政府信用危機(jī)根源剖析

趙　穎

中圖分類號(hào)：F123.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：社會(huì)信用體系主要包括政府信用、企業(yè)信用、個(gè)人信用等，其中政府信用在社會(huì)信用體系中占主導(dǎo)地位，整個(gè)社會(huì)信用都是基于政府信用來(lái)推動(dòng)和發(fā)展的。本文從政府信用的理論、體制、能力、利益和行為方面去探尋政府信用危機(jī)的根源，以期對(duì)我國(guó)政府信用體系的建設(shè)有所借鑒。

關(guān)鍵詞：政府信用 危機(jī) 根源 理論 體制

作為維系社會(huì)共享價(jià)值、穩(wěn)定社會(huì)期望模式的復(fù)雜機(jī)制，“信用”是人類社會(huì)生活中必須面對(duì)的古老議題。社會(huì)信用體系主要包括政府信用、企業(yè)信用、個(gè)人信用等，其中政府信用在社會(huì)信用體系中占主導(dǎo)地位，整個(gè)社會(huì)信用都是基于政府信用來(lái)推動(dòng)和發(fā)展的。就整個(gè)社會(huì)信用體系來(lái)看，政府信用也面臨著危機(jī)。分析當(dāng)前我國(guó)政府信用危機(jī)的根源，并從根源上解決政府信用危機(jī)問(wèn)題是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。目前，我國(guó)政府信用危機(jī)的根源主要有以下幾個(gè)方面。

理論根源

政府信用理論雖然沒(méi)有被系統(tǒng)、完整地提出過(guò)，但是其它理論學(xué)派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎(chǔ)。委托—代理理論被廣大學(xué)者認(rèn)為是政府信任的理論基礎(chǔ)之一，而委托—代理情況下的信息不對(duì)稱也恰恰是政府信用危機(jī)的理論根源。公眾將行政權(quán)委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的代理人，政府根據(jù)公眾的授權(quán)采取行動(dòng)完成委托的公共事務(wù)。而委托人要有效地控制代理人的行為，就需要了解代理人本身以及客觀環(huán)境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制代理人的機(jī)會(huì)主義。

但是在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面由于政府對(duì)信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問(wèn)題也越來(lái)越專業(yè)，這些都會(huì)導(dǎo)致信息不對(duì)稱，使公眾對(duì)政府監(jiān)督約束困難。在政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督約束的情況下，委托人和代理人的關(guān)系可能完全顛倒過(guò)來(lái)，代理人由于掌握著公共權(quán)力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會(huì)出現(xiàn)反客為主漠視委托人意愿的現(xiàn)象，使公眾的意愿和利益得不到回應(yīng)，公眾也就無(wú)法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規(guī)范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質(zhì)上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務(wù)職能，不能滿意的回應(yīng)公眾的期待和信任。受封建文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響，我國(guó)政府尤其是地方政府行政管理體制不規(guī)范，某些管理者超越公眾給予的委托權(quán)力。部門(mén)之間、地方之間相互推諉責(zé)任或者相互爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象普遍存在。

二是約束、監(jiān)督制度不完善。在實(shí)際生活中，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督機(jī)制缺乏應(yīng)有的力度，監(jiān)督達(dá)不到應(yīng)有的效果。在行政監(jiān)督中監(jiān)督主體過(guò)多、監(jiān)督無(wú)力和監(jiān)督職能不明確以及缺乏獨(dú)立性現(xiàn)象普遍存在，這些導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督幾乎流于形式。

三是行政責(zé)任追究制度不健全。至今我國(guó)還沒(méi)有建立一套完整的行政責(zé)任追究賠償制度。政府決策危害了公共利益時(shí)，應(yīng)對(duì)主要的政府責(zé)任人給予一定的懲罰，讓失信的行為和失信的責(zé)任、后果相對(duì)應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政人員的權(quán)責(zé)主體很難劃分明確，即使有明確的責(zé)任主體，但是由于缺乏嚴(yán)格的行政程序規(guī)則，當(dāng)面對(duì)行政責(zé)任問(wèn)題時(shí)，無(wú)力追究或者是不去追究責(zé)任人的責(zé)任。

四是行政考核機(jī)制不健全。目前，對(duì)于政府官員的晉升考核機(jī)制不健全，過(guò)于看重政績(jī)和經(jīng)濟(jì)效益，忽略了把社會(huì)公眾的滿意度也作為一個(gè)考核標(biāo)準(zhǔn)。

能力根源

（一）財(cái)政能力有限

政府的存在和運(yùn)作需要龐大的財(cái)政開(kāi)支，如果財(cái)政能力弱小就會(huì)限制政府行政職能的履行。而政府行政職能的履行缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支持，使得政府的政策執(zhí)行缺乏物質(zhì)保障，政策執(zhí)行不力。財(cái)力的缺乏也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共事業(yè)的服務(wù)滯后，像教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、水電、交通等最基本的公共物品的供給不足。

（二）行政運(yùn)作的能力低效

我國(guó)行政管理體制經(jīng)歷了二十幾年的改革，各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置幾經(jīng)調(diào)整、精簡(jiǎn)，但至今仍存在機(jī)構(gòu)臃腫、行政低效的局面。在同樣的財(cái)政能力條件下，一個(gè)運(yùn)作能力強(qiáng)、可以高效運(yùn)轉(zhuǎn)的行政管理機(jī)構(gòu)，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)比一個(gè)低效能的行政管理機(jī)構(gòu)更能滿足社會(huì)發(fā)展和公眾的需求，令公眾滿意和信任。

（三）意識(shí)形態(tài)的動(dòng)員能力較弱

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，意識(shí)形態(tài)是非正式制度安排最主要的內(nèi)容。價(jià)值觀念、社會(huì)道德、風(fēng)俗習(xí)性等會(huì)在潛移默化中影響人們的選擇行為。正確的理念引導(dǎo)正確的行為，而錯(cuò)誤的理念也常常導(dǎo)致錯(cuò)誤的行政行為。政府危機(jī)表面上看是行政行為失范，但是從深層次上看是由于價(jià)值思想觀念引起的。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)意識(shí)形態(tài)來(lái)調(diào)整和改變公眾的價(jià)值偏好，使其意識(shí)形態(tài)能為公眾接受，政府就會(huì)有很強(qiáng)的威信，就會(huì)得到人們的信任。相反如果政府的意識(shí)形態(tài)的動(dòng)員能力很弱，就很難使得政府的意識(shí)為大眾接受。

（四）制度能力的短缺

提供制度規(guī)則是政府的一項(xiàng)重要功能和職責(zé)，政府根據(jù)社會(huì)需要設(shè)計(jì)和組織實(shí)施新的制度安排，來(lái)引導(dǎo)社會(huì)成員的行為和滿足公共利益的需要。政府也根據(jù)制度來(lái)為社會(huì)成員的行為設(shè)置合法的空間，來(lái)構(gòu)建、維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。制度同樣也是“經(jīng)濟(jì)人”行為選擇的一個(gè)約束。制度是現(xiàn)代社會(huì)最重要的社會(huì)信任生成機(jī)制，由于一些政府無(wú)法維護(hù)制度的權(quán)威性，無(wú)法有效的執(zhí)行制度，才會(huì)直接動(dòng)搖公眾對(duì)政府權(quán)威的信任。

利益根源

一是政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”有自己的利益。政府行為的主體是同樣具有個(gè)人私利的政府官員，當(dāng)然也不可能完全超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系之外。在可能的條件下，他們都要追求自身利益的最大化，特別是我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，人們更加注重追求自身利益，而這些行為目標(biāo)并不是總能與社會(huì)公共利益相吻合。社會(huì)公眾對(duì)政府的信任來(lái)自于對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的切身體驗(yàn)，來(lái)自于同政府行政官員打交道的感知和評(píng)判。當(dāng)公眾感受不到公正時(shí)，也就會(huì)動(dòng)搖和瓦解他們對(duì)政府的信任。

二是政府機(jī)構(gòu)也有自己的利益。實(shí)際上，政府機(jī)構(gòu)本身作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體，也有自己的利益，而且這些利益確實(shí)的存在著。隨著政府機(jī)構(gòu)管理地方公共事務(wù)的自主權(quán)不斷提高，其自利性的行為取向也越來(lái)越趨于強(qiáng)化，甚至?xí)灰恍┨厥獾睦婕瘓F(tuán)所左右。

三是地方政府機(jī)構(gòu)利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序。但是，改革開(kāi)放以來(lái)，很多地方為了追求高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，運(yùn)用行政手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，人為割裂市場(chǎng)、限制公平競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)秩序。當(dāng)?shù)胤秸疄榱死鏍?zhēng)奪運(yùn)用種種技巧和策略博弈時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)政府的信用也就逐漸喪失了。

行為根源

（一）政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度介入

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是引導(dǎo)市場(chǎng)的宏觀走向、培育市場(chǎng)體系、監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)在資源的配置中處于主導(dǎo)作用。但受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，傳統(tǒng)行政思維定勢(shì)還在一定程度上存在，在一些地方和部門(mén)，一些行政官員角色錯(cuò)位介入本不應(yīng)該介入的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。政府角色錯(cuò)位不但不會(huì)發(fā)揮維護(hù)社會(huì)公正秩序和社會(huì)信用體系的作用，而且只會(huì)成為信用體系的破壞者。

（二）政府行為不符合實(shí)際民意需要

有些地方領(lǐng)導(dǎo)在決策方面背離集體決策的原則，不走群眾路線，不從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)自己的喜好和功績(jī)來(lái)制定某些脫離實(shí)際的政策，不但浪費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，而且沒(méi)有任何的價(jià)值和效益，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的政策不予以合作，對(duì)政府也更加的不信任。

（三）政府行為的短期化和政策的不穩(wěn)定性

樹(shù)立良好的公信力要求地方政府在制訂出臺(tái)政策時(shí)必須保持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度，政策出臺(tái)后也必須持之以恒的加以貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)行的行政管理體制和干部選拔任用及考核評(píng)估機(jī)制的存在，客觀上形成了一種誘導(dǎo)、驅(qū)使地方政府官員片面追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制。這意味著政府的政策不再是穩(wěn)定和連續(xù)的，使人們對(duì)未來(lái)缺乏信心和穩(wěn)定的預(yù)期，從而降低了企業(yè)或個(gè)人講信用的積極性，同時(shí)也削弱了政府的信用。

（四）行政權(quán)力運(yùn)行的法制化程度低

國(guó)家法律是保障國(guó)家正常秩序的關(guān)鍵，政府必須在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，良好的社會(huì)信用環(huán)境是建立在完善的制度保障基礎(chǔ)上的。西方發(fā)達(dá)國(guó)家用了約150年的時(shí)間建立了相當(dāng)完善的信用法律體系，使得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下信用不再是單純的道德規(guī)范，而更是一種法律要求。我國(guó)對(duì)政府行政權(quán)力運(yùn)行的制約機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，有關(guān)行政法律、規(guī)章較為抽象，規(guī)范性和操作性差，導(dǎo)致執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、徇私枉法、執(zhí)法犯法等濫用權(quán)力的行為。

（五）政府行為缺乏公開(kāi)性

我國(guó)政府信息偏重保密，公開(kāi)程度較低，許多涉及公眾利益的規(guī)范文件不向利益關(guān)系人和公眾公開(kāi)，公眾也沒(méi)有任何獲取信息的手段和途徑。政府信息不公開(kāi)，公眾對(duì)政府缺乏一種信任的基礎(chǔ)，即使政府政策努力追求合理，也難以得到公眾的理解和支持。

（六）社會(huì)信用體系不健全

在西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)信用體系也逐漸完備，并形成了一個(gè)較為系統(tǒng)的信用體系。完備的社會(huì)信用體系對(duì)政府信用的構(gòu)建起到了積極的促進(jìn)作用。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于受文化傳統(tǒng)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響和社會(huì)信用保障的缺乏，我國(guó)目前并沒(méi)有建立起一個(gè)良好的社會(huì)信用體系。

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作者簡(jiǎn)介：

趙穎(1980-)，女，黑龍江人，漢族，廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)博士，研究方向：新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。