江蘇省農(nóng)村居民點用地集約利用評價初探

顧 湘

摘要:文章通過對江蘇省農(nóng)村居民點用地利用情況的現(xiàn)狀分析,運用動態(tài)分析、聚類分析和比較分析等方法進(jìn)行集約利用評價,指出區(qū)域差異,提出應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,因地制宜,區(qū)別性地制定相關(guān)政策,提高農(nóng)村土地市場化配置程度,從而提高農(nóng)村居民點用地集約利用水平。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村居民點用地;集約利用;區(qū)域差異

一、引言

一個國家或地區(qū)在其工業(yè)化進(jìn)程中,總是伴隨著資源的大量消耗,耕地資源也不例外。我國人地矛盾十分尖

銳,要解決這個矛盾的途徑不外乎兩條:開發(fā)后備資源;提高現(xiàn)有土地資源的集約利用率。而我國后備資源嚴(yán)重不足,并且開發(fā)這些資源要付出很高的經(jīng)濟和生態(tài)代價。因此只有通過內(nèi)涵挖潛,提高土地資源的集約利用水平來緩解人地矛盾。江蘇省位于經(jīng)濟發(fā)達(dá)的長三角地區(qū),經(jīng)濟社會發(fā)展速度處于全國領(lǐng)先水平,建設(shè)用地范圍的急劇擴張與農(nóng)地保護(hù)之間矛盾越發(fā)凸顯。以土地資源要素為代表的資源供給缺口已經(jīng)成為制約江蘇省經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的主要瓶頸。但是,由于政府對農(nóng)村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo),農(nóng)民建房的自主性形成了村落的無序發(fā)展,存在著農(nóng)村居民點面積較大,布局分散、零亂、隨意性大,利用粗放,過剩閑置,老宅基地利用率不高等不集約的現(xiàn)象。甚至還出現(xiàn)了集體和農(nóng)民在利潤的驅(qū)動下利用宅基地進(jìn)行“以地生財”的隱形交易,形成“地下”宅基地市場。2004年江蘇省農(nóng)村人均居民點用地數(shù)量比2000年增加了0.96m2,達(dá)到184.18m2/人,而國家政策規(guī)定村鎮(zhèn)建設(shè)用地人均標(biāo)準(zhǔn)最高限為150m2?？梢?江蘇省農(nóng)村居民點用地集約利用水平亟待提高,應(yīng)通過合理規(guī)劃設(shè)計和嚴(yán)格管理以節(jié)約土地,提高土地利用效率。然而,目前農(nóng)村居民點用地集約利用研究多集中在定性描述和政策設(shè)計上,定量研究也基本是簡單的數(shù)據(jù)羅列,本文力求從時間和空間的角度對農(nóng)村居民點用地利用情況進(jìn)行集約評價,從中找出規(guī)律和差距,為潛力研究和“減少農(nóng)村建設(shè)用地與增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤”提供基礎(chǔ)性實證參考。

二、指標(biāo)選取及評價方法

根據(jù)評價要求以及資料的可獲性,本文選取了農(nóng)村人均居民點用地數(shù)量作為評價指標(biāo),理論上來講,在一定的條件下,該指標(biāo)值越小越集約。該指標(biāo)中涉及2個變量,其中,人口數(shù)量選擇了《江蘇省農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》中鄉(xiāng)村人口數(shù)據(jù);農(nóng)村居民點用地數(shù)量來源于國土資源部編制的《國土資源綜合統(tǒng)計年報》。本文的評價單元為江蘇省13個省轄市。在評價方法上,首先采用時序比照,指出變化情況;接著采取聚類分析方法,將評價單元聚合分類;然后進(jìn)行相關(guān)評價結(jié)果分析;最后剖析原因,提煉結(jié)論。

三、江蘇省農(nóng)村居民點用地集約利用情況動態(tài)分析

從表1中可以看出,盡管江蘇全省2004年與2000年農(nóng)村人均居民點用地數(shù)量變化不大,但是各個省轄市的增減幅度仍比較明顯。作為省會城市的南京,增加了近46m2/人;無錫減幅最大,2004年末僅為124.46m2/人;徐州等7市均呈遞減的良好態(tài)勢;而蘇州等四市總體上稍有增加。從年均增幅比較來看,無錫位列第一,年均農(nóng)村人均居民點用地面積減少近5m2,這不僅與無錫近幾年城鎮(zhèn)化速度明顯加快有關(guān),還與其倡導(dǎo)的大量建立農(nóng)民公寓、中心村建設(shè)等土地集約利用模式密不可分,值得其他市縣借鑒學(xué)習(xí);而南京年均增加近12m2/人,由于南京建立中心村、農(nóng)民公寓的工作正處于過渡階段,農(nóng)民原有的宅基地等建設(shè)用地還沒有全部整理,農(nóng)村居民點用地面積在增加能得到合理解釋,但同時也說明,南京在農(nóng)村居民點用地集約利用方面,步伐邁得相對較慢,潛力空間較大。從地域分布來看,蘇南5市農(nóng)村人均居民點用地增長數(shù)量最大,平均增長5m2以上,蘇北地區(qū)次之,平均增長數(shù)量小于1.5m2/人,蘇中地區(qū)呈現(xiàn)良好態(tài)勢,平均減少2.5m2/人,蘇南地區(qū)該指標(biāo)快速增長的原因是南京增長了近46m2/人,從而拉高了蘇南地區(qū)的平均增長數(shù)量;如果扣除南京對蘇南地區(qū)的影響,則蘇南地區(qū)近幾年農(nóng)村人均用地水平呈顯著的減少態(tài)勢,平均減少近4m2,其數(shù)量降低幅度遠(yuǎn)大于蘇中和蘇北地區(qū)。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展情況來看,蘇南地區(qū)目前處于用地粗放與集約并存階段,其中心村建設(shè)、居民點整理、農(nóng)民公寓等建設(shè)步伐普遍比蘇中、蘇北地區(qū)快,而蘇中和蘇北許多地區(qū),雖然人均用地數(shù)量變化不大,但集約利用水平不高,潛力很大。

四、2004年江蘇省農(nóng)村居民點用地集約利用評價

本研究運用統(tǒng)計軟件SPSS將指標(biāo)進(jìn)行聚類分析。聚類分析的結(jié)果是將江蘇省13個省轄市聚合成3類,Ⅰ類地區(qū)中包括無錫等3市,集約水平集中在140m2/人左右,相對來說農(nóng)村居民點用地集約程度較高,可以達(dá)到比較滿意的水平;Ⅱ類地區(qū)中包括蘇州等8市,各市之間差距不大,但集約平均水平比Ⅰ類地區(qū)高出近47m2,還有一定的集約潛力;Ⅲ類地區(qū)僅包括淮安和南京,集約利用程度較低,平均數(shù)量分別比Ⅱ類地區(qū)高出近57m2,比Ⅰ類地區(qū)高出103m2,不能達(dá)到滿意水平,集約利用的潛力空間很大。從區(qū)域差異來看,蘇南、蘇中地區(qū)農(nóng)村居民點用地集約利用水平差別不很明顯,但遠(yuǎn)高于蘇北地區(qū),各個省轄市差距顯著,大部分市縣有挖潛空間,集約利用水平有待進(jìn)一步提高;蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度相對遲緩,盡管也面臨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的巨大壓力,但是城市擴張速度相對緩慢,農(nóng)村居民點用地集約利用水平不高,潛力空間巨大。

五、結(jié)論

江蘇省農(nóng)村居民點用地情況總體變化不大,但不同區(qū)域、不同省轄市近幾年變化有顯著差異。說明要因地制宜的開展農(nóng)村居民點整理,針對不同的用地情況,對不同省轄市給予相應(yīng)的農(nóng)村土地政策,不能一刀切。在積極推廣Ⅰ類地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗的同時,也要考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況。地方政府在積極推進(jìn)農(nóng)村居民點整理工作的同時,要深入基層,了解具體情況,因地因時地協(xié)調(diào)好和處理好當(dāng)?shù)氐母鞣N關(guān)系和矛盾,可以在行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行平衡和掛鉤,最大限度地開展好農(nóng)村居民點整理工作,提高土地集約利用水平。

六、原因分析及政策啟示

(一)經(jīng)濟發(fā)展階段對農(nóng)村居民點用地集約利用水平有重要影響

根據(jù)以上評價結(jié)果可以看出,經(jīng)濟社會發(fā)展水平對農(nóng)村居民點用地利用狀況影響很大,經(jīng)濟發(fā)展水平越高,對資源供給的要求越強烈,由于資源具有有限性,因此必須轉(zhuǎn)變資源利用形式,從粗放利用轉(zhuǎn)變集約利用,并且不斷提高集約水平和技術(shù)。

(二)相關(guān)政策對農(nóng)村居民點用地集約利用水平有重要影響

目前,國家宏觀調(diào)控力度加大,嚴(yán)厲打擊亂占濫用耕地行為,嚴(yán)肅處理土地違法案件,一方面嚴(yán)格保護(hù)耕地,另一方面加大農(nóng)村居民點用地集約利用力度,其中,農(nóng)村居民點整理是提高農(nóng)村居民點用地效率和集約化程度,促進(jìn)土地有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。通過合理規(guī)劃,引導(dǎo)農(nóng)民“進(jìn)城出村”,發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村,遷村并點、建設(shè)農(nóng)民多層住宅、整理“空心村”、退宅還田,可以騰出大量土地。江蘇江陰華西村建起了15座塔樓,讓農(nóng)民出村進(jìn)樓,僅此一項措施就使每戶農(nóng)民節(jié)約土地0.4畝。山東兗州市實施“合村并點”,計劃用15-20年時間將400個村合為100個中心村,預(yù)計節(jié)約土地4萬畝。同時,應(yīng)該根據(jù)區(qū)域特點給予相應(yīng)的不同政策,政策制定要有靈活性,依靠行政、市場等手段促進(jìn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展,形成優(yōu)勢互補,共同發(fā)展的良好態(tài)勢。

(三)市場化配置是提高農(nóng)村居民點用地集約利用水平的有效途徑之一

城市化進(jìn)程的加快要求占用更多的農(nóng)村土地,在國家保證耕地數(shù)量、確保糧食安全的大前提下,應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村相對大量剩余的建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),在一定程度上反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置的要求,符合市場經(jīng)濟配置資源要求,很多地方進(jìn)行了大膽試點和制度創(chuàng)新。理性認(rèn)識告訴人們:集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),已經(jīng)演作大勢,有利于保護(hù)農(nóng)村財力和推進(jìn)土地資源市場化合理配置,提高土地集約利用水平;現(xiàn)實要求政府部門必須進(jìn)行制度創(chuàng)新,允許、引導(dǎo)、規(guī)范集體建設(shè)用地入市,才是解決問題的正確途徑。

總之,江蘇省農(nóng)村居民點用地集約利用的水平提高具有一定潛力,平均高于國家村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地最高上限30m2以上,且呈現(xiàn)明顯的地域差異。如果通過市場手段,流轉(zhuǎn)出這部分農(nóng)村居民點用地,將會在很大程度上緩解江蘇省用地的巨大壓力。允許農(nóng)村居民點用地合法流轉(zhuǎn),可以實現(xiàn)農(nóng)民增收、填補政府供地缺口、促使企業(yè)集約用地的多贏局面,同時這也是進(jìn)一步完善我國土地市場的重要舉措。

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*本文為上海市教委優(yōu)青教師科研專項基金(編號:B-8101-08-0050)、上海海洋大學(xué)校級人文一般項目(編號:A-0211-08-0344)。

(作者為博士)