有涉足。本文將嘗試?yán)谜袨橥獠啃岳碚摲治鑫幕z產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的政府行為外部性，并提出相應(yīng)的政策思路。

二、文化遺產(chǎn)保護(hù)中政府行為外部性的表現(xiàn)

政府作為文化遺產(chǎn)的保護(hù)主體，其行為直接決定了文化遺產(chǎn)的保護(hù)效果。

(一)中央政府行為外部性

中央政府對(duì)文化遺產(chǎn)負(fù)有直接的保護(hù)責(zé)任，中央政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用主要在于提供適當(dāng)而足量的制度保障和資金供給。而現(xiàn)實(shí)的問題也正集中在這兩個(gè)方面。

從制度層面看，文化遺產(chǎn)不斷遭到破壞，雖然原因有多方面，但制度供給不足難逃其咎。不可否認(rèn)，我們一直在不斷完善和制定新的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)，但收效卻不甚理想，關(guān)鍵原因在于保護(hù)思路始終停留在限制性保護(hù)之中。中國是一個(gè)擁有五千年輝煌歷史的國度，不僅自然文化遺產(chǎn)豐富，歷史文化遺產(chǎn)更是遍布中華大地。這些不可移動(dòng)的歷史文化遺產(chǎn)通常又都處于鄉(xiāng)村之中，保護(hù)法律往往只規(guī)定當(dāng)?shù)孛癖姴辉S干什么，卻沒有提出他們可以干什么。在城市化快速發(fā)展中，遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)周邊的地價(jià)不斷攀升，當(dāng)?shù)鼐用裨谕恋厣虡I(yè)化開發(fā)中獲取了可觀的經(jīng)濟(jì)利益，但是保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民卻因?yàn)楸Ｗo(hù)法律的限制，無法進(jìn)行土地的商業(yè)化使用以及土地向空間的縱深發(fā)展，這實(shí)質(zhì)上是剝奪了保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)，阻擋了區(qū)內(nèi)居民的致富之路，直接導(dǎo)致其對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)產(chǎn)生抵制甚至破壞情緒。

另外，由于政策執(zhí)行乏力也引發(fā)眾多負(fù)外部性。國家雖然制定了一系列文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律、法規(guī)和政策，但由于缺乏足夠的配套設(shè)施配合以及缺乏對(duì)執(zhí)法人員有效的激勵(lì)機(jī)制造成保護(hù)執(zhí)法不力，使保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建筑盛行、違法案件不斷(據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，漢長安城遺址保護(hù)區(qū)范圍共發(fā)生上百起違法建設(shè)案件，占地面積幾十萬平方米，其中違法建設(shè)的“長樂宮”旅游娛樂項(xiàng)目就占?jí)哼z址面積達(dá)3.3萬平方米)，對(duì)遺產(chǎn)及其環(huán)境造成極大的破壞。

從資金層面看，保護(hù)資金缺口巨大，許多遺產(chǎn)由于資金匱乏而存在難以為繼的局面。我國的文化遺產(chǎn)分為世界文化遺產(chǎn)、國家級(jí)文化遺產(chǎn)和地方級(jí)文化遺產(chǎn)，前兩者以國家投入為主，后者以地方政府投入為主。以世界文化遺產(chǎn)為例，它是國家投入最多的遺產(chǎn)類型，據(jù)財(cái)政統(tǒng)計(jì)，“十五”期間中央財(cái)政對(duì)世界遺產(chǎn)地的112個(gè)文物保護(hù)項(xiàng)目共投入1.89億元，比“九五”期間增加了1.2億元，增長近2倍，而“十一五”開局之年的2006年，中央財(cái)政安排了1.49億元用于世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理、搶險(xiǎn)維修等。在中央財(cái)政引導(dǎo)下，地方各級(jí)政府也不斷增加轄區(qū)內(nèi)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的投入，為世界文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提供越來越有力的經(jīng)費(fèi)支撐。如2000年至2006年，北京市地方財(cái)政對(duì)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)修繕投入近2億元。北京市文物局局長孔繁峙今年7月稱，從2008年到2015年，北京一年要投入1.5億元，也就是未來八年要投12億元，用于文化遺產(chǎn)保護(hù)。盡管如此，目前中國的世界遺產(chǎn)地仍普遍面臨保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)投入不足的困擾，由于遺產(chǎn)地規(guī)模大，古建多，實(shí)施搶險(xiǎn)維修、保護(hù)修繕、安防消防等工程項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大，因此，遺產(chǎn)地保護(hù)管理的經(jīng)費(fèi)投入與實(shí)際需求相比仍有很大差距。陷入保護(hù)資金匱乏之窘境是政府單一投入保護(hù)方式的必然結(jié)果。

(二)地方政府行為外部性

地方政府是政府科層組織中的一個(gè)組成部分。早在美國建國時(shí)，杰佛遜等一批思想家就認(rèn)為：讓一個(gè)中央政府妥善管理廣大的國土和眾多的人口是一件極其困難的事，那么，就應(yīng)該把可以由地方管好、

又不至于危及民族統(tǒng)一的那部分權(quán)力交給地方政府，從而把分權(quán)制的國家政權(quán)組織形式與聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式結(jié)合起來。我國的國情比美國更加復(fù)雜，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，地方政府的設(shè)立就顯得格外重要。在日本流傳著“文化的時(shí)代就是地方的時(shí)代”的說法，說明了地方政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的巨大作用。

中國目前尚處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府作為“政治企業(yè)家”和“制度企業(yè)家”，其經(jīng)濟(jì)行為在多樣化的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中起著重要的作用，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要經(jīng)濟(jì)主體。經(jīng)濟(jì)主體是指在一定的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類經(jīng)營主體，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中進(jìn)行各種最優(yōu)化經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)決策，因而也稱為決策者。經(jīng)濟(jì)主體的行為是指從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主體為了自身的需要達(dá)到一定的目標(biāo)所表現(xiàn)出來的一系列活動(dòng)的過程。地方政府行為是地方政府履行其職能的各種活動(dòng)的總稱。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為都是主觀見之于客觀的活動(dòng)。按照行為理論，經(jīng)濟(jì)主體的行為是由一定的動(dòng)機(jī)所激勵(lì)，而動(dòng)機(jī)來自于兩方面：一是內(nèi)在的動(dòng)機(jī)(或稱根本動(dòng)機(jī))，主要是滿足經(jīng)濟(jì)主體的需要，當(dāng)他的需要沒有滿足時(shí)，他就要為滿足這種需要而付出努力，促使他們生成一定的行為；二是外在的動(dòng)機(jī)(或稱具體動(dòng)機(jī))，主要是經(jīng)濟(jì)主體受外在環(huán)境的影響。內(nèi)在動(dòng)機(jī)具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，不受社會(huì)制度、社會(huì)環(huán)境的影響，只受到人的生物本能的影響。具體動(dòng)機(jī)則是制度等外在環(huán)境的函數(shù)。

我們知道，社會(huì)之所以需要政府是因?yàn)榇嬖谑袌?chǎng)失靈，因而市場(chǎng)本身無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化、公正與合理，所以需要有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的其他途徑或手段，而政府正是應(yīng)這種需求誕生的，所以，從政府的產(chǎn)生緣由來看，政府應(yīng)當(dāng)代表人民，政府理應(yīng)是公共利益的代表者、促進(jìn)者，而不應(yīng)是僅僅維護(hù)自身利益的經(jīng)濟(jì)人，否則，政府就沒有存在的必要。地方政府從應(yīng)然的角度來講，它應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)毓姷睦娲碚?，但從?shí)際運(yùn)行來看，地方政府也有自己的獨(dú)立利益，同時(shí)由于地方政府同樣是由具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性的人組成的，所以地方政府的行為不可避免地帶有“經(jīng)濟(jì)人”特征，必然會(huì)以追求自身利益最大化為目的。同樣，地方政府的各種行為也是受外在環(huán)境約束的。因此，在其內(nèi)在動(dòng)機(jī)一定的條件下，行為主要出自外在動(dòng)機(jī)，反映的是外在環(huán)境的特征。在目前的中國，地方政府行為面臨財(cái)政分權(quán)體制、指標(biāo)考核機(jī)制、官員委任制度等環(huán)境約束：

1.財(cái)政分權(quán)體制中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從放權(quán)讓利開始的，通過產(chǎn)生新的利益集團(tuán)從而增加改革的支持者，達(dá)到推動(dòng)改革的目的。為了使地方政府有積極性參與改革試驗(yàn)或推廣，1979年，中國就開始將政府權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到地方，通過下放財(cái)政權(quán)力和責(zé)任，使地方政府獲得更多的權(quán)力；通過承認(rèn)中央和地方各自的利益和地位，使地方獲取更多的對(duì)經(jīng)濟(jì)剩余的支配權(quán)并最終成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。

財(cái)政分權(quán)打破了中央與地方政府一體化的利益結(jié)構(gòu)，賦予了地方政府更多的權(quán)限并給予其更多的可支配資源，使其能根據(jù)具體的條件和可能自主發(fā)展，除了上繳中央財(cái)政的稅收外，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“大蛋糕”的主要分享者，出現(xiàn)了中央與地方政府由于其利益實(shí)現(xiàn)方式和條件的差異而導(dǎo)致的利益并存狀況。由此，地方政府成為了地方利益的代言人和實(shí)現(xiàn)主體，地方利益也由此成為了誘發(fā)地方政府行為的主要?jiǎng)訖C(jī)，直接促成了其地方財(cái)政收入最大化的行為。

2.指標(biāo)考核機(jī)制中央對(duì)地方政府的政績(jī)考核是通過指標(biāo)考核機(jī)制體現(xiàn)出來的，這種考核機(jī)制對(duì)地方政府尤其是決策層和負(fù)責(zé)人是非常重要的，決定著對(duì)他的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲。在很大程度上，被量化為指標(biāo)的考核機(jī)制對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為起著向?qū)Чδ堋Ｖ笜?biāo)考核機(jī)制是一種相對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)，地方政府被按GDP增長速度、財(cái)政收入、就業(yè)、居民收入、改革推進(jìn)速度以及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等標(biāo)準(zhǔn)排序。正是因?yàn)檫@種指標(biāo)排序產(chǎn)生了國內(nèi)普遍存在的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。這些排序指標(biāo)在評(píng)價(jià)政府官員業(yè)績(jī)以及在決定他們的仕途晉升方面起著重要作用。因此，地方政府官員不能不有著強(qiáng)烈的考績(jī)意識(shí)?？己藱C(jī)制是方向盤，引導(dǎo)著地方政府的一舉一動(dòng)。

3.官員委任制度在中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了使中央的計(jì)劃指令能夠得到執(zhí)行，中央對(duì)地方政府官員的委任采取直接任命制。各級(jí)地方政府官員的任免，是由上級(jí)決定，是一種對(duì)上負(fù)責(zé)制，不是對(duì)下負(fù)責(zé)制，政府行為的約束也是來自上面，而非政府組織對(duì)政府行為的約束和監(jiān)督是較弱的。

改革開放以來，隨著中央對(duì)地方權(quán)力的下放和民主制度的建設(shè)，地方政府官員的委任由過去中央單方面拍板決定，改為由中央政府提名，地方人代會(huì)投票批準(zhǔn)。這一變化極大地改變了地方公共權(quán)力謀求者為謀求公共權(quán)力而支付的成本的方向，決定了作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府官員實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的目標(biāo)的雙重性。既要得到中央政府的認(rèn)可，獲取被提名的資格，又要博取地方人民代表大會(huì)代表的支持，獲取任職的票數(shù)。

財(cái)政分權(quán)使得不同的地方政府成為其轄區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)形式的真正剩余索取者；指標(biāo)考核體系使得地方政府彼此展開競(jìng)爭(zhēng)，尋求財(cái)政收入和GDP等指標(biāo)的極大化；官員委任制度使得地方政府有了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在壓力?？梢姡胤秸黧w具有使本地區(qū)社會(huì)福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府滿意度最大等多重性的目標(biāo)。在大遺址保護(hù)中，由于利益驅(qū)動(dòng)，地方政府會(huì)利用各種可能的手段和方法與中央政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，力爭(zhēng)對(duì)自己有利的制度環(huán)境，以更好地實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。

因此，在以上環(huán)境因素影響下，地方政府對(duì)于文化遺產(chǎn)必然是“輕保護(hù)、重利用”、以犧牲長期的社會(huì)效益換取短期的經(jīng)濟(jì)效益。

三、政府行為外部性的成因分析

政府行為的外部性是政府在制定公共政策、履行其公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生的副作用。依據(jù)市場(chǎng)外部性的定義，可以將政府行為外部性定義為：政府在行使其職能的過程中，通過制定或改變交易規(guī)則或產(chǎn)權(quán)控制從而間接改變市場(chǎng)性外部性，造成相應(yīng)的成本和收益轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。具體來講，政府行為外部性產(chǎn)生的原因主要有以下幾方面：

(一)政府行為外部性的產(chǎn)生源于公共決策行為主體的特性

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來自以亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的貢獻(xiàn)，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人的行為動(dòng)機(jī)的假定，最初并沒有超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加以泛化應(yīng)用，但隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起、公共選擇理論對(duì)政治現(xiàn)象的卓有成效的分析，使得經(jīng)濟(jì)人概念被廣泛地應(yīng)用于政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的提出和廣泛應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)也不斷受到各種各樣的批判和挑戰(zhàn)。這種批判和挑戰(zhàn)主要來自五個(gè)方面：一是馬斯洛(Abraham Maslow)的需要層次論，二是西蒙(Her－bent Simon)的有限理性論，三是威廉姆森(Oliver E.Williamson)的機(jī)會(huì)主義論，四是萊賓斯基(Verbins－

ki)的X效率論，五是諾斯(D.C.North)的意識(shí)形態(tài)論。這些挑戰(zhàn)和批判主要在兩方面對(duì)經(jīng)濟(jì)人的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)展和完善：一是利益目標(biāo)函數(shù)的擴(kuò)展，利益目標(biāo)由單一的物質(zhì)利益發(fā)展為包括精神利益、感情利益在內(nèi)的多元化目標(biāo)；二是修正了利益最大化的約束條件，從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的確定性環(huán)境、完全理性、完全信息和萬能的計(jì)算能力的外部環(huán)境假設(shè)，修正為受不確定性、不完全信息和智力限制等影響的有限理性及存在機(jī)會(huì)主義傾向的現(xiàn)實(shí)環(huán)境假設(shè)，強(qiáng)調(diào)了組織、制度(含意識(shí)形態(tài))的重要作用。

公共決策過程中的行為主體有兩類，選民和有組織的利益集團(tuán)。由于選民人數(shù)眾多且無組織，導(dǎo)致有效的集體行動(dòng)難以發(fā)生。而政府及其官員作為利益集團(tuán)的代理人或仲裁人，其行為同樣也符合上述關(guān)于有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向的假設(shè)。公共選擇就是為了界定誰為資源的占有者，由于資源是稀缺的，在決定其占有權(quán)時(shí)往往會(huì)產(chǎn)生沖突，每一個(gè)利益集團(tuán)都有自己獨(dú)立的利益目標(biāo)，這些利益集團(tuán)成員們?cè)谶M(jìn)行公共選擇時(shí)都會(huì)以自己的利益目標(biāo)為取向，采取各種方式彼此進(jìn)行博弈，并通過相應(yīng)的政治程序界定產(chǎn)權(quán)、制定規(guī)則，最終確定是由甲而不是乙來擁有稀缺資源的占有權(quán)，這樣公共選擇的結(jié)果就給乙?guī)砹送獠啃浴?/p>

(二)由于政府具有強(qiáng)制力的特權(quán)，而政府中的各行為主體作為經(jīng)濟(jì)人都具有自利行為，政府的強(qiáng)制力特權(quán)使其實(shí)現(xiàn)自利目標(biāo)的企圖成為可能

如前所述，作為人類的一種組織，政府是由具有有限理性經(jīng)濟(jì)人特征的各級(jí)政府官員組成的，而“各個(gè)人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的”，現(xiàn)實(shí)中每一個(gè)人都不可能脫離他的個(gè)人利益而存在。毋庸置疑，政府官員個(gè)人也是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系制約下的、與社會(huì)中其他個(gè)人沒有本質(zhì)區(qū)別的個(gè)人。政府官員總是希望利用各種機(jī)會(huì)獲得更多的貨幣和非貨幣收入，企盼著“向上爬”、得到提拔晉升，以獲得更好的物質(zhì)和精神待遇。現(xiàn)實(shí)中，恰恰是由于政府官員的經(jīng)濟(jì)人行為，才導(dǎo)致作為組織行為的政府的經(jīng)濟(jì)人行為。從實(shí)際的政府組織運(yùn)作來看，政府常常有與公共利益相左的獨(dú)立利益追求，政府本身也并沒有一套機(jī)制來保證政府不是經(jīng)濟(jì)人。政府中的各利益集團(tuán)采用各種方式彼此進(jìn)行博弈，勝利的一方便可以利用政府的強(qiáng)制力特權(quán)如暴力的合法使用權(quán)、司法裁決權(quán)和征稅權(quán)等，征收高額稅收、過度發(fā)行貨幣，“潛在地具有侵犯某些人或所有人的產(chǎn)權(quán)的能力(和動(dòng)機(jī))”，“能夠從僭越最小國家的限度而增進(jìn)自身利益(如加固統(tǒng)治地位、積聚和消費(fèi)財(cái)富、設(shè)置官僚冗員等等)”。這樣，政府行為就可能與公眾利益出現(xiàn)偏差而產(chǎn)生負(fù)的外部性。

(三)公共需求難以預(yù)測(cè)和量化所致

私人物品可以根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格變化來確定，但公共需求卻難以用具體的數(shù)量指標(biāo)來預(yù)測(cè)和量化，這就使得為滿足社會(huì)公共需求而采取的政府行為所產(chǎn)生的成本與效益無法同整個(gè)社會(huì)的成本和效益進(jìn)行調(diào)節(jié)和計(jì)算，政府行為缺少準(zhǔn)確的衡量標(biāo)準(zhǔn)而易于過度或不足，從而形成外部性。

(四)政府行為外部性還源于制定政策過程固有的短視

在制定政策過程中，政府官員受任期制的制約，使得政府及其官員在制定政策時(shí)更多考慮的是眼前利益而不是社會(huì)的長遠(yuǎn)利益，而政府行為所產(chǎn)生的效應(yīng)卻是長期才能表現(xiàn)出來的，這樣，“未來的成本與未來的效益會(huì)被大加折扣或被忽視，而短期的或當(dāng)前的成本與效益卻被夸大了”，“政客們的短視(任期制)和較長的時(shí)間折扣使得他們?nèi)菀缀鲆暆撛诘耐獠啃浴薄?/p>

最后，由于政府行為外部性的后果是由全社會(huì)或社會(huì)中的某一部分人來承擔(dān)，這些副作用并不體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)，也不影響政府機(jī)構(gòu)的策劃和行為，因此，政府及其官員缺乏增加政府行為正外部性、克服政府行為負(fù)外部性的積極性，導(dǎo)致政府行為外部性的長期存在。

四、結(jié)論與政策建議

由上可見，政府行為外部性產(chǎn)生于政府公共政策的決策中，并與相關(guān)行為主體的特征直接相關(guān)，據(jù)此，對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中的政府行為外部性，可考慮的對(duì)策思路是：

第一，克服政府公共決策過程中的制度缺陷。一方面，要積極創(chuàng)造公眾尤其是遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)民眾參與政府文化遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)制定的環(huán)境制度，讓相關(guān)利益主體進(jìn)行平等、充分的協(xié)商，使其利益訴求得到通暢的表達(dá)。另一方面，在政府體系中建立有效的監(jiān)控體系和硬的約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。

第二，引進(jìn)市場(chǎng)和第三方力量，補(bǔ)充政府對(duì)作為公共產(chǎn)品的文化遺產(chǎn)保護(hù)的供給不足。在引進(jìn)市場(chǎng)方面，可以嘗試運(yùn)用特許經(jīng)營制度，對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、修繕和展示工程進(jìn)行投資、經(jīng)營管理和維護(hù)，這樣既能保證通過特許權(quán)合約達(dá)到保護(hù)遺產(chǎn)的目的，又可以借助特許經(jīng)營公司的資金投入，緩解政府對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)資金的壓力。而非政府組織和非營利組織(NGO／NPO)的介入，在一定程度上可以有效克服文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制無法正常提供而政府又難以足量供應(yīng)的市場(chǎng)和政府雙重失效問題。

第三，建立和完善各類技術(shù)性評(píng)估體系。建立科學(xué)的各類文化遺產(chǎn)保護(hù)評(píng)估體系和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、編制科學(xué)而有效可行的文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃，使保護(hù)有法可依、保護(hù)效果有據(jù)可評(píng)，減少因公共產(chǎn)品難以量化而導(dǎo)致的需求扭曲。

責(zé)任編輯衛(wèi)玲