完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制 促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧發(fā)展

王奕茜

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國現(xiàn)行財(cái)政體制中最基層的一級財(cái)政,是我國財(cái)政體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),從建立以來,獲得了迅速發(fā)展,但是,隨著時間的推移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革相對滯后,潛伏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方財(cái)政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加重,制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用的正常發(fā)揮。在全面取消農(nóng)業(yè)稅后和農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾異常突出,危機(jī)四伏,嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大債務(wù)難題已迫在眉睫。

金華市金東區(qū)位于浙江省中部偏西,隸屬于金華市。金東區(qū)成立于2001年2月,是一個年輕的行政區(qū)域。其所轄區(qū)域?yàn)樵鹑A縣東郊鄉(xiāng)鎮(zhèn),區(qū)政府設(shè)在多湖街道辦事處。2000年12月31日,國務(wù)院國函[2000]138號《關(guān)于同意浙江省調(diào)整金華市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》批準(zhǔn),撤銷金華縣,設(shè)立金華市金東區(qū),將原金華縣的傅村、孝順、曹宅、塘雅、澧浦、嶺下、江東、赤松、源東和婺城區(qū)的仙橋、東孝、多湖12個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))劃為金東區(qū)行政區(qū)域,面積657平方千米,有1個居委會,510個建制村,人口30萬人,區(qū)人民政府駐多湖鎮(zhèn);2002年7月31日,根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于金華市婺城區(qū)、金東區(qū)部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)》(浙政函〔2002〕116號)精神,金東區(qū)部分行政區(qū)劃調(diào)整如下:第一,撤銷金東區(qū)多湖鎮(zhèn)、東孝鄉(xiāng)建制,設(shè)立多湖、東孝街道辦事處,兩個街道辦事處由金東區(qū)人民政府直轄。第二,撤銷金東區(qū)仙橋鎮(zhèn)、赤松鄉(xiāng)建制,合并設(shè)立赤松鎮(zhèn),由金東區(qū)人民政府直轄。 行政區(qū)劃調(diào)整后,金東區(qū)轄8個鎮(zhèn),1個鄉(xiāng),2個街道辦事處。

一、金東區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)現(xiàn)狀

金東區(qū)是“三農(nóng)”區(qū),轄2個街道8個鎮(zhèn)1個鄉(xiāng),其中孝順鎮(zhèn)和傅村鎮(zhèn)財(cái)政歸屬金東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理,不單獨(dú)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制,其余9個鎮(zhèn)鄉(xiāng)(包括街道)實(shí)行一級財(cái)政管理。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來,一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本收入如農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村的預(yù)算外收費(fèi)等逐步取消,另一方面農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的資金需求越來越大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾越來越突出。同時,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入增長乏力,財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。金東區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按2006年的可用財(cái)力和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)計(jì)算,人均可用財(cái)力高的達(dá)到16.31萬元,低的僅2.34萬元,兩者之間的差距居然有七倍之多。有四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)連基本的工資保障都存在困難,又怎么有財(cái)力去發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)呢?

二、存在的問題

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政管理意思缺乏

1.財(cái)政管理知識缺乏

目前,金東區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)沒有參加過財(cái)政管理知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)或者培訓(xùn),對財(cái)政管理的一些基本概念、基本原則、主要內(nèi)容和基本方法等不了解、不熟悉,因而也就無法對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)施有效的管理和監(jiān)督。

2.理財(cái)思路不夠清晰

絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在理財(cái)思路上沒有一個明確的指導(dǎo)思想,不知道如何統(tǒng)籌安排使用,因而就形成了兩個極端:一是消極應(yīng)付,所謂“上有政策,下有對策”,上級財(cái)政撥多少,下面舉用多少,不夠就先欠著,沒有很好對上級撥款進(jìn)行統(tǒng)籌及合理分配;二是只管花錢消費(fèi),不問收入多少,沒錢了就借債,因此累積了巨大的債務(wù)。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府在財(cái)政管理上的職責(zé)定位不清晰

黨提議,人大作決議,政府抓實(shí)施,這是我國黨、政府和人大這三者之間的基本職責(zé)分工。但是目前,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理上,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨、政府和人大三者之間的職責(zé)混淆,形成在管理職能上或交叉重疊,或缺乏監(jiān)督力量。主要表現(xiàn)在以下三個方面:

1.財(cái)政工作沒有列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的重要議事日程。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上對財(cái)政工作疏于管理和監(jiān)督,沒有對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政工作規(guī)劃、年度工作目標(biāo)及任務(wù)、收支預(yù)算方案和調(diào)整執(zhí)行情況、財(cái)政財(cái)務(wù)管理基本制度等進(jìn)行定期研究、聽取匯報(bào)和組織監(jiān)督,形成職能上的缺位。

2.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有充分發(fā)揮在財(cái)政財(cái)務(wù)管理上的職能作用。組織本級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)財(cái)政資金管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能之一,但是就目前而言,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有充分發(fā)揮其職能。一是在組織財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)財(cái)政資金管理上的思路不明確;二是沒有把財(cái)政工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作來抓;三是黨委和政府在經(jīng)費(fèi)管理職能上的交叉重疊。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對財(cái)政管理的監(jiān)督乏力。除了對預(yù)決算草案進(jìn)行審議外,沒有對預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算調(diào)整情況進(jìn)行監(jiān)督。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制不夠完善,制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展

我國開始實(shí)行“分稅制”以后,但是至今省級以下的“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入一層層的向上集中,中央得到了“大頭”,是個大贏家,但是相對的,地方收入會相對地減少,并且還要上繳省、市、區(qū)三級,經(jīng)過層層盤剝,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入逐漸地被掏空,最后所剩無幾。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)又還沒有一套明確的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法,因此也沒能很好的落實(shí)這一政策。另一方面,財(cái)政支出責(zé)任卻是一層層的向下轉(zhuǎn)移,中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化,使地方財(cái)政支出壓力加大。而落實(shí)到具體的事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的往往是一些剛性強(qiáng)、欠賬多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。這只是總的來說,其實(shí)具體的話還涉及到財(cái)政預(yù)算、財(cái)政的投入跟支出等方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算越來越顯“軟化”。上級部門為了本部門利益,在實(shí)施某項(xiàng)目時,往往要求地方政府按比例配套財(cái)政資金,否則不予安排項(xiàng)目,而配套資金顯然不會事先被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算之內(nèi)的,而這些臨時性的但是又是不得不開支的項(xiàng)目,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來很大的沖擊,也進(jìn)一步降低了地方人代會批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)威性。

2.社會事業(yè)發(fā)展資金投入過大。一是失地農(nóng)民保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、教育現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)等政策的出臺和實(shí)施,造成鎮(zhèn)級剛性政治劇增。二是為民辦實(shí)事的過程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金投入過多。興辦“實(shí)事”,著眼于農(nóng)村當(dāng)前急需解決的問題,深受廣大農(nóng)民歡迎,干部的積極性也很高,但興辦實(shí)事的項(xiàng)目工程都需要大量資金的投入,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù),不得不向金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位甚至個人舉債,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字和不良債務(wù)大量增加。。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范

在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體系不完善,財(cái)政財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.管理制度不健全。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金以及預(yù)算外資金的安排和使用的原則、范圍、審批權(quán)限等沒有做出具體的規(guī)定。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與下屬管理處的財(cái)務(wù)關(guān)系沒有處理妥當(dāng)。兩者之間的關(guān)系處理不當(dāng),造成亂收費(fèi)、亂開支、亂記賬等現(xiàn)象普遍存在。

3.多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)比較嚴(yán)重。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只管花錢消費(fèi),不問收入多少,沒錢了就借債,因此累積了巨大的債務(wù)。2008年的負(fù)債總共為18706.457萬元,2008年的帳外債務(wù)為32578.143萬元。

4.會計(jì)核算中心的核算范圍不統(tǒng)一,業(yè)務(wù)操作不規(guī)范。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只安排政府機(jī)關(guān)和學(xué)校進(jìn)“中心”,有的還把政府的直屬單位也列入。在業(yè)務(wù)操作上,除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對進(jìn)入會計(jì)核算中心的進(jìn)行清賬外,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未組織清賬。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

(一)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政意識

財(cái)政是經(jīng)濟(jì)的反映,同時也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿之一。作為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo),如果不了解現(xiàn)行的財(cái)政政策,不熟悉財(cái)政體制,不善于運(yùn)用財(cái)政的基本理論和方法開展經(jīng)濟(jì)工作,就不是一個適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的領(lǐng)導(dǎo)。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,面對著如何建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大課題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)該明確自己的職責(zé)。而金東區(qū)在進(jìn)行新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整以后,區(qū)政府已經(jīng)按照市一級對區(qū)一級的財(cái)政體制規(guī)定,最大限度的放財(cái)于鄉(xiāng)鎮(zhèn),模擬一級財(cái)政的運(yùn)行狀況,這就對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)政管理上提出了更高的要求。因此增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政意識是十分重要的。

為此,我認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政意識的培訓(xùn)和教育,提高他們對現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)社會中財(cái)政的地位和作用的認(rèn)識,還應(yīng)定期開展相關(guān)的財(cái)政知識的培訓(xùn),要組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)財(cái)政政策,可以不定期以座談會的形式展開。

(二)明確黨委、人大、政府在財(cái)政管理上的職責(zé)定位

在財(cái)政財(cái)務(wù)管理上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要研究決定財(cái)政發(fā)展規(guī)劃、年度財(cái)政收支計(jì)劃和調(diào)整方案、基本的財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度及重大的財(cái)務(wù)收支活動,一般不參與具體的財(cái)務(wù)收支工作。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主要是審議批準(zhǔn)年度財(cái)政預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算,監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和重大的財(cái)務(wù)收支活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是組織財(cái)政預(yù)算的實(shí)施,管理具體的財(cái)務(wù)收支工作,資金的調(diào)度和經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)該由鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長根據(jù)財(cái)務(wù)制度規(guī)定實(shí)行“一支筆”審批。同時,黨委和人大要對各鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行并加強(qiáng)事前、事中和事后監(jiān)督,并對較大數(shù)額的單筆開支進(jìn)行政務(wù)、財(cái)務(wù)雙向公開。

(三)加強(qiáng)財(cái)政收入和支出的管理

除了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政意識,接下來就是加強(qiáng)對財(cái)政的收入和支出的管理,主要是有以下幾點(diǎn):

1.加強(qiáng)預(yù)算管理,強(qiáng)化預(yù)算約束。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算越來越“軟化”的現(xiàn)象,必須建立起有效的監(jiān)督約束機(jī)制。實(shí)踐證明,必須強(qiáng)化縣級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審議批準(zhǔn),上級政府部門不予干預(yù),以體現(xiàn)“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦,鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理”的原則。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)后,交付縣級財(cái)政部門主管,由其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行把關(guān)。

2.加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障水平。目前,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外資金收入規(guī)模一般都高于預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模,而這種“內(nèi)緊外松”的現(xiàn)象是極不合理的。因此要加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理,首先要完善管理機(jī)制,實(shí)行預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的綜合預(yù)算。年初要對各單位制定出預(yù)算外收支計(jì)劃,與預(yù)算內(nèi)收支計(jì)劃合并下達(dá),通過預(yù)算手段約束預(yù)算外資金收支行為,逐步達(dá)到健全機(jī)制,理順渠道,規(guī)范管理,強(qiáng)化職能的目的。其次,就要抓好其他資金的管理。

3.實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用區(qū)管”。以鎮(zhèn)鄉(xiāng)為獨(dú)立核算主體,實(shí)行“預(yù)(決)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、指標(biāo)管理、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、工資統(tǒng)發(fā)”的財(cái)政管理方式,依托現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和統(tǒng)一的核算管理軟件,由區(qū)財(cái)政對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支進(jìn)行直接監(jiān)督和管理。

4.調(diào)整財(cái)政政策,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧發(fā)展。要建立完善的財(cái)政管理體制,加強(qiáng)對財(cái)政收入和支出的管理,一些相關(guān)的財(cái)政政策就應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整,這樣才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠合理的使用。主要有以下幾個政策的調(diào)整:

(1)調(diào)整農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)的支出責(zé)任,從2007年起,原由區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)的農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展資金,除個別項(xiàng)目外,原則上由區(qū)財(cái)政承擔(dān),并實(shí)行直接支付。

(2)調(diào)整支出基數(shù)。調(diào)整支出基數(shù),可以調(diào)節(jié)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基礎(chǔ)財(cái)力水平,以確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能擁有必需的基本財(cái)力來發(fā)展本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)。具體的標(biāo)準(zhǔn)為:困難鎮(zhèn)按在職人員5.5萬元、離休人員8萬元、退休人員4萬元核定支出基數(shù),其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)按在職人員5萬元、離休人員8萬元、退休人員4萬元核定支出基數(shù),另對個別原財(cái)力水平相對較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn),適當(dāng)核定定額補(bǔ)助基數(shù)。

(3)調(diào)整增收分成比例。根據(jù)市區(qū)財(cái)政體制調(diào)整情況和區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)變動情況,將原體制增收15%以內(nèi)上解20%、15%以上上解40%的分成比例調(diào)整為如下:一類鄉(xiāng)鎮(zhèn),區(qū)財(cái)政分成70%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政留用30%;二類鄉(xiāng)鎮(zhèn),區(qū)財(cái)政分成50%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政留用50%;三類鄉(xiāng)鎮(zhèn),區(qū)財(cái)政分成30%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政留用70%。

參考文獻(xiàn):(略)