芻議農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資效應的制度因素

余　蕾

中圖分類號:F320 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:人力資本只是經(jīng)濟增長的必要而非充分條件,它對經(jīng)濟增長的貢獻還要受相關(guān)的制度因素影響。良好的制度環(huán)境會對人力資本非農(nóng)就業(yè)做出更大貢獻。在人力資本建設過程中,不僅要重視人力資本投資和積累,還應當重視與之相關(guān)的制度建設。因此,積極推進我國現(xiàn)有的制度建設、實現(xiàn)制度變革以突破制度“瓶頸”,使農(nóng)村人力資本充分發(fā)揮作用,是當前農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)建設中必須重視的戰(zhàn)略措施。

關(guān)鍵詞:人力資本 經(jīng)濟增長 制度因素 非農(nóng)就業(yè)

相關(guān)研究證實人力資本對促進農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)發(fā)展和收入增長具有顯著內(nèi)生性作用,然而著眼于我國當前實際狀況,并沒有邏輯性地出現(xiàn)我國農(nóng)村人力資本與非農(nóng)就業(yè)的同步增長。為什么會出現(xiàn)實際狀況與理論研究非邏輯性的巨大反差呢?筆者認為,制度因素是其中值得關(guān)注的重要方面。事實表明,當前我國農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)過程中,存在大量的制度性和源于制度下的非制度性壁壘因素,必須重視和研究這些因素可能對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)中人力資本效應的影響。

農(nóng)村人力資本投資的宏觀環(huán)境

(一)農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的政策環(huán)境

目前,農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè),已成為農(nóng)民增收最直接、最有效的途徑。當然,人力資本投資的收益周期很長,其傳導機制也十分復雜。相對而言,對現(xiàn)有農(nóng)民的短期職業(yè)培訓的收益周期要短一些。不管采取哪種教育形式,對農(nóng)村人力資本的投資不能也不應該忽略現(xiàn)有農(nóng)民這一群體。否則,現(xiàn)有農(nóng)民的文化素質(zhì)會影響到他們的增收能力,而他們的增收能力又會影響到對子女的教育投資能力,進而可能會延緩農(nóng)村人力資本的提升速度及其子女未來的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。

(二)農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的資金供給機制

“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”是對工業(yè)化發(fā)展到一定階段后工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征的一種反應?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策含義實質(zhì)上就是國家要改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位,加大公共財政向“三農(nóng)”的支持力度,讓公共服務更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民。這一發(fā)展思路的變化,解決了農(nóng)村人力資本投資的資金供給機制。

(三)農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的管理環(huán)境

長期以來,農(nóng)村地方政府尤其是基層政府的管理職能錯位現(xiàn)象嚴重,行政命令代替了民主管理?！肮芾砻裰鳌笔菍Φ胤秸巫黠L的基本要求,它要求農(nóng)村地方政府轉(zhuǎn)變對經(jīng)濟的管理職能和管理方式,注重社會管理和公共服務。建立公開、公正、民主監(jiān)督的基層政府管理體制的民主作風,把有限的財力、物力等公共資源更多地向農(nóng)村社會管理和公共服務傾斜,把工作重心轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供公共服務上來,這是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要途徑。

在服務型政府的民主管理下,國家財政及社會各界對農(nóng)村人力資本的投資才能真正發(fā)揮作用,投入資金能夠得到有效地管理與監(jiān)督,農(nóng)村人力資本質(zhì)量才能得到真正提升。

制約農(nóng)村人力資本非農(nóng)就業(yè)投資的制度壁壘

(一)農(nóng)村教育體制存在問題

農(nóng)村教育投入機制扭曲、政府公共投入不足,導致農(nóng)民承擔私人教育成本過高;農(nóng)村教育目標體制的錯位嚴重損害農(nóng)村知識人力資本投資的效率和效益。

農(nóng)村教育屬于一種混合產(chǎn)品,而其中的農(nóng)村義務教育更完全是一種純公共產(chǎn)品,因此各級政府應義不容辭地承擔其相應的教育投入責任。然而當前政府在農(nóng)村教育投入體制方面呈現(xiàn)某種扭曲態(tài)勢,主要表現(xiàn)為:第一,政府財政支出結(jié)構(gòu)中用于教育投入的比例仍顯過低,不能滿足教育事業(yè)發(fā)展的要求。第二,教育投入結(jié)構(gòu)也不合理,教育資源投入分配不均衡。政府在教育投入上存在偏重非義務教育(特別是高等教育)、忽視基礎(chǔ)教育、重城輕鄉(xiāng)等諸多問題,所有這些方面都帶來了農(nóng)村義務教育的公共投入不足。第三,缺乏足夠激勵有效管理機制,導致城鄉(xiāng)之間教育資源分布也不均衡。農(nóng)村教育基礎(chǔ)設施薄弱、優(yōu)秀師資力量短缺、教育和教學方法陳舊落后、知識結(jié)構(gòu)老化,造成農(nóng)村教育質(zhì)量的嚴重滑坡。在此背景下,農(nóng)民所獲取的知識人力資本質(zhì)量總體不佳,不能滿足其外出發(fā)展的需求。

(二)農(nóng)村公共衛(wèi)生制度問題

農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展滯后、醫(yī)療服務市場的混亂以及農(nóng)民相關(guān)社會醫(yī)療保障體系的缺乏,導致農(nóng)民健康人力資本積累能力低下。

當前我國農(nóng)村健康人力資本積累呈現(xiàn)一種惡化趨勢,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生供給體制的扭曲造成的公共供給不足是其中的重要原因。公共健康與衛(wèi)生本質(zhì)上也屬于準公共產(chǎn)品,因此要求政府應承擔相應的公共供給責任。然而,近年來隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的萎縮和農(nóng)村稅費制度改革,造成基層政府財力下降,無力增加對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入,而相應面向農(nóng)村公共衛(wèi)生的財政轉(zhuǎn)移支付體系又尚未建立;與此同時傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革終結(jié),而新型農(nóng)村醫(yī)療保障和社會保障制度又未建立,造成醫(yī)療衛(wèi)生成本更多地壓向農(nóng)民個體;加之少數(shù)地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的過度、過快市場化,醫(yī)療服務價格上漲過快、過大,使得農(nóng)民根本無力承擔高昂的醫(yī)療費用,農(nóng)村健康人力資本投資能力嚴重削弱。

(三)農(nóng)村職業(yè)教育體制存在問題

農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展主體目標不明確、發(fā)展思路紊亂、培訓質(zhì)量低下等種種缺陷和不足也嚴重制約了農(nóng)村勞動力人力資本的積累。

在現(xiàn)階段,農(nóng)民初次外出所掌握的技能培訓是由農(nóng)村各級職業(yè)培訓機構(gòu)所承擔,主要是農(nóng)村職業(yè)學校和農(nóng)村成人學校,農(nóng)村職業(yè)教育也存在不少的體制缺陷。首先,農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展定位的混亂、一些職業(yè)學校發(fā)展目標不明確、定位不準,不能認清職業(yè)教育與普通教育的區(qū)別,運用普通教育運行方式辦職業(yè)教育。其次,摸不清職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律。職業(yè)教育作為一種專業(yè)應用型教育,必須堅持貼近市場,按照實際需求辦學,在專業(yè)設置和培訓內(nèi)容、形式方面也應傾聽市場的聲音和接受培訓者的意愿要求。然而當前許多農(nóng)村職業(yè)學校辦學思想封閉、專業(yè)設置陳舊與現(xiàn)實脫節(jié)嚴重,所培養(yǎng)的職業(yè)技能成為“三不”技能,即市場不需要、社會不接受、培訓者不滿意。第三,農(nóng)村職業(yè)教育普遍發(fā)展水平不高。長期以來,在應試教育思想的影響下,職業(yè)教育尤其是農(nóng)村職業(yè)教育一直沒有被很好的重視,職業(yè)教育處于被普通教育所包圍和排擠的尷尬局面,這也導致農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展空間狹小,發(fā)展水平低下,對農(nóng)民的職業(yè)培訓需求的供給能力嚴重不足,制約了農(nóng)村技能人力資本的積累。

構(gòu)建支持農(nóng)村人力資本投資和成長的制度體系

(一)明確政府的公共責任和公共職能,提高公共投入水平

總的來說,農(nóng)村人力資本投資具有“準公共產(chǎn)品”屬性,在增加私人收益的同時,也能借助外溢、擴散效應產(chǎn)生廣泛的社會收益,因此政府有義務承擔起相應的投資責任。各級政府要轉(zhuǎn)變職能,調(diào)整資金投向,加大對公共領(lǐng)域的投入力度,重點向農(nóng)村公共領(lǐng)域傾斜,按照不同投資屬性,合理界定公共投入規(guī)模和水平;對于社會收益顯著大于個人收益的純公共領(lǐng)域,要始終堅持以政府公共投入為主,將其經(jīng)費納入各級財政經(jīng)常性預算中予以保證;對農(nóng)村非義務教育和職業(yè)教育、非農(nóng)技能培訓等,要堅持政府、社會、農(nóng)民共同合理分擔的原則,其中政府所承擔的公共投入部分尤其不能缺失,按規(guī)定由各級政府財政分擔的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展、農(nóng)民技能培訓的專項經(jīng)費必須足額到位。與此同時,政府要制定相應的促進政策,激勵社會組織、農(nóng)民個體加大人力資本投資的力度;針對缺乏自我投資能力的貧困農(nóng)民,政府可通過提供免費公益性培訓、專項補貼、以工代賑等多種形式對其進行扶持。

(二)深化農(nóng)村教育體制改革,提高農(nóng)村人力資本產(chǎn)出能力和效率

農(nóng)村教育發(fā)展模式與城市教育應有所區(qū)別。無論是農(nóng)村基礎(chǔ)教育還是職業(yè)教育,在發(fā)展定位上,要立足于農(nóng)村,緊扣農(nóng)村實際。農(nóng)村義務教育要摒棄以單純追求升學率為主要目標,從應試教育轉(zhuǎn)變?yōu)樗刭|(zhì)教育,重視對學生知識、技能和綜合素質(zhì)的培育;農(nóng)村職業(yè)教育要強調(diào)以培養(yǎng)適應農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展所需的各類應用人才作為核心發(fā)展目標,堅持貼近實際、貼近市場需求辦學;要在保障九年制義務教育發(fā)展的基礎(chǔ)上,積極發(fā)展農(nóng)村中專技校、職業(yè)高中、分流教育等各類教育形式,完善農(nóng)村教育結(jié)構(gòu);注重農(nóng)村基礎(chǔ)教育與技能教育的有效對接,對農(nóng)村初高中畢業(yè)生,要納入有效的職業(yè)繼續(xù)教育體系中,在其所掌握的理論知識的基礎(chǔ)上,進一步加強應用技能培訓,提高其綜合能力;在教育內(nèi)容安排上,各類農(nóng)村教育都要在注重基本理論知識灌輸?shù)耐瑫r,緊扣農(nóng)村實際需要,適度增加一些應用型知識和實際技能的傳授,提高學生的實踐和應用能力。

(三)深化農(nóng)村衛(wèi)生體制改革,提高農(nóng)民健康人力資本的積累能力

首先在農(nóng)村公共衛(wèi)生方面,要堅持政府是農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展的承擔主體,明確政府的公共責任,反對任何形式的市場化,要通過增加公共衛(wèi)生投入,構(gòu)筑和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系和農(nóng)村公共疾病預防、治療體系,健全各類農(nóng)村公共衛(wèi)生保障機構(gòu),確保農(nóng)村民眾的公共衛(wèi)生安全;其次在農(nóng)民個人醫(yī)療服務領(lǐng)域,要建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,重點建立以大病統(tǒng)籌為基礎(chǔ)的醫(yī)療風險共擔機制,以降低患病農(nóng)戶家庭的醫(yī)療負擔。與傳統(tǒng)合作醫(yī)療相比,新型農(nóng)村合作醫(yī)療具有統(tǒng)籌層次高、抗風險能力強、籌資水平低和管理結(jié)算方便等優(yōu)點,因而應成為新時期農(nóng)民醫(yī)療服務社會化的主要載體。有條件地區(qū)農(nóng)村也可著眼于城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的建設目標,積極探索建立農(nóng)村社會醫(yī)療保險制度,甚至是商業(yè)醫(yī)療保險制度,以進一步提高農(nóng)民健康保障能力。

(四)構(gòu)筑廣泛有效的農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓體系,提高其非農(nóng)就業(yè)能力

首先,農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育作為農(nóng)村職業(yè)技能培訓的重要載體應得到大力發(fā)展。各級政府部門應在人、財、物等教育資源投入方面予以積極支持;應鼓勵社會其他培訓組織和力量深入農(nóng)村,面向農(nóng)民進行定點技能培訓。開放城市職業(yè)教育機構(gòu)增加招收農(nóng)村學生;允許并鼓勵各種職業(yè)中介和擬招收民工企業(yè)等到農(nóng)村設定固定培訓點,有針對性對進城農(nóng)民工進行崗前定點培訓和延續(xù)培訓;針對一些農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)民培訓投資能力差和相關(guān)培訓資源欠缺情況,可實施以政府為投資主體及組織載體的規(guī)模化統(tǒng)一集中培訓,以提高該地區(qū)農(nóng)民整體勞動技能水平。

其次,要以市場需求和就業(yè)導向作為衡量農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓成效的主要指標,強化市場和效率意識。各專業(yè)培訓機構(gòu)應緊貼當前非農(nóng)就業(yè)市場需求熱點設定專業(yè)和培訓技能方向,在教學中要狠抓培訓質(zhì)量,形成一整套培訓績效考評體系,確保受訓學員能較扎實地掌握和運用相關(guān)技能,符合就業(yè)市場的要求。

最后,政府應著力維護競爭性培訓市場運行的外部環(huán)境,包括制定相關(guān)法律法規(guī),及時懲處培訓市場中出現(xiàn)的各種損害培訓農(nóng)民利益的違法行為;借助相關(guān)信息披露、產(chǎn)業(yè)政策引導等途徑對培訓市場運行進行必要的間接調(diào)控;對培訓市場中的弱勢群體如缺乏投資能力的貧困農(nóng)民,給予一定的扶持和幫助。

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