高校內(nèi)部規(guī)則之法理困境與出路

摘 要:當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)則的突出問(wèn)題表現(xiàn)為對(duì)法律授予自由裁量權(quán)的模糊認(rèn)識(shí)與不規(guī)范使用,從而引發(fā)兩大難題:一是制定依據(jù)上是授權(quán)立法抑或越權(quán)行為?二是內(nèi)容效力上是創(chuàng)新生成抑或法律抵觸?走出困境三部曲是:明辨高校內(nèi)部規(guī)則的法律性質(zhì)是邏輯起點(diǎn);確立制定原則、界定抵觸標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范高校自由裁量權(quán)的關(guān)鍵所在;正當(dāng)程序法律原則的運(yùn)用與體現(xiàn)是制度性保障。

關(guān)鍵詞:高校;內(nèi)部規(guī)則;自由裁量權(quán);法律地位;抵觸標(biāo)準(zhǔn);法律原則

我國(guó)高校管理涉及的規(guī)范主要包括三種類型:一是屬于法律淵源的憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章;二是教育行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件;三是學(xué)校自行制定的內(nèi)部管理規(guī)章制度。第三種類型即為高校內(nèi)部規(guī)則,是高校為順利實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)而制定的進(jìn)行內(nèi)部管理的依據(jù)和準(zhǔn)則,包括學(xué)校章程、制度、校規(guī)以及各種管理細(xì)則等。高校制定內(nèi)部規(guī)則,是提高管理水平及效率的有效手段,也是學(xué)校正常運(yùn)作和發(fā)展的制度性保障。然而,當(dāng)前對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則的性質(zhì)、依據(jù)、權(quán)限、效力范圍等法律問(wèn)題依然存在模糊認(rèn)識(shí)和持久紛爭(zhēng),直接影響了高校依法治校、依法施教政策的充分落實(shí)。本文力圖從法理視角對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則長(zhǎng)期以來(lái)難以徹底排解的困境及其出路展開論述。

一、高校內(nèi)部規(guī)則之法理困境

我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定了高?！耙婪ㄗ灾鬓k學(xué)”和“按照章程自主管理”的權(quán)力。這種自主管理權(quán),實(shí)際上是法律賦予學(xué)校為保證實(shí)現(xiàn)其機(jī)構(gòu)目標(biāo)而對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行處置的“自由裁量權(quán)”,當(dāng)前高校內(nèi)部規(guī)則的突出問(wèn)題表現(xiàn)為對(duì)這種自由裁量權(quán)的模糊認(rèn)識(shí)及不規(guī)范使用。

(一)制定依據(jù)上:授權(quán)立法抑或越權(quán)行為?

目前高校制定內(nèi)部規(guī)則的依據(jù)主要來(lái)自于法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán),一般可區(qū)分為具體性授權(quán)和概括性授權(quán)兩種情形。

具體性授權(quán)是指法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)高等教育某一具體事項(xiàng)授權(quán)高校作出實(shí)施性操作性規(guī)定,在這種情況下,授權(quán)立法的內(nèi)容、范圍及效力相對(duì)容易界定。如《教育法》第21條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行學(xué)業(yè)證書制度。經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立或者認(rèn)可的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,頒發(fā)學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書”。第22條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行學(xué)位制度。學(xué)位授予單位依法對(duì)達(dá)到一定學(xué)術(shù)水平或者專業(yè)技術(shù)水平的人員授予相應(yīng)的學(xué)位,頒發(fā)學(xué)位證書”?！秾W(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第25條規(guī)定:“學(xué)位授予單位可根據(jù)本暫行實(shí)施辦法,制定本單位授予學(xué)位的工作細(xì)則?！庇秩纭镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第68條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定,報(bào)主管教育行政部門備案(中央部委屬校同時(shí)抄報(bào)所在地省級(jí)教育行政部門),并及時(shí)向?qū)W生公布?！?/p>

另一種情形是概括性授權(quán),如《高等教育法》第11條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì),依法自主辦學(xué),實(shí)行民主管理”。法律賦予高校辦學(xué)自主權(quán),相應(yīng)地賦予了高?；谧灾鞴芾頇?quán)制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)力。法律并賦予這種內(nèi)部規(guī)則一定的強(qiáng)制性約束力,如《教育法》第28條規(guī)定,學(xué)生要“遵守所在高校或者其他教育機(jī)構(gòu)的管理制度”。但由于授權(quán)高度概括抽象而導(dǎo)致授權(quán)范圍不甚明確,在賦予高校較大范圍自主權(quán)的同時(shí)也常常使其陷入困境。實(shí)踐中,高校內(nèi)部規(guī)則的內(nèi)容涵蓋學(xué)校管理各個(gè)領(lǐng)域,很難確切認(rèn)定這些內(nèi)部規(guī)則是否均在法律授權(quán)的自主管理權(quán)限之內(nèi),或者至少?zèng)]有違背立法宗旨或授權(quán)本意,尤其是對(duì)師生權(quán)益作出限制性規(guī)定時(shí),究竟是授權(quán)立法還是越權(quán)行為往往難以界定。

(二)內(nèi)容效力上:創(chuàng)新立法抑或法律抵觸?

高校內(nèi)部規(guī)則通常根據(jù)學(xué)校管理實(shí)際需要而制定,與法律法規(guī)及規(guī)章相比,其對(duì)學(xué)校師生的制約規(guī)范效果更直接、明顯。按照行政法上的“適用優(yōu)先規(guī)則”,只要不構(gòu)成與上位法的抵觸,就應(yīng)認(rèn)可其優(yōu)先適用的效力。它們?cè)趯?shí)際生活中的作用是毋庸置疑的,法治并不一概排除這些內(nèi)部規(guī)則在實(shí)踐中的適用效力。

但從目前情況看,高校內(nèi)部規(guī)則抵觸上位法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。突出表現(xiàn)為:限縮上位法規(guī)定的權(quán)利,或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的義務(wù)范圍。有的高校片面強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)治?！焙汀皬膰?yán)治教”,其規(guī)則內(nèi)容單方面反映學(xué)校管理者的意愿,與有關(guān)教育法律法規(guī)相比,對(duì)教師和學(xué)生設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)更高,要求與處理也更嚴(yán),從而對(duì)學(xué)校成員的權(quán)益保護(hù)不足,甚至包括一些明顯違背法治原則的規(guī)定。比如浙江省某高?！督處熣n堂行為規(guī)范》規(guī)定教師在課堂上必須站著授課;學(xué)生曠課達(dá)到3次(含)以上就不能參加本課程的考核。這些規(guī)則在使用中一旦發(fā)生爭(zhēng)議,其內(nèi)容效力就會(huì)受到質(zhì)疑:是否抵觸上位法或違背法治原則與精神?此外,一些學(xué)校以學(xué)校自主權(quán)為借口抵制對(duì)學(xué)校內(nèi)部的司法審查。到底哪些內(nèi)容屬于學(xué)校自主權(quán)的范圍?哪些又是國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)?由于學(xué)校自治與國(guó)家法治之間的界限不甚清晰,從而導(dǎo)致高校內(nèi)部規(guī)則的效力范圍亦不甚明確。

二、高校內(nèi)部規(guī)則法理困惑之成因分析

(一)法律授權(quán)的概括性

隨著我國(guó)教育法律法規(guī)的補(bǔ)充、修改和進(jìn)一步完善,教育改革與發(fā)展納入了依法治校、依法執(zhí)教的法治軌道。但由于現(xiàn)有立法很大程度上把涉及到學(xué)校管理的規(guī)則制訂權(quán)授予了高校,更重要的是,法律對(duì)高校進(jìn)行的授權(quán)比較模糊,大量授權(quán)性與原則性規(guī)定賦予高校較大范圍的自由裁量權(quán)。學(xué)校在適用自由裁量權(quán)制定內(nèi)部規(guī)則時(shí),該如何衡量這些規(guī)則的合法性、合理性?又該如何實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大師生合法權(quán)益的充分保障?目前無(wú)論理論上還是實(shí)踐中均未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),導(dǎo)致高校紛爭(zhēng)屢屢發(fā)生。

(二)法律地位的模糊性

高校內(nèi)部規(guī)則的性質(zhì)與高校法律地位密切相關(guān)。我國(guó)高校實(shí)際上一直處于模糊的法律定位。法學(xué)理論中至少有兩種學(xué)說(shuō):第一種是國(guó)家授權(quán)理論,認(rèn)為高等學(xué)校在向?qū)W生提供國(guó)家學(xué)歷教育服務(wù)中行使的權(quán)力屬于公權(quán)力,基于其內(nèi)部管理需要制定規(guī)則的權(quán)力來(lái)自法律的授權(quán),高校也因此成為行政主體中的法律法規(guī)授權(quán)組織。第二種理論認(rèn)為學(xué)校規(guī)則制定權(quán)來(lái)自學(xué)校內(nèi)部成員的一致認(rèn)可。作為社會(huì)組織的高等學(xué)校,其自主管理權(quán)來(lái)自于成員或成員代表的一致同意,而不是學(xué)校外部的主體授予的。學(xué)校成員通過(guò)民主程序制定規(guī)則并共同遵守,民主本身就是產(chǎn)生權(quán)威的一種機(jī)制。[1]理論認(rèn)識(shí)不清直接導(dǎo)致對(duì)于高校內(nèi)部規(guī)則應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容以及其效力的不同理解。

(三)抵觸標(biāo)準(zhǔn)的不明確性

高校制定內(nèi)部規(guī)則時(shí)一般要有法律依據(jù)或符合立法宗旨與目的,至少?zèng)]有違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定,否則可認(rèn)定其違法或無(wú)效。但由于法律授權(quán)的概括性和抽象性,通常很難認(rèn)定學(xué)校內(nèi)部規(guī)則是否抵觸了上位法,特別是高校在法律、法規(guī)和規(guī)章未涉及的方面根據(jù)傳統(tǒng)做法或創(chuàng)新生成的規(guī)則是否構(gòu)成抵觸,是否一律無(wú)效。由于對(duì)自主管理權(quán)限的理解不一致,且高校內(nèi)部規(guī)則數(shù)量多、內(nèi)容廣,在實(shí)踐中如何認(rèn)定其與上位法相抵觸,在許多情況下不是一件易事。尤其是在授權(quán)不明或突破上位法范圍時(shí),我國(guó)法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)部門還未對(duì)此形成統(tǒng)一明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。

(四)制定程序的不規(guī)范性

高校內(nèi)部規(guī)則的合法性包括實(shí)體與程序兩方面的合法正當(dāng)性,但由于我們長(zhǎng)期受“重實(shí)體、輕程序”觀念的影響,學(xué)校內(nèi)部規(guī)則也往往缺乏程序內(nèi)容,太多的關(guān)注于權(quán)利義務(wù)的實(shí)體規(guī)定。沒有程序的保障,制定規(guī)則過(guò)程隨意性較大,缺乏計(jì)劃性和充分論證,遇到需要時(shí)就臨時(shí)炮制一個(gè),制度也難以得到充分的貫徹落實(shí);內(nèi)容上單向意志性也較明顯,而且易于出現(xiàn)規(guī)則之間互相重復(fù)、打架或沖突的尷尬情形。而在這樣一個(gè)走向權(quán)利的時(shí)代,程序權(quán)利日益成為利害關(guān)系人所追求的具有獨(dú)立價(jià)值的重要權(quán)利,沒有程序保障與規(guī)范的實(shí)體決定不能取得令人信服的效果。

三、高校內(nèi)部規(guī)則走出法理困境之對(duì)策性思考

(一)邏輯起點(diǎn):高校內(nèi)部規(guī)則的法律性質(zhì)辨析

按照我國(guó)《民法通則》規(guī)定,高校是事業(yè)單位法人,享有普通的民事權(quán)利,也承擔(dān)一般的民事責(zé)任。但學(xué)校與學(xué)生、教職員工之間的關(guān)系還存在民事法律關(guān)系以外的其他關(guān)系。比如學(xué)校對(duì)學(xué)生享有特殊的管理權(quán)限,如紀(jì)律處分,頒布學(xué)歷學(xué)位證書,制定校紀(jì)校規(guī)等,其行為又明顯帶有公權(quán)力性質(zhì)。行政訴訟實(shí)踐采用“法律法規(guī)授權(quán)組織”這一概念,認(rèn)為凡是法律法規(guī)授權(quán)組織實(shí)施公權(quán)力的行為,均可以將其視為行政行為而提起行政訴訟,從而賦予了高校在特定情形下的行政主體地位。[2]筆者認(rèn)為,基于高校不同性質(zhì)的法律地位與管理行為,其內(nèi)部規(guī)則的屬性亦可分為兩類。

一類是行政法上的其他規(guī)范性文件。學(xué)校作為行政主體(法律法規(guī)授權(quán)的組織)代表國(guó)家行使教育管理權(quán)時(shí),根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)制定的實(shí)施細(xì)則屬于行政法律規(guī)范,稱之為“其他規(guī)范性文件”。具有以下特點(diǎn):(1)制定依據(jù)上有明確的法律法規(guī)授權(quán);(2)行為性質(zhì)上是高校以行政主體身份作出的一種抽象行政行為;(3)管理權(quán)限上是高校為實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育目的而依法行使公權(quán)力;(4)內(nèi)容范圍上主要是針對(duì)相對(duì)人的基本權(quán)利(如受教育權(quán))作出規(guī)定,如紀(jì)律處分,頒布學(xué)歷學(xué)位證書,制定校紀(jì)校規(guī)等;(5)效力救濟(jì)上具有對(duì)外效力,可納入司法審查。如果它侵害了高校管理相對(duì)人的重要權(quán)利,則相對(duì)人有權(quán)尋求法律救濟(jì),提起行政復(fù)議或行政訴訟。

另一類是教育管理補(bǔ)充性文件,指學(xué)校作為民事主體,根據(jù)辦學(xué)自主權(quán)實(shí)施內(nèi)部管理時(shí)所制定的內(nèi)部文件。如《高等教育法》第四、五、六章的規(guī)定明確了高校擁有招生方案和調(diào)節(jié)系科招生比例的辦學(xué)自主權(quán);《教育法》第28條規(guī)定,學(xué)校擁有按照章程自主管理等九項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)行教育法規(guī)定,大學(xué)自治有三層含義:一是高校辦學(xué)自主;二是校內(nèi)行政管理;三是學(xué)術(shù)自由?；诖?高校制定規(guī)則的內(nèi)容比較寬泛,既包括在教育法明確列舉的自治范圍以內(nèi)作出的具體規(guī)定,也包括高?；谧陨砟繕?biāo)和管理運(yùn)營(yíng)實(shí)際需要而創(chuàng)制生成的一些管理制度或慣例。其特點(diǎn)是:(1)依據(jù)上基于高校內(nèi)部自治需要而產(chǎn)生;(2)權(quán)限上是根據(jù)教育法授予的自治管理權(quán);(3)內(nèi)容上既包括法律明確列舉的自治范圍,也包括填補(bǔ)法律法規(guī)規(guī)章空白的拓展性規(guī)定;(4)性質(zhì)上雖然不屬于法的淵源,但在相當(dāng)意義上是法律、法規(guī)和規(guī)章的延伸和補(bǔ)充,是對(duì)教育法律體系的有益拓展;(5)效力上屬于內(nèi)部規(guī)定,一般不納入司法審查,但各級(jí)主管部門有監(jiān)察權(quán)。

(二)核心問(wèn)題:規(guī)范高校自由裁量權(quán)是走出困境之關(guān)鍵所在

1. 制定高校內(nèi)部規(guī)則基本原則——法律保留和比例原則

作為事業(yè)法人的高等院校根據(jù)法律規(guī)定享有高度的自主管理權(quán)限。但由于國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)范圍含糊不明導(dǎo)致其自治管理權(quán)限特別是內(nèi)部規(guī)則的合法性正當(dāng)性問(wèn)題備受關(guān)注。欲排解對(duì)內(nèi)部規(guī)則效力的質(zhì)疑,關(guān)鍵是要保證對(duì)“法律保留原則”和“比例原則”的有效適用。

所謂法律保留原則,是指對(duì)憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬的立法事項(xiàng),必須由立法機(jī)關(guān)法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為必須有法律授權(quán)。適用到高校內(nèi)部規(guī)則領(lǐng)域,凡涉及師生的公民基本權(quán)利,如受教育權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要事項(xiàng),須有法律明文規(guī)定或明確授權(quán),特別是足以剝奪大學(xué)生學(xué)習(xí)自由的退學(xué)或開除學(xué)籍處分,更應(yīng)以法律明定其事由、范圍和效力,而學(xué)校不得自行規(guī)定或超越授權(quán)范圍作出限制權(quán)益的規(guī)定。[3]

行政法意義上,比例原則是指公共權(quán)力的行使在侵害公民或其他相對(duì)人權(quán)利時(shí),除須有法律依據(jù)外,還須選擇在侵害相對(duì)人權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使。其核心內(nèi)容是必要性原則(又稱最小侵害原則),是指行政主體在使用行政手段實(shí)現(xiàn)某一行政目的時(shí),如果存在多種可以選擇的手段時(shí),則必須選擇對(duì)相對(duì)人不會(huì)造成損害或損害最小的手段。故學(xué)校制定嚴(yán)格管理(限權(quán)性)制度,要充分考慮目的與手段之間的和諧關(guān)系,不能僅為了嚴(yán)格校紀(jì)校規(guī)而放棄、甚至排除基本權(quán)利和比例原則的一般要求所包含的法治保障。具體有三層要求:其一,制定內(nèi)部規(guī)則是否可以達(dá)到“欲求之目的”,若有利于落實(shí)教育任務(wù)實(shí)現(xiàn)有效管理之目的則可為,反之無(wú)需制訂;其二,對(duì)不符合必要性原則的內(nèi)部規(guī)則應(yīng)加以變更,使之達(dá)到必要性或最小損害標(biāo)準(zhǔn);其三,內(nèi)部規(guī)則作為高校實(shí)施學(xué)校管理的必要手段,其采取的措施與所要達(dá)到的目的之間須相稱與平衡,尤其不能以犧牲當(dāng)事人基本權(quán)利為代價(jià)。

2.高校內(nèi)部規(guī)則抵觸上位法的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定

高校制定內(nèi)部規(guī)則或?qū)?nèi)部規(guī)則進(jìn)行審查時(shí),如何認(rèn)定其與法律法規(guī)及規(guī)章相抵觸,這具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從詞義上看,“抵觸”一詞含有違背違反、抵觸矛盾、反對(duì)相反之意。從法學(xué)意義上講,相抵觸是指調(diào)整同一對(duì)象的法律規(guī)范之間的“有你無(wú)我、有我無(wú)你”式的不相容性。[4]具體表現(xiàn)為兩種情形:一是與上位法的明文規(guī)定相沖突、相違背,即直接抵觸;二是與上位法的原則和精神相沖突、相違背,即間接抵觸。在實(shí)踐中認(rèn)定抵觸標(biāo)準(zhǔn)的難題主要在于:上位法沒有規(guī)定時(shí),下位法能否做之外的規(guī)定?即下位法規(guī)定了上位法沒有作出規(guī)定的事項(xiàng)或?qū)σ?guī)定事項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充和拓展,是否構(gòu)成抵觸?

由于我國(guó)現(xiàn)行教育法律規(guī)范調(diào)整的范圍較窄,而且立法相對(duì)滯后未能及時(shí)得到修正,教育管理的某些領(lǐng)域還無(wú)法可依,有些管理事項(xiàng)往往需要由高校自行制定內(nèi)部文件加以調(diào)整。當(dāng)然,這并不意味著高校就可以隨意制定規(guī)則。一般地,當(dāng)法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)某一具體事項(xiàng)的授權(quán)規(guī)定比較明確的情況下,高?？梢灾贫ㄆ渌?guī)范性文件使之進(jìn)一步具體化,否則就是無(wú)法律依據(jù);而且制定的實(shí)施細(xì)則內(nèi)容要在授權(quán)范圍內(nèi)不能違反授權(quán)法已有的規(guī)定,特別是對(duì)授權(quán)法規(guī)定的權(quán)利不能作限縮性規(guī)定,即不能縮小權(quán)利或擴(kuò)大義務(wù)。但事實(shí)上高校制定內(nèi)部規(guī)則不僅基于明確授權(quán)而為之,更多的是基于法律授予的寬泛的自主權(quán)而產(chǎn)生的,甚至是以自由裁量權(quán)創(chuàng)造性地作出決定或以此方式直接作出改變法律狀況的決定。在這種情況下,如何認(rèn)定抵觸標(biāo)準(zhǔn)?

從我國(guó)立法精神、法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定以及執(zhí)法現(xiàn)狀看,在沒有得到授權(quán)的情況下,突破上位法立法范圍,在一定程度上是允許的,有時(shí)甚至是必要的,并且也是客觀存在的。筆者認(rèn)為,抵觸標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定要因內(nèi)部規(guī)則的性質(zhì)及內(nèi)容而定。對(duì)于根據(jù)具體性授權(quán)而制定的執(zhí)行性(解釋性或?qū)嵤┬?規(guī)范性文件,因其內(nèi)容通常涉及師生受憲法保障的基本權(quán)利,故應(yīng)作嚴(yán)格限制,原則上不能超越上位法的規(guī)定范圍。而對(duì)于其他填補(bǔ)立法空白的內(nèi)部規(guī)則或者限權(quán)性內(nèi)部規(guī)則,一般應(yīng)符合下列要件才具有合法性:(1)符合上位法基本原則與精神;(2)不違背上位法立法目的和意圖;(3)不超越專屬立法權(quán)限;(4)不違背強(qiáng)制性規(guī)定;(5)不對(duì)抗其他主體的合法權(quán)利;(6)遵循正當(dāng)程序而制定;(7)符合情勢(shì)變更原則。[5]

(三)制度保障:正當(dāng)程序法律原則的運(yùn)用與體現(xiàn)

正當(dāng)程序原則起源于英國(guó)法中的“自然正義”,光大于美國(guó)法所繼承的“正當(dāng)法律程序”,被視為“看得見的正義”。20世紀(jì)以來(lái),該原則已被多數(shù)國(guó)家確立為一項(xiàng)行政法基本原則,其基本理念是:政府對(duì)公民基本權(quán)利的限制或剝奪只有在遵循具有正當(dāng)性規(guī)定的前提下方能許可。常表述為“程序參與性原則”和“程序中立性原則”,基本要求有:決定者的中立性、當(dāng)事人雙方的平等性、決定過(guò)程的透明性和參與性、防止決定結(jié)果的恣意性等。它要求規(guī)則的制定和適用程序具有正當(dāng)性,能有效控制自由裁量權(quán)的濫用。為此,我們應(yīng)充分發(fā)揮正當(dāng)法律程序在教育領(lǐng)域的重要價(jià)值。由于正當(dāng)程序彌補(bǔ)了實(shí)體規(guī)則的不足,可以給高校教育提供立法以外的規(guī)范依據(jù),一定程度上消解了我國(guó)當(dāng)前受教育者權(quán)利保障方面的不足與缺憾。

近年來(lái),學(xué)界一致呼吁將正當(dāng)程序原則貫穿于高等教育立法之中。自然,高校的內(nèi)部規(guī)則也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和貫徹這一原則,這是高校行政管理民主化的必然要求,無(wú)疑也有利于保障高校在制定內(nèi)部規(guī)則過(guò)程中對(duì)自由裁量權(quán)的正確行使。正當(dāng)程序的運(yùn)用,一方面是指高校內(nèi)部規(guī)則的產(chǎn)生、修改、通過(guò)等程序均應(yīng)符合法律規(guī)定,應(yīng)該征求廣大師生的意見,讓他們真正參與到規(guī)則制定過(guò)程中來(lái),體現(xiàn)一種公正、公開和平等的法律價(jià)值。另一方面,高校內(nèi)部規(guī)則的執(zhí)行也應(yīng)該符合相關(guān)法律的規(guī)定。明確宣示師生權(quán)利的行使程序,健全申訴機(jī)制和聽證制度,保障當(dāng)事人的知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán),尤其要最大限度地保證懲戒性管理行為的公正性,維護(hù)廣大師生的合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

行文至此,筆者立足于有限認(rèn)識(shí)從法理視角對(duì)高校內(nèi)部規(guī)則如何走出困境提出了淺顯看法,相信對(duì)高等院校規(guī)范內(nèi)部管理減少不必要的紛爭(zhēng)有所裨益,也希冀以此進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)高等教育管理領(lǐng)域的法治思考與研究。

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