關(guān)于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的探討

王小春　梁永郭　劉　萍

中圖分類號(hào)：C979 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：本文在“分段計(jì)算”思想指導(dǎo)下，對(duì)統(tǒng)籌基金能否轉(zhuǎn)移進(jìn)行分析，并提出相關(guān)完善意見，以對(duì)解決我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題有所借鑒。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系 統(tǒng)籌基金 轉(zhuǎn)移接續(xù)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，人力資本流動(dòng)日趨頻繁。然而，現(xiàn)階段大多數(shù)流動(dòng)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)比較困難，其主要原因在于按照相關(guān)規(guī)定“職工調(diào)動(dòng)時(shí)，只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金”，“參保人達(dá)到退休年齡時(shí)，由最后參保地勞動(dòng)保障部門辦理退休審批，并承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任”。這在我國社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別大的情況下，一是易使參保人出現(xiàn)“趨富效應(yīng)”行為；二是使轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地之間出現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移與養(yǎng)老責(zé)任的失衡。

為破解此難題，有關(guān)學(xué)者提出 “分段計(jì)算”思想。即：參保人在哪里工作，就在哪里按哪種制度履行繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)社保機(jī)構(gòu)做好繳費(fèi)工資指數(shù)等權(quán)益記錄，其在不同統(tǒng)籌區(qū)的繳費(fèi)年數(shù)可累計(jì)相加，只要累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到15年，就可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。其基礎(chǔ)養(yǎng)老金按在各參保地的累計(jì)繳費(fèi)情況和當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)職工平均工資進(jìn)行計(jì)算，然后由最后參保地發(fā)放。這樣，參保者跨地區(qū)、跨制度流動(dòng)，既不會(huì)增加也不會(huì)減少其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

“分段計(jì)算”思想下轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金存在的問題

很多專家學(xué)者提出在轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金基礎(chǔ)上，應(yīng)加大資金轉(zhuǎn)移量，轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，以平衡各參保地的利益與責(zé)任。本文認(rèn)為，在“分段計(jì)算”思想下，若轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，會(huì)產(chǎn)生以下問題。

（一）基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付責(zé)任實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移

在個(gè)人賬戶基金轉(zhuǎn)移外，若統(tǒng)籌基金全部轉(zhuǎn)移，從權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的法理角度看，意味著轉(zhuǎn)出地對(duì)參保人養(yǎng)老責(zé)任全部實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移。這也意味著轉(zhuǎn)入地要對(duì)參保人承擔(dān)全部的最終養(yǎng)老資金責(zé)任。而轉(zhuǎn)入地要承擔(dān)的養(yǎng)老資金要包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金（針對(duì)“中人”，即在國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之前參加工作，在國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之后退休的人員）、養(yǎng)老金待遇調(diào)整以及可能的與最低養(yǎng)老金的差額補(bǔ)差等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的現(xiàn)值一般會(huì)大于所轉(zhuǎn)移的資金量。這就使得轉(zhuǎn)入地處于較大可能的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)中。若統(tǒng)籌基金部分轉(zhuǎn)移，則轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地對(duì)參保人的養(yǎng)老責(zé)任更不好厘清。

（二）轉(zhuǎn)移量的科學(xué)確定很難

關(guān)于轉(zhuǎn)移多少的問題，戴由武認(rèn)為應(yīng)按“月養(yǎng)老金權(quán)益現(xiàn)值×120”來確定；尹慶雙等認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)移與參保人繳費(fèi)年限相對(duì)應(yīng)的全部統(tǒng)籌基金；酈先春等認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)移企業(yè)實(shí)際繳納的統(tǒng)籌基金和“中人”的視同繳費(fèi)年限權(quán)益現(xiàn)值。本文認(rèn)為，若要轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，并使轉(zhuǎn)入地不額外承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，按“分段計(jì)算”思想，應(yīng)將參保人退休時(shí)在各轉(zhuǎn)出地應(yīng)享受的所有基礎(chǔ)養(yǎng)老金（對(duì)于“中人”，還包括過渡性養(yǎng)老金）以及所有的待遇調(diào)整數(shù)額之和，按一定的貼現(xiàn)率折算到保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)點(diǎn)來精算確定。這就會(huì)涉及到轉(zhuǎn)出地在參保人退休上年度在崗職工月平均工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整率、貼現(xiàn)率等一系列精算變量的預(yù)測問題，而對(duì)于不同地區(qū)或同一地區(qū)的不同時(shí)期，對(duì)其精確預(yù)測具有一定的難度。

（三）提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的操作管理成本

首先，對(duì)于每個(gè)參保人的每一次跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行統(tǒng)籌基金的確定、核算以及實(shí)賬操作，這在人員流動(dòng)頻繁的今天，工作量非常大。其次，對(duì)于非最后參保地，對(duì)于同一參保人，要進(jìn)行統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出兩次實(shí)賬操作，成本高，但必要性不強(qiáng)。

（四）轉(zhuǎn)出地收支失衡導(dǎo)致難轉(zhuǎn)出

統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)移，意味著轉(zhuǎn)出地繳費(fèi)收入的大幅度減少，這可能會(huì)改變其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡狀態(tài)；而對(duì)于轉(zhuǎn)入地，相對(duì)于最終承擔(dān)的養(yǎng)老金支付量而言，又可能是“杯水車薪”。當(dāng)然，若轉(zhuǎn)移量足夠大，就可能使問題走向另一端：參保人的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，在轉(zhuǎn)入地接續(xù)容易，但從轉(zhuǎn)出地轉(zhuǎn)出變成基本不可能。

（五）與我國社保制度的發(fā)展相悖

我國社保制度的發(fā)展完善，應(yīng)是逐步提高統(tǒng)籌層次，在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，在各地經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步大力發(fā)展、差距逐步縮小的基礎(chǔ)上，向全國統(tǒng)籌的方向努力。而統(tǒng)籌基金不斷在不同統(tǒng)籌區(qū)域間轉(zhuǎn)移，則是在適應(yīng)甚至是鞏固我國現(xiàn)有的統(tǒng)籌層次格局。

（六）對(duì)統(tǒng)籌基金的性質(zhì)認(rèn)識(shí)容易產(chǎn)生偏離

我國實(shí)行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，社會(huì)統(tǒng)籌基金由企業(yè)根據(jù)職工工資總額的一定比例提取，主要用于當(dāng)期養(yǎng)老金支付，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制；個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，實(shí)行完全積累制。即統(tǒng)籌基金主要用于各統(tǒng)籌地區(qū)代際分配，以解決歷史債務(wù)和實(shí)現(xiàn)代內(nèi)收入的再分配。而讓統(tǒng)籌基金隨參保人不斷轉(zhuǎn)移，就易使人覺得它是參保人的另一個(gè)人賬戶基金，這樣容易混淆其與個(gè)人賬戶的性質(zhì)差別。

“分段計(jì)算”思想的完善

在上述“分段計(jì)算”思想中，其實(shí)質(zhì)是對(duì)參保人的養(yǎng)老金待遇確定提供了一種較科學(xué)的計(jì)算思路。但對(duì)計(jì)算出的“各段”養(yǎng)老金，仍然由最后轉(zhuǎn)入地提供實(shí)際資金支付，從而使轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的利益矛盾沒有得到實(shí)質(zhì)解決。

本文認(rèn)為，在我國統(tǒng)籌層次不高的情況下，要化解養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題，就要同時(shí)做到以下幾點(diǎn)：既要保護(hù)參保人的養(yǎng)老權(quán)益，又使其不產(chǎn)生逆向選擇動(dòng)機(jī)。其關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)利益與責(zé)任的均衡或各自責(zé)任的厘清；轉(zhuǎn)移接續(xù)操作簡便，降低經(jīng)辦管理成本。既要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)續(xù)工作量的最小化，同時(shí)要使參保人養(yǎng)老金領(lǐng)取盡量簡便、人本化。

基于上述要求，可依據(jù)“誰受益，誰擔(dān)責(zé)”的原則來確定各參保地的養(yǎng)老責(zé)任，即應(yīng)由各參保地承擔(dān)參保人在本統(tǒng)籌區(qū)進(jìn)行繳費(fèi)時(shí)段的基礎(chǔ)養(yǎng)老金及其以后的調(diào)待資金支付責(zé)任。然后按人本化原則，由最后參保地負(fù)責(zé)與各參保地溝通，辦理退休手續(xù)，進(jìn)行養(yǎng)老資金的匯總統(tǒng)一發(fā)放。

解決我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的建議

各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)。如果各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)關(guān)于參保人的基本信息和繳費(fèi)信息記錄方式不一致，就會(huì)使得轉(zhuǎn)續(xù)困難，甚至?xí)绊懙絽⒈Ｈ送诵莸膶徟宛B(yǎng)老金的計(jì)發(fā)。所以，應(yīng)倡導(dǎo)各地盡快實(shí)現(xiàn)各種社保表、單或卡的格式統(tǒng)一、口徑統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，以“金保工程”為依托，大力完善信息化建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)各參保地的聯(lián)網(wǎng)，為參保人以身份證為依據(jù)建立“一卡通”。這樣，參保人的關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)、養(yǎng)老金的往來核算和流轉(zhuǎn)，就會(huì)逐步順暢、高效起來。

改革當(dāng)前農(nóng)民工退保制度。目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的問題突出體現(xiàn)在農(nóng)民工身上。由于轉(zhuǎn)續(xù)困難等原因，農(nóng)民工紛紛退保。而退保則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其自身將來的養(yǎng)老權(quán)益。故國家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，降低農(nóng)民工繳費(fèi)基數(shù)或繳費(fèi)比例，使其上得起、續(xù)得了養(yǎng)老保險(xiǎn)。

增設(shè)全國養(yǎng)老金劃轉(zhuǎn)結(jié)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)或職能。由于最后參保地要匯總統(tǒng)一發(fā)放養(yǎng)老金，這會(huì)牽涉到最后參保地與參保人以前工作過的多個(gè)參保地之間的溝通，為防止各參保地推卸責(zé)任，拖欠資金，可以在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置上，增設(shè)全國養(yǎng)老金結(jié)算劃轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或職能，專門受理、解決資金拖欠、截留問題，制定相應(yīng)具體措施，完善各參保地與參保人之間、參保地與參保地之間的對(duì)賬機(jī)制，以起到中樞督促的作用。

推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。我國目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革參差不齊，為改善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度條塊分割、部門分割的現(xiàn)狀，應(yīng)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)中建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，它們的差別可以體現(xiàn)于各自的職業(yè)年金和企業(yè)年金上，這樣才有利于流動(dòng)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。

此外，為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)難題，我國還應(yīng)在不斷提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、解決養(yǎng)老金歷史債務(wù)、加大中央財(cái)政社保金投入等方面作出不懈努力。

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