論制度在高等教育資源配置中的作用

趙　祥　胡志軍

摘要:制度是一定社會(huì)形態(tài)下的社會(huì)組織及其與之相符的規(guī)則體系,制度是高等教育資源配置的根本性因素之一。制度在高等教育資源配置中具有維護(hù)高等教育的使命,降低高等教育資源配置中的交易費(fèi)用,約束高等教育資源配置中權(quán)力的分配和提高高等教育資源的使用效率的作用。

關(guān)鍵詞:制度;高等教育;資源配置

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展,我國(guó)高等教育已取得了歷史性的突破,尤其是1999年擴(kuò)大招生規(guī)模后,使我國(guó)實(shí)現(xiàn)從人口大國(guó)到人口資源大國(guó)的轉(zhuǎn)變,到2008年時(shí),全國(guó)高等教育毛入學(xué)率已達(dá)到23%。由此對(duì)高等教育的研究也掀開(kāi)了新的篇章,而對(duì)高等教育資源的研究,更是引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者們的廣泛關(guān)注和討論。綜觀這些研究,主要集中在以下幾個(gè)方面:高等教育的產(chǎn)出-成本和效益(規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模不經(jīng)濟(jì)),高等教育的產(chǎn)品屬性,高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何分配經(jīng)費(fèi),高等教育資源配置的方式選擇、有效途徑以及配置的效率與公平評(píng)價(jià)等問(wèn)題。這些研究,提出了一些很好的建議,但由于對(duì)高等教育資源的認(rèn)識(shí)所處視角不同,從而造成研究的片面性或者說(shuō)是局部性,對(duì)影響高等教育資源配置的深層次因素——制度,卻鮮有涉及,對(duì)制度在高等教育資源配置中的作用更是無(wú)人提及。所以,對(duì)制度在高等教育資源配置中的作用進(jìn)行研究成為非常之必要。

一、制度概念的厘清

不同的學(xué)科對(duì)制度都作出不同的解釋,并進(jìn)行了深入的研究,在這里以政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度的界定為前提,對(duì)高等教育資源配置中的制度進(jìn)行界定。

政治學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為制度是一種公開(kāi)的規(guī)范體系,這一體系確定職務(wù)和地位及它們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等等。這種理解把制度看作是一種規(guī)范化了的、定型的正式的行為方式或交往關(guān)系。[1]社會(huì)學(xué)學(xué)派從整體視角出發(fā),認(rèn)為制度是一種普遍的原則,用于支配特定的行為模式與互相關(guān)系;一定的社會(huì)組織才是行動(dòng)者,制度不僅是規(guī)制行動(dòng)者的規(guī)則或規(guī)范,更是組織本身,是社會(huì)組織及其規(guī)則。[2][3]制度分析真正被納入到經(jīng)濟(jì)學(xué)分析之中,始于1937年羅納德·H·科斯發(fā)表的經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》,后來(lái)發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)權(quán)理論、委托—代理理論、公共選擇理論等與科斯提出的交易成本理論一起形成了完整的制度經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”[4],這種行為模式是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為,抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。制度的類型有:用于降低交易費(fèi)用的制度、用于影響生產(chǎn)要素的所有者之間配置風(fēng)險(xiǎn)的制度、用于提供職能組織與個(gè)人收入之間的聯(lián)系的制度、用于確立公共品和服務(wù)生產(chǎn)與分配的框架的制度。[5]

從上面關(guān)于制度的觀點(diǎn),我們可以看出,站在不同的研究領(lǐng)域?qū)χ贫鹊睦斫獠槐M相同,但有一點(diǎn)是大家公認(rèn)的,那就是制度是規(guī)范人的行為的。本文認(rèn)為:制度是一定社會(huì)形態(tài)下的社會(huì)組織及其與之相符的規(guī)則體系。其中,“一定的社會(huì)形態(tài)”是指由經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)基礎(chǔ)和上層建筑與社會(huì)活動(dòng)共同構(gòu)成的一種社會(huì)模式;“社會(huì)組織”是指人們集成的社會(huì)群體,如政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、軍事組織、宗教組織、教育機(jī)構(gòu)等,是一群人彼此溝通和彼此關(guān)系的模式,包括制定及實(shí)施決策的過(guò)程;“規(guī)則體系”是指一系列用于限定“社會(huì)組織”中人的行為的法律、制度、規(guī)章等,也包括約定俗成的道德、風(fēng)俗、習(xí)慣等。由此,筆者定義,高等教育資源配置中的制度是指:一定社會(huì)形態(tài)下的高等教育資源配置組織及其與之相符的規(guī)則體系。制度在高等教育資源配置中發(fā)揮著四個(gè)方面的作用,即維護(hù)高等教育的使命,降低高等教育資源配置中的交易費(fèi)用,約束高等教育資源配置中權(quán)力的分配,提高高等教育資源的使用效率。

二、制度在高等教育資源配置中的作用

1. 維護(hù)高等教育的使命

從大學(xué)的發(fā)展歷程,我們可以總結(jié)出高等教育的使命主要是三個(gè)方面;早期的大學(xué)以培養(yǎng)神職人員、行政管理人員、律師、政治家等為目標(biāo),注重教學(xué),教學(xué)使命成為這一時(shí)期的重要特征,教授們的主要職能就是把普遍接受的真理代代相傳下去;19世紀(jì),為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的偉大復(fù)興,以洪堡等人發(fā)起的大學(xué)革命,確立了學(xué)術(shù)研究在大學(xué)中的地位,開(kāi)辟了高等教育的新領(lǐng)域,并影響和改變了世界的高等教育,大學(xué)的學(xué)術(shù)研究使命得以確立;20世紀(jì)初,隨著現(xiàn)代化工業(yè)的發(fā)展,培養(yǎng)大量的技能性人才成為當(dāng)時(shí)的緊迫任務(wù),為此,根據(jù)“威斯康星理念”,努力發(fā)揮大學(xué)為社會(huì)服務(wù)的職能,促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使得服務(wù)社會(huì)成為了大學(xué)的第三大使命。這三大使命構(gòu)成了現(xiàn)代高等教育的使命,即高等教育的使命就是對(duì)高深知識(shí)進(jìn)行繼承、傳播和探索以及服務(wù)社會(huì),正如伯頓·克拉克教授所言:“知識(shí)材料,尤其是高深的知識(shí)材料,處于任何高等教育系統(tǒng)的目的的實(shí)質(zhì)和核心?！盵6]紐曼在《大學(xué)的理想》中也談到:“本布道中所持的大學(xué)觀是,大學(xué)是一個(gè)教授廣博知識(shí)的地方”,是“一切知識(shí)和科學(xué)、事實(shí)和原理、探索與發(fā)現(xiàn)、實(shí)驗(yàn)和思索的高級(jí)保護(hù)力量”。[7]約翰·S·布魯貝克引用普洗的話:“每一個(gè)較大規(guī)模的現(xiàn)代社會(huì),無(wú)論它的政治、經(jīng)濟(jì)或宗教制度是什么類型,都需要建立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)傳遞深?yuàn)W的知識(shí),分析、批判現(xiàn)存的知識(shí),并探索新的學(xué)問(wèn)領(lǐng)域。換言之,凡是需要人們進(jìn)行理智分析、鑒別、闡述或關(guān)注的地方,那里就會(huì)有大學(xué)?！盵8]高等教育資源的配置是為了更加有效地、合理地使用有限的高等教育資源,使之為繼承、傳播和探索高深專門(mén)知識(shí)及服務(wù)社會(huì)提供保障,更好地為滿足人類需求服務(wù)。作為高等教育資源配置的根本性因素——制度,也不能背離此功能,制度的安排要體現(xiàn)高等教育對(duì)高等專門(mén)知識(shí)的繼承、傳播和探索以及服務(wù)社會(huì)。

2. 降低高等教育資源配置中的交易費(fèi)用

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為用“選擇科學(xué)”和“效率科學(xué)”作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇、用經(jīng)濟(jì)組織代替經(jīng)濟(jì)制度,忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展或它們的結(jié)構(gòu)和職能發(fā)生變化的動(dòng)力,故需要考察社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、所有權(quán)、文化、習(xí)慣等諸多方面的因素;由于全球各地的制度安排千變?nèi)f化,所以對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的中心問(wèn)題——資源的分配和使用作出的選擇各不相同,這其中交易費(fèi)用對(duì)此產(chǎn)生的影響尤其突出。根據(jù)張五常對(duì)交易費(fèi)用的界定,交易費(fèi)用被看作是一系列制度費(fèi)用,包括信息費(fèi)用、談判費(fèi)用、起草和實(shí)施合約的費(fèi)用、界定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用、監(jiān)督管理的費(fèi)用和改變制度安排的費(fèi)用,簡(jiǎn)而言之,包括一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過(guò)程中的費(fèi)用。[9]

高等教育資源配置中的交易費(fèi)用包括:高等教育資源配置的組織成本,如負(fù)責(zé)分配資源機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本、職工工資等;資源信息獲取的成本,如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的未來(lái)重點(diǎn)領(lǐng)域、人才的市場(chǎng)需求、新進(jìn)教師的勝任力、學(xué)生的學(xué)習(xí)取向等;獲取資源的談判費(fèi)用,如教師合同的簽訂、物質(zhì)條件的獲得、財(cái)力的獲取等;資源獲取后的管理、監(jiān)督等費(fèi)用;改變某種資源配置制度的費(fèi)用;等等。合理的制度安排,應(yīng)該盡可能地降低資源在這些“環(huán)節(jié)”的損失。以物質(zhì)資源的獲得為例,高等教育機(jī)構(gòu)要實(shí)施教育服務(wù),就要提供一定的物質(zhì)基礎(chǔ),這些物質(zhì)基礎(chǔ)包括場(chǎng)所、實(shí)驗(yàn)儀器、圖書(shū)資料等資源。這些資源的獲得有來(lái)自政府的投入、社會(huì)組織(個(gè)體)的投入和受教育者的付費(fèi)等。如果沒(méi)有制度,那么每個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)的每個(gè)單位物質(zhì)資源的來(lái)源都得與各級(jí)政府談判、尋求各個(gè)社會(huì)組織(個(gè)體)的投入、與每個(gè)受教育者就出售教育服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行談判等,這筆費(fèi)用是如此之大不言而喻,而且這容易造成政府部門(mén)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行“權(quán)力尋租”,孳生腐敗。所以一個(gè)合理的物質(zhì)資源配置制度,就要求政府對(duì)高等教育的投入要常規(guī)化并逐步增加,鼓勵(lì)和吸引大量社會(huì)組織(個(gè)體)參與高等教育并可獲得合理的報(bào)酬(包括物質(zhì)上的或精神上的),而學(xué)生的付費(fèi)在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)該是固定的并符合此時(shí)期內(nèi)一般學(xué)生的承受能力和實(shí)行部分補(bǔ)助。

3. 約束高等教育資源配置中權(quán)力的分配

影響高等教育資源配置的權(quán)力有四個(gè):政府權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。政府權(quán)力指國(guó)家(或地區(qū))根據(jù)本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)對(duì)高等教育作出的統(tǒng)一規(guī)劃,包括數(shù)量、質(zhì)量和水平等,從而國(guó)家對(duì)高等教育資源進(jìn)行配置的權(quán)力,也包括制定高等教育的法律法規(guī)等;市場(chǎng)權(quán)力指社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高等教育的需求而引起高等教育資源配置的流向,也包括社會(huì)組織(或團(tuán)體)、個(gè)人對(duì)高等教育的投入、捐贈(zèng)等;學(xué)術(shù)權(quán)力是指高等院校的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)人員等根據(jù)教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、課程設(shè)置、師資培養(yǎng)、學(xué)位授予以及就業(yè)、招生等方面的需要而對(duì)高等學(xué)校資源實(shí)行配置的權(quán)力;行政權(quán)力,是指高等院校的各級(jí)行政部門(mén)和行政人員在其崗位上所行使的影響高等院校資源配置的權(quán)力。政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力是高等教育資源配置的外部權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是高等教育資源配置的內(nèi)部權(quán)力。這四種權(quán)力,因?yàn)椴煌闹贫劝才?在高等教育資源配置中發(fā)揮不同的效力。合理的制度安排,就是要使這四種權(quán)力處于均衡狀態(tài),互相制約、互相促進(jìn)。

以我國(guó)為例,在經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱的建國(guó)初期,國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),高等學(xué)校的設(shè)置、人員安排、課程、教學(xué)計(jì)劃、教材等實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一安排。這一時(shí)期,各種權(quán)力在高等教育資源配置中,政府權(quán)力占據(jù)了絕對(duì)地位;基本上無(wú)市場(chǎng)權(quán)力可言;學(xué)術(shù)權(quán)力也是在政府權(quán)力“規(guī)定”的范圍開(kāi)展學(xué)術(shù)研究,對(duì)資源的配置無(wú)能為力;行政權(quán)力變成了政府權(quán)力配置資源的延伸。而改革開(kāi)放后,尤其是1992年黨的十四大確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后,市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的手段越來(lái)越突出,市場(chǎng)力量參與配置高等教育資源的權(quán)力增大。隨著《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》等法律法規(guī)的頒布和實(shí)施,市場(chǎng)力量對(duì)高等教育資源配置的權(quán)力得到了進(jìn)一步的增強(qiáng),民辦高等院校、社會(huì)捐贈(zèng)、合作辦學(xué)等多種形式的高等教育模式基本形成;同時(shí),學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)資源的配置大大增強(qiáng),在人員引進(jìn)、交流、繼續(xù)學(xué)習(xí),實(shí)驗(yàn)室、儀器設(shè)備、圖書(shū)資料,以及受教育者的考核等方面,學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)揮了主要作用;行政權(quán)力更加體現(xiàn)了對(duì)資源配置的服務(wù)功能。雖然現(xiàn)階段我國(guó)高等教育資源配置的各種權(quán)力基本上處于一種均衡狀態(tài),但也仍然存在一些不合理的現(xiàn)象。如權(quán)力界限不清,政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力交織在一起,學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力交織在一起,造成了分工不明、責(zé)任不清。本該政府配置的資源由市場(chǎng)配置,市場(chǎng)想配置的資源卻配置不了;學(xué)術(shù)權(quán)力決定不了需要配置的資源,行政權(quán)力配置資源時(shí)不受學(xué)術(shù)權(quán)力的影響。二是行政權(quán)力泛化,高等院校資源配置多由行政權(quán)力來(lái)決定,學(xué)術(shù)權(quán)力成為了資源配置的“咨詢機(jī)構(gòu)”。三是資源配置缺乏合理性、科學(xué)性、高效性,“一言堂”、權(quán)威人士的“考慮”在高等院校資源配置中還比較嚴(yán)重。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與現(xiàn)階段我國(guó)高等教育資源配制的制度不健全是分不開(kāi)的,所以加強(qiáng)制度建設(shè),完善運(yùn)行機(jī)制,是高等教育資源配置權(quán)力分配優(yōu)化的重要途徑。

4. 提高高等教育資源的使用效率

高等教育資源配置的目標(biāo)是提高資源的使用效率,使用效率主要是指兩個(gè)方面,一是物質(zhì)資源的使用效率,二是人力資源的使用效率。一個(gè)合理的制度安排,應(yīng)該達(dá)到“物盡其用,人盡其才”。就我國(guó)目前而言,從物質(zhì)資源上看,高校儀器設(shè)備普遍利用率低下,20%以上處于閑置狀態(tài),價(jià)格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過(guò)15%;[10]重復(fù)建設(shè)、小而全、“專用性”強(qiáng)等現(xiàn)象仍然比較突出。究其原因主要是由于高校資源的產(chǎn)權(quán)不明晰,從而造成權(quán)責(zé)不清、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠,使得資源的使用沒(méi)有體現(xiàn)“利益最大化”。造成這種現(xiàn)象的根本性因素是我國(guó)現(xiàn)階段高等教育資源配置制度建設(shè)的不完善。

“大學(xué)者,大師之謂也?！苯處熓歉叩冉逃械年P(guān)鍵性因素,在“傳授解疑”的過(guò)程中直接對(duì)高等教育資源進(jìn)行使用,這種使用是否得當(dāng),是否提高了效率,直接決定了高等教育資源的使用效率。教師對(duì)資源的使用取決于教師的積極性,而教師的積極性又是由教師的需求是否得到滿足決定的。某種制度安排是否滿足了教師的需求,直接影響到教師的積極性,從而影響到高等教育資源的使用效率,正如諾斯所言,“制度就是一種激勵(lì)結(jié)構(gòu),一種激勵(lì)體系。好的制度應(yīng)該可以激勵(lì)人們發(fā)揮他們的創(chuàng)造力,提高他們的生產(chǎn)效率,有效地運(yùn)用高技術(shù)”[11]。在我國(guó)現(xiàn)有的高等院校中,抑制教師積極性的因素主要有:分配制度不完善,個(gè)人收入與個(gè)人貢獻(xiàn)、業(yè)績(jī)脫節(jié),平均主義嚴(yán)重;尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求得不到滿足,成果權(quán)利得不到享受,成就得不到肯定;一評(píng)“定終身”的職稱評(píng)審制度易使“馬放南山”現(xiàn)象普遍;能上能下的用人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未建立,“只上不下”仍然嚴(yán)重。這些現(xiàn)象,嚴(yán)重抑制了教師的積極性,從而影響到高等教育資源的使用效率。以職稱評(píng)定為例,在成為教授之前,不管是副教授或是講師或是助教,都得努力發(fā)文章、搞科研,并且大部分是自己動(dòng)手。條件不好的,創(chuàng)造條件做試驗(yàn)、搞調(diào)研,爭(zhēng)取多出成果,真是“無(wú)所不盡其極”。可以說(shuō)這時(shí)候的資源在教師那里無(wú)論是物質(zhì)的或是人力的,都得到了使用的“最大化”。而一旦獲得教授職稱后,可謂名利雙收,工資上升了,課酬也提高了,而且也用不著擔(dān)心因未完成“任務(wù)”而降為副教授,并且直到退休。這樣的結(jié)果造成了教授三年不發(fā)表一篇文章仍然是教授,十年前的研究成果仍然是學(xué)術(shù)交流的主要內(nèi)容;大量資源閑置,只有當(dāng)“有時(shí)間”的時(shí)候才到實(shí)驗(yàn)室去看看。正是因?yàn)楝F(xiàn)行的職稱評(píng)定存在的這種缺陷,才有人提出教授、副教授的評(píng)定要采取競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行能者上、弱者下的機(jī)制,打破一評(píng)定終身的制度。

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