高校招標(biāo)采購中資產(chǎn)潛在流失的成因及制度構(gòu)建

陳　劍

【摘要】 目前，以招標(biāo)方式進(jìn)行基建工程、設(shè)備及服務(wù)項(xiàng)目采購已在高校得以普遍實(shí)施和認(rèn)可，但在實(shí)際操作中由于制度缺失和管理上的漏洞，致使高校資產(chǎn)流失嚴(yán)重，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。文章從分析高校招投標(biāo)及采購活動(dòng)存在的問題，提出了完善招標(biāo)采購措施體系的制度建設(shè)，以進(jìn)一步防范和控制高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】 高校；招標(biāo)采購；資產(chǎn)流失

隨著國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，高校每年投入基本建設(shè)和設(shè)備購置的經(jīng)費(fèi)少則幾千萬元，多則上億元，高的甚至達(dá)到幾億元。目前，在工程建設(shè)招投標(biāo)和物品采購過程中，由于招標(biāo)采購環(huán)節(jié)存在的漏洞和管理方面存在的缺陷，使一些承包商和供應(yīng)商高價(jià)中標(biāo)，或在工程建設(shè)過程中，隨意增加工程量，給學(xué)校造成巨大的損失。

一、招標(biāo)采購管理存在的問題及其資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)

（一）在基建工程招投標(biāo)過程中的違規(guī)操作，導(dǎo)致高校資產(chǎn)流失嚴(yán)重

由于基建工作專業(yè)性很強(qiáng)，與社會(huì)的聯(lián)系緊密而又廣泛，涉及工程的勘探、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、監(jiān)理、驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)，因而常常會(huì)產(chǎn)生個(gè)別干部或工作人員利用職務(wù)之便收受、索要賄賂，從而出現(xiàn)違規(guī)操作的行為，造成高校直接經(jīng)濟(jì)缺失。

1. 不按規(guī)定程序進(jìn)行招投標(biāo)

一是不具備招標(biāo)條件就招標(biāo)或開工建設(shè)，導(dǎo)致中標(biāo)金額大于工程概算。按規(guī)定，工程項(xiàng)目達(dá)到一定投資額，必須經(jīng)有關(guān)部門審批和核準(zhǔn)才能進(jìn)入招投標(biāo)程序，但仍有許多高校未經(jīng)項(xiàng)目審批部門審批及核準(zhǔn)就進(jìn)行建設(shè)或無立項(xiàng)批文即招標(biāo)。

二是應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)或規(guī)避招投標(biāo)，在建設(shè)過程中隨意增加工程量。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，工程造價(jià)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。為了規(guī)避招投標(biāo)，有的領(lǐng)導(dǎo)便利用職權(quán)，將工程支解，化整為零，使每項(xiàng)工程都達(dá)不到要求，從而可以通過議標(biāo)的方式指定施工單位。有的學(xué)校故意拆分或隱瞞部分工程，僅將部分項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)，然后在工程建設(shè)過程中，通過工程變更的形式隨意增加工作量。

2. 項(xiàng)目審批部門不依法履職

按規(guī)定，基本建設(shè)項(xiàng)目超過一定規(guī)模，屬于政府的特大項(xiàng)目，一般需要經(jīng)上一級(jí)項(xiàng)目投資領(lǐng)導(dǎo)小組討論批準(zhǔn)，并進(jìn)行公開招投標(biāo)。但有的項(xiàng)目審批部門不依法履職，將需要公開招標(biāo)的項(xiàng)目核準(zhǔn)為自行、邀請(qǐng)招標(biāo)或不招標(biāo)，有的只作招標(biāo)備案。

（二）在大宗物資采購過程中違規(guī)操作，導(dǎo)致高校資產(chǎn)流失嚴(yán)重

由于此類采購與商品市場(chǎng)聯(lián)系緊密，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的千變?nèi)f化和復(fù)雜性使采購面臨諸如購貨渠道復(fù)雜、價(jià)格差異較大、質(zhì)量良莠不分以及廠商形形色色的促銷手段等因素，個(gè)別當(dāng)事人在大宗物資采購過程中利用職權(quán)收受賄賂、拿“回扣”，為個(gè)人或小集團(tuán)謀取不正當(dāng)利益，致使采購價(jià)格偏高、成本增大和資源浪費(fèi)嚴(yán)重。一是公開招標(biāo)比例嚴(yán)重不足，招標(biāo)單位在選擇商家、產(chǎn)品、地域等方面范圍小，專用設(shè)備的生產(chǎn)廠商數(shù)量少，無法形成品牌競(jìng)爭(zhēng)等，導(dǎo)致最終的采購價(jià)格偏高。二是項(xiàng)目建設(shè)缺乏健全的資金投入決策管理機(jī)制，特別是對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)政策的制定與調(diào)整權(quán)責(zé)不清，對(duì)要求高校的貸款項(xiàng)目論證不充分，造成投資決策失誤、資金浪費(fèi)現(xiàn)象，加重了還本付息的壓力，增大了高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是教學(xué)儀器設(shè)備采購缺乏計(jì)劃性，分散采購、重復(fù)采購和盲目采購的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使資源配置不合理、利用率不高，加劇了財(cái)務(wù)收支矛盾，降低了資金使用效率。

（三）投標(biāo)人用不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段（包括圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠投標(biāo)等）獲取高額利潤(rùn)，使學(xué)校蒙受損失

1. 暗結(jié)利益同盟。一是投標(biāo)人串通招標(biāo)單位謀取投標(biāo)資格，竊取相關(guān)標(biāo)底，在評(píng)標(biāo)中打高分等，從而變相抬高工程造價(jià)，造成高校直接經(jīng)濟(jì)損失。二是投標(biāo)人串通中介代理機(jī)構(gòu)套取標(biāo)底價(jià)格，使投標(biāo)價(jià)格和標(biāo)底價(jià)格相互接近，謀取中標(biāo)。三是投標(biāo)人串通招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)謀取相關(guān)保密內(nèi)容，套取專家姓名，在評(píng)標(biāo)過程中給投標(biāo)人所在的公司打高分，使其順利中標(biāo)。四是投標(biāo)人之間暗結(jié)同盟。主要表現(xiàn)形式：按潛規(guī)則輪流中標(biāo)，或相約進(jìn)行陪標(biāo)、串標(biāo)，以謀取高額的利潤(rùn)空間。

2. 投標(biāo)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。招標(biāo)人為了能采購到自己比較理想、比較熟悉的儀器，在制定技術(shù)指標(biāo)時(shí)往往有針對(duì)性。帶有傾向性的技術(shù)指標(biāo)，使許多潛在的投標(biāo)人沒有興趣參加投標(biāo)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致招標(biāo)困難。另外，傾向性的技術(shù)指標(biāo)，實(shí)質(zhì)上帶有歧視性，不能體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。

3. 合同履行遭遇困難。高校普遍反映在招標(biāo)過程中以及合同履行中遭遇到種種困難。一是不執(zhí)行施工承包合同。例如，施工承包合同規(guī)定按照招標(biāo)施工圖并對(duì)應(yīng)工程量清單項(xiàng)目?jī)?nèi)容采用綜合單價(jià)固定，總價(jià)包干形式。但在投標(biāo)文件制作中，投標(biāo)人的入圍報(bào)價(jià)（單價(jià)）數(shù)據(jù)計(jì)算不準(zhǔn)確，不全面。他們?yōu)闋?zhēng)取業(yè)主在前期多投入，往往會(huì)在項(xiàng)目綜合單價(jià)清單上做手腳，通常是將隱蔽工程打高價(jià)，在露面及收尾工程打低價(jià)，最明顯的做法是將基礎(chǔ)部分工程量增大，而電線、門窗部分打低價(jià)，到支付工程進(jìn)度款時(shí)，施工方會(huì)以低價(jià)電線、門窗為理由，與業(yè)主談判，或采取停工，拖延工期的方式逼迫業(yè)主響應(yīng)其所提條件，否則按合同單價(jià)購買低廉材料及成品，直接造成高校經(jīng)濟(jì)損失。二是非法轉(zhuǎn)包、分包。一些具有施工或總承包一級(jí)資質(zhì)的大公司在中標(biāo)后，便很快將項(xiàng)目轉(zhuǎn)手，導(dǎo)致質(zhì)量下降 。三是隨意增加工程。許多高?；ǜ綄夙?xiàng)目在招主體承包商時(shí)，不作考慮，待主體完成后，直接將附屬項(xiàng)目授予主體承包商。例如，校園內(nèi)的道路、非主體建筑。這種做法，雖然可以節(jié)約時(shí)間，但畢竟違反了相關(guān)的規(guī)定，也容易產(chǎn)生腐敗。

二、原因剖析

從這幾年招標(biāo)采購實(shí)踐看，內(nèi)控制度失缺、監(jiān)督機(jī)制不到位、管理體制多元化、業(yè)主地位的特權(quán)、人員行業(yè)知識(shí)低下和招標(biāo)采購的違規(guī)操作，是導(dǎo)致高校資產(chǎn)流失嚴(yán)重，引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性因素。

（一）內(nèi)部控制失缺

內(nèi)部控制制度是高校采購管理的重要手段。由于高校內(nèi)部控制制度的失缺，致使高校有關(guān)人員在采購中收受回扣、基建工程招標(biāo)出現(xiàn)暗箱操作等情況。

1. 工作機(jī)制不規(guī)范。大部分高校招標(biāo)采購管理工作機(jī)制僅停留在學(xué)校層面上，沒有設(shè)置工作機(jī)構(gòu)，配備專職人員。目前，高校的招標(biāo)采購管理過于分散或不到位，容易滋生腐敗，不利于加強(qiáng)監(jiān)督和制約。

2. 決策機(jī)制不民主。有的高校沒有全面推行校務(wù)公開與陽光操作，學(xué)校在安排基建項(xiàng)目、設(shè)備采購等重大事項(xiàng)中，事先不廣泛征求民意，不及時(shí)公布信息，不讓職工參與，不邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察部門參與重大事項(xiàng)的決策過程，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3. 管理制度不健全。不少高校制訂了與采購相關(guān)的規(guī)章制度，為采購工作的規(guī)范化、制度化提供了制度基礎(chǔ)。但由于制訂的制度本身不完善或存在漏洞，有的甚至與法律法規(guī)相悖，或在實(shí)際執(zhí)行中不規(guī)范，致使采購工作還存在例如權(quán)利過于集中、缺少監(jiān)管等問題。

（二）監(jiān)督機(jī)制不到位

在招投標(biāo)過程中，監(jiān)督人員無法進(jìn)行全方位監(jiān)督，主要表現(xiàn)在招投標(biāo)過程中的介入時(shí)間和介入程度。從介入時(shí)間上看，紀(jì)檢部門通常是在評(píng)標(biāo)階段才真正開始介入監(jiān)督，而且僅僅停留在評(píng)標(biāo)階段上。再加上招標(biāo)活動(dòng)信息來源滯后，信息反饋不及時(shí)，所以此時(shí)介入的監(jiān)督往往流于形式。從介入程度看，招標(biāo)活動(dòng)全由職能部門一手操辦，如招標(biāo)信息的發(fā)布、招標(biāo)文件的編制、評(píng)標(biāo)專家的選定、合同的簽訂驗(yàn)收等，當(dāng)進(jìn)行評(píng)標(biāo)時(shí)，紀(jì)檢部門的人員才能參與。這樣會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)人員完全可以避開監(jiān)督人員的監(jiān)督，在事前或事后進(jìn)行違紀(jì)違規(guī)操作活動(dòng)。

（三）管理體制多元化

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在高等教育領(lǐng)域的逐步推進(jìn)和高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的逐步擴(kuò)大，高校的行政管理體制出現(xiàn)了多元化，有中央直屬的“211”工程重點(diǎn)高校，部、省直屬高校，也有省部共建、省市共建高校，由于隸屬關(guān)系和坐落位置不同，使參與招標(biāo)采購的形式各異。招標(biāo)采購管理體制不理順，致使部分權(quán)力過于集中，或管理不到位，管理過于分散，容易滋生腐敗，不利于加強(qiáng)監(jiān)督和制約。

（四）業(yè)主地位的特權(quán)

在招投標(biāo)過程中，一些高校利用業(yè)主地位，人為設(shè)置障礙，干預(yù)和影響招標(biāo)的公平性。一是利用招標(biāo)單位的預(yù)審權(quán)，排斥潛在投標(biāo)人。部分高校在招標(biāo)文件中對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)要求比較簡(jiǎn)單，一般只規(guī)定投標(biāo)單位和項(xiàng)目經(jīng)理資質(zhì)，對(duì)其他內(nèi)容不作限定。但在實(shí)際操作中，招標(biāo)單位又增加其他條件，如在招標(biāo)文件之外，要求投標(biāo)單位作書面承諾，以捐款為由，按中標(biāo)價(jià)的一定比例返還學(xué)校，否則不予中標(biāo)。二是利用招標(biāo)單位的推薦權(quán)力，使其推薦單位直接成為入圍單位，增大特定單位的中標(biāo)幾率。三是泄露招標(biāo)的核心內(nèi)容，使特定的招標(biāo)人處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，可以一投即中。四是利用業(yè)主代表身份，參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行惡意打分，直接影響評(píng)標(biāo)結(jié)果。

三、完善招標(biāo)采購措施體系制度構(gòu)想

高校已經(jīng)是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，如何才能防止高校職務(wù)犯罪的發(fā)生，有效控制和防范國(guó)有資產(chǎn)流失,筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下方面加強(qiáng)：

（一）完善監(jiān)管機(jī)制

1. 上下聯(lián)動(dòng)，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。建立主管部門監(jiān)管與社會(huì)多方面監(jiān)督制約機(jī)制，使高校的基建、采購等易生腐敗環(huán)節(jié)處于內(nèi)部和外部力量的雙重監(jiān)督之下；對(duì)招標(biāo)采購人員的日常工作要加強(qiáng)監(jiān)督，重要的采購行為應(yīng)有兩人以上負(fù)責(zé)，形成相互監(jiān)督的機(jī)制；建立高校領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位人員廉政檔案制度，定期組織進(jìn)行考察、監(jiān)督，對(duì)有違法違紀(jì)苗頭、工作責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力差的人員，及時(shí)調(diào)整工作崗位；建立責(zé)任追究制，監(jiān)督失職者的責(zé)任。

2. 規(guī)范招標(biāo)采購秩序，健全招標(biāo)采購機(jī)制。高校招標(biāo)工作應(yīng)參照各級(jí)政府歸口財(cái)政部門管理的模式，歸口財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，設(shè)置招標(biāo)采購機(jī)構(gòu)，配備專職管理人員，編制年度采購預(yù)算；對(duì)納入政府采購范圍的大宗物品、項(xiàng)目工程和服務(wù)，進(jìn)行審核，按照政府采購的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的規(guī)定辦理政府采購申報(bào)手續(xù)；負(fù)責(zé)收集完整的基本建設(shè)項(xiàng)目資料送當(dāng)?shù)刎?cái)政投資評(píng)審中心評(píng)審；擬定招投標(biāo)采購領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議計(jì)劃，對(duì)政府采購規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)以下的物品、項(xiàng)目工程和服務(wù)按規(guī)定程序校內(nèi)進(jìn)行招投標(biāo)。

3. 完善法制教育制度，防漏堵漏。要在高校領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法制觀念教育，定期組織開展黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參觀監(jiān)獄、觀看黨風(fēng)廉政建設(shè)專題片等反腐法制教育，并針對(duì)高校管理人員的心態(tài)，從實(shí)際出發(fā)，通過法制講座、崗位培訓(xùn)、談心等多種教育方式，不斷增強(qiáng)高校管理人員的法律觀念，使其樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀。

（二）推行透明采購

高校凡是采購大宗教育裝備，均應(yīng)實(shí)行集中招標(biāo)采購，學(xué)校日常采購應(yīng)由承辦部門作市場(chǎng)詢價(jià)，或由承辦人列出采購計(jì)劃，報(bào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，交學(xué)校專職或兼職紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)人員進(jìn)行數(shù)量、技術(shù)參數(shù)和采購金額進(jìn)行審核后，按規(guī)定程序報(bào)政府采購，沒有達(dá)到政府采購要求的，規(guī)定一定額度以上進(jìn)行校內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)，規(guī)定金額以下或不在招標(biāo)范圍之內(nèi)的項(xiàng)目由審計(jì)人員審核數(shù)量和價(jià)格后實(shí)施，采購一律由使用部門、資產(chǎn)管理部門和審計(jì)部門共同采購，防止暗箱操作，防止出現(xiàn)個(gè)人說了算和財(cái)務(wù)、管理人員既簽合同又自己?jiǎn)为?dú)報(bào)賬的現(xiàn)象。在工程建設(shè)方面，應(yīng)大力鼓勵(lì)和提倡代建制，通過專業(yè)化隊(duì)伍實(shí)施建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)和使用的建、管分離，降低投資成本，提高建設(shè)管理水平和投資效益，從而減少腐敗行為的發(fā)生機(jī)率。

（三）切斷招投標(biāo)流程

在整個(gè)招投標(biāo)過程中某一招標(biāo)項(xiàng)目是由某個(gè)部門從編制標(biāo)書，招標(biāo)公告發(fā)布，開標(biāo)，商務(wù)談判及合同簽訂等全過程操作即為全程投招標(biāo)。流程切斷是指在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，為防止人為因素和抑制腐敗的滋生，將整個(gè)流程分成若干段，各段由不同人員進(jìn)行負(fù)責(zé)叫切斷流程。這種關(guān)系帶有排斥性，但也有共性，其目的都是避免不應(yīng)發(fā)生的事情。流程如何切斷，它的效率如何，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)其它問題等，這需要在實(shí)際工作中加以探索，認(rèn)真處理好它們之間的關(guān)系。

（四）細(xì)化政府采購目錄

為進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，建議政府采購管理部門在編制集中采購目錄時(shí)，對(duì)高校工程項(xiàng)目、儀器設(shè)備和服務(wù)采購應(yīng)“抓大放小”, 項(xiàng)目和限額標(biāo)準(zhǔn)的確定不但要符合各地的實(shí)際情況，也要與政府采購機(jī)構(gòu)的運(yùn)作能力相適應(yīng)，特別要注意按照 《高等學(xué)校儀器設(shè)備固定資產(chǎn)分類 》細(xì)分確定教學(xué)科研設(shè)備的政府采購項(xiàng)目及限額。對(duì)于單價(jià)高于限額標(biāo)準(zhǔn)的儀器設(shè)備原則上必須納入政府采購，而單價(jià)低于限額標(biāo)準(zhǔn)且年采購總量也低于限額標(biāo)準(zhǔn)的儀器設(shè)備可由各個(gè)高校根據(jù)自己的采購管理制度自行決定采購方式實(shí)施采購，節(jié)約采購成本。

（五）建立民主、科學(xué)決策機(jī)制

全面推行校務(wù)公開與陽光操作，要以學(xué)校工會(huì)為基礎(chǔ)，建立學(xué)校、院系兩級(jí)由學(xué)校職工廣泛參與、實(shí)施民主監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)招標(biāo)、采購、基建等重要情況事先要充分吸收社情民意，及時(shí)公布學(xué)校重大決策的相關(guān)信息，利用信息化、網(wǎng)絡(luò)化手段，推進(jìn)陽光操作。紀(jì)檢監(jiān)察部門要參與重大事項(xiàng)的決策過程，并負(fù)責(zé)對(duì)決策運(yùn)行情況進(jìn)行隨機(jī)檢查，嚴(yán)防因決策不民主導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

【參考文獻(xiàn)】

[1] 《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》. 2000.

[2] 《中華人民共和國(guó)政府采購法》. 2003.

[3] 《教育部政府采購管理暫行辦法》. 2004.

[4] 《關(guān)于四川省部分高校教材采購中職務(wù)犯罪案件的調(diào)查報(bào)告》—— 中央紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組調(diào)查組2004年8月23日.