面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實現(xiàn)框架

張曉嵐 吳 勛

摘要:在現(xiàn)階段不具備實施績效預(yù)算條件、又要全力推進(jìn)預(yù)算績效評價的政策導(dǎo)向下,結(jié)合國家宏觀政策、理論研究、實踐試點的現(xiàn)狀,把握部門預(yù)算、績效預(yù)算、預(yù)算績效評價的有機(jī)契合,凝煉部門預(yù)算與績效預(yù)算之間的統(tǒng)馭性與調(diào)整性、部門預(yù)算與預(yù)算績效評價之間的指導(dǎo)性與針對性、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價之間的導(dǎo)向性與基礎(chǔ)性,提出中央部門與基層單位雙向推進(jìn)的優(yōu)化思路,形成理性的面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實現(xiàn)框架。

關(guān)鍵詞:部門預(yù)算;績效預(yù)算;預(yù)算績效評價

中圖分類號:F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

The Construction of Budget Performance Evaluation System towards Performance Budgeting

ZHANG Xiao-lan1,WU Xun2

(1.School of Accountancy,Shanghai Institute of Foreign Trade,Shanghai 201620,China;

2.School of Economics and Finance,Xi′an Jiaotong University,Xi′an 710061,China)

Abstract:Based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

Key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

一、問題的提出

績效預(yù)算作為一個古老而常新的概念,最早在1907年由美國紐約城市研究局提出,旨在協(xié)助管理與調(diào)控(Shultze,1968)[1],以美國為典型代表①的公共預(yù)算編制模式的發(fā)展歷史,既是廣義績效理念融入預(yù)算管理機(jī)制的軌跡,也是績效預(yù)算內(nèi)涵演進(jìn)與重歸主流的演變歷程。20世紀(jì)80年代以來,英國、澳大利亞、新西蘭等經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國持續(xù)推動了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的公共預(yù)算改革趨勢。從2000預(yù)算年度開始的中國部門預(yù)算改革,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財政管理體制建設(shè)的不斷深入而穩(wěn)步推進(jìn),借鑒西方公共預(yù)算改革的理性思潮,績效預(yù)算被政策層面定位于部門預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo),預(yù)算績效評價則被強(qiáng)調(diào)為夯實未來績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。依此,財政部開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效考評試點工作。與此同時,部分地方各級財政部門也制定了一系列績效考評工作規(guī)范。然而,正如財政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時所指出的“理論界和實際工作部門對績效考評的認(rèn)識仍有不足之處,績效考評相關(guān)制度有待進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化”[2],這也佐證了適應(yīng)國家對預(yù)算改革的政策導(dǎo)向研究預(yù)算績效評價的意義。

遺憾的是,在現(xiàn)階段不具備實施績效預(yù)算條件、又要全力推進(jìn)預(yù)算績效評價的現(xiàn)實背景下,對面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價的研究思路并沒有引起充分的關(guān)注,進(jìn)而導(dǎo)致疑惑、誤區(qū)尤存,實踐效果平平?！安块T預(yù)算與績效預(yù)算如何定位?績效預(yù)算與預(yù)算績效評價如何互動?中央部門與基層單位試點如何展開?”帶著對上述問題的思索,本文提出面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實現(xiàn)框架:圍繞部門預(yù)算與績效預(yù)算關(guān)系的推理、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價定位的詮釋、中央部門與基層單位雙向試點的優(yōu)化,形成一種雙向互導(dǎo)效應(yīng)模式。構(gòu)建面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實現(xiàn)框架,對于澄清關(guān)鍵范疇、把握政策基調(diào)、規(guī)劃發(fā)展趨勢具有重要的借鑒意義,從而也為完善宏觀政策提供理論支撐。

二、績效預(yù)算與部門預(yù)算定位的理性澄清

績效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命?？冃ьA(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出與成果導(dǎo)向,從而增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系,有助于提高財政支出的有效性。在國家明確績效預(yù)算是遠(yuǎn)期改革方向,預(yù)算績效評價是近期基礎(chǔ)工作的政策背景下,有必要澄清這樣一個通常被理論界忽視的問題:“未來績效預(yù)算改革是對部門預(yù)算的變革抑或調(diào)整?”,這也關(guān)系到當(dāng)前預(yù)算績效評價的客觀平臺是純粹的事業(yè)發(fā)展成果抑或綜合的部門預(yù)算成果。本文認(rèn)為我國遠(yuǎn)期績效預(yù)算改革是部門預(yù)算框架下的預(yù)算管理理念調(diào)整,旨在實現(xiàn)績效信息與預(yù)算配置的有效結(jié)合,理由在于以下兩方面。

第一,部門預(yù)算與績效預(yù)算的預(yù)算管理角色差異性。部門預(yù)算是由政府各部門編制,經(jīng)財政部門審核匯總后報立法機(jī)關(guān)審議通過,反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃和法律文件[3],是國家對原有功能預(yù)算的改革,旨在完善政府管理、基于預(yù)算管理主體結(jié)構(gòu)的預(yù)算框架模式;績效預(yù)算是使命驅(qū)動、結(jié)果定位的預(yù)算[4](National Performance Review,1993),本原是改變支出機(jī)構(gòu)動機(jī)的預(yù)算編制模式。

美國各級政府一百年來預(yù)算管理經(jīng)歷了四種類型的改革:預(yù)算執(zhí)行改革、預(yù)算編制改革、預(yù)算制度和程序改革與減少赤字改革;預(yù)算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921年《預(yù)算和會計法案》確定的聯(lián)邦部門預(yù)算基本框架,改變了政府制定預(yù)算的治理結(jié)構(gòu),以便使預(yù)算權(quán)力逐漸平衡,這也是該基本機(jī)構(gòu)框架能延續(xù)一個世紀(jì)的原因;績效預(yù)算與項目-計劃預(yù)算、零基預(yù)算等隸屬于預(yù)算編制改革的范疇,它建立在基本預(yù)算紀(jì)律的基礎(chǔ)上[5]。美國的預(yù)算改革實踐提供了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗證據(jù),無論早期的分項預(yù)算、績效預(yù)算、項目-計劃預(yù)算抑或近期的零基預(yù)算與新績效預(yù)算都未能撼動部門預(yù)算管理的基本框架,都是部門預(yù)算體系下的預(yù)算編制模式的變革。同時,自美國通過《預(yù)算和會計法案》并確定部門預(yù)算框架以來,各種預(yù)算編制改革并不存在歷史時序之間的互斥性,例如20世紀(jì)50年代績效預(yù)算所倡導(dǎo)的效益和效率基本分析思想?yún)s為計劃-項目預(yù)算、零基預(yù)算和新績效預(yù)算所采納。

從目前美國聯(lián)邦、州和地方政府的預(yù)算編制情況看,幾種編制方法往往被同一機(jī)構(gòu)混合在一起使用[6],可見部門預(yù)算在很大程度上充當(dāng)了“相對靜態(tài)”的預(yù)算管理框架角色,績效預(yù)算則代表了“相對動態(tài)”的改善預(yù)算編制理念的努力,是部門預(yù)算框架內(nèi)的預(yù)算編制管理理念調(diào)整的結(jié)果。Kelly(2003)對美國政府預(yù)算編制改革的評價也從側(cè)面支持了這一關(guān)鍵差異,“績效預(yù)算與早期的創(chuàng)新努力(其中包括項目-計劃預(yù)算、目標(biāo)管理以及零基預(yù)算)一樣,都屬于過程導(dǎo)向型,最終達(dá)到的效果只不過對傳統(tǒng)預(yù)算修修補(bǔ)補(bǔ)而已”[1]。

第二,部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共預(yù)算領(lǐng)域的經(jīng)典問題“在什么基礎(chǔ)上,決定將一定數(shù)量的資金分配給A行為而不是B行為”[7],這顯然是針對預(yù)算配置績效的思索。回顧美國的預(yù)算改革實踐,Key的論文發(fā)表時期正是分項預(yù)算的盛行時期,控制取向主導(dǎo)下的預(yù)算理念要求政府預(yù)算應(yīng)該包括所有的收支項目,各項支出被明確歸屬到各個政府單位,每個項目所需資金按年來確定。追朔分項預(yù)算的起源,幾乎是和《預(yù)算和會計法案》同時誕生的,自然可以將分項預(yù)算理解為傳統(tǒng)部門預(yù)算框架基礎(chǔ)上的最初預(yù)算編制理念。

Schick(1966)[8]介紹目標(biāo)賬戶引入分項預(yù)算后的支出分類包含組織單元、功能和目標(biāo)三類,這與我國財政部2007年實施的以收入分類、支出功能與經(jīng)濟(jì)分類為核心的政府收支分類改革存在異曲通工之處,也和馬駿(2005)[9]基于預(yù)算時代視角提出的中國預(yù)算改革的重點應(yīng)該是建立西方國家在19世紀(jì)時形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制的觀點不謀而合。隨后,無論是產(chǎn)出導(dǎo)向的早期績效預(yù)算和遠(yuǎn)期目標(biāo)下的計劃-項目預(yù)算,還是著重優(yōu)劣排序的零基預(yù)算與結(jié)果驅(qū)動的新績效預(yù)算,都是試圖將理性工具引入預(yù)算決策過程。管理取向下的產(chǎn)出效率關(guān)注、計劃取向下的預(yù)算遠(yuǎn)期規(guī)劃、優(yōu)先性取向下的優(yōu)劣排序以及責(zé)任性取向下的成果定位實質(zhì)上也是廣義績效理念的不同表現(xiàn)形式,只不過是追求的重點不同而已。因此,美國的公共預(yù)算改革經(jīng)驗佐證了部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績效理念的可行性。

預(yù)算管理角色差異性以及部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績效管理理念的可行性決定了未來績效預(yù)算改革是對部門預(yù)算的一種調(diào)整而非變革,同時也確立了部門預(yù)算對績效預(yù)算的統(tǒng)馭性特征。遠(yuǎn)期績效預(yù)算改革作為部門預(yù)算框架下的管理理念革新,理應(yīng)實現(xiàn)二者的有機(jī)整合,在部門預(yù)算管理中逐步引入績效理念。鑒于此,作為績效預(yù)算的基礎(chǔ)組成部分的預(yù)算績效評價,必須立足于部門預(yù)算改革的客觀現(xiàn)實,在部門預(yù)算的指導(dǎo)框架下以預(yù)算績效為目標(biāo)規(guī)劃科學(xué)合理的績效評價體系,旨在實現(xiàn)部門預(yù)算、績效預(yù)算、預(yù)算績效評價的整合,提升預(yù)算管理的綜合績效。簡而言之,我們需要認(rèn)識部門預(yù)算對績效預(yù)算和預(yù)算績效評價的統(tǒng)馭性與指導(dǎo)性,績效預(yù)算和預(yù)算績效評價對部門預(yù)算的調(diào)整性與針對性,從而為績效預(yù)算與部門預(yù)算的互動改革指明方向。

三、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價聯(lián)系的有機(jī)契合

基于十六屆三中全會建立預(yù)算績效評價體系的近期工作部署和財政部關(guān)于績效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃,國內(nèi)相關(guān)研究自然衍生為兩個相互平行且交錯的階段:一類是研究預(yù)算績效評價體系,旨在明確績效理念、提高資金效益、夯實改革基礎(chǔ);另一類則是探索績效預(yù)算改革,力圖引進(jìn)西方經(jīng)驗、剖析實施障礙、摸索實現(xiàn)框架。遺憾的是,對二者有機(jī)聯(lián)系的忽略導(dǎo)致現(xiàn)有研究平行有余而交錯不足。預(yù)算績效評價研究明顯缺乏對未來績效預(yù)算改革可預(yù)見性的斟酌,使之易演變?yōu)楣彩聵I(yè)部門績效評價,導(dǎo)致評價目標(biāo)與對象在部門預(yù)算與公共部門之間混淆;在突出績效結(jié)果評價的同時又往往短視預(yù)算管理績效的評價;不僅使得與部門預(yù)算特性結(jié)合松散的績效評價效果大打折扣,也更無法適應(yīng)績效預(yù)算改革的切實需求。

面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價視角的提出有賴于重新審視我國政府對績效預(yù)算漸近式改革的政策定位。為了貫徹落實十六屆三中全會提出的改革預(yù)算編制制度,建立預(yù)算績效評價體系等目標(biāo),深入探討績效預(yù)算改革,并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,盡快建立起中國特色的預(yù)算績效評價體系,提高財政資金使用的有效性,財政部組織開展了績效預(yù)算管理與改革國際研討會(2004)[10],科學(xué)界定了績效預(yù)算與預(yù)算績效評價的邏輯關(guān)系:“建立績效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財政管理,提高財政資金的使用效益,其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo),建立預(yù)算績效評價體系,逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。”

財政部在財政預(yù)算報告解讀(2005)[11]界定績效評價為“運(yùn)用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn),對中央部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度,及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評價?！痹谥醒氩块T預(yù)算編制指南(2006)[12]明確“以績效考評為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系,在我國逐步培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績效預(yù)算文化,為將來推行績效預(yù)算改革夯實基礎(chǔ)?！弊钚碌闹醒氩块T預(yù)算編制指南(2008)[13]鮮明指出績效考評是加強(qiáng)部門預(yù)算管理的需要,歸納了預(yù)算支出管理中存在的問題,如在分配環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍然很大、科學(xué)性有待進(jìn)一步提高;在執(zhí)行環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍有發(fā)生,預(yù)算的嚴(yán)肅性有待提高;在監(jiān)督環(huán)節(jié),預(yù)算監(jiān)督機(jī)制也不夠健全,仍存在監(jiān)督不到位現(xiàn)象,監(jiān)督方式、方法有待改進(jìn)。不難看出,政策方面聚焦于績效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期可預(yù)見性,預(yù)算績效評價的近期基礎(chǔ)性,預(yù)算績效評價旨在滿足部門預(yù)算管理需要、改變預(yù)算支出管理缺陷等關(guān)鍵問題。有鑒于此,我們能夠從政策層面獲知績效預(yù)算與預(yù)算績效評價有機(jī)聯(lián)系的清晰證據(jù)。

績效預(yù)算是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向,凸現(xiàn)結(jié)果、責(zé)任、激勵的一種預(yù)算管理模式,是涵蓋績效目標(biāo)驅(qū)動、績效過程管理、績效結(jié)果激勵的系統(tǒng)化多層次預(yù)算管理框架。預(yù)算績效評價是以預(yù)算績效為目標(biāo)對預(yù)算單位績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評價。預(yù)算績效評價機(jī)制是績效預(yù)算改革的充分必要條件,兩者形成基礎(chǔ)性與導(dǎo)向性的有機(jī)契合,同時也受統(tǒng)于部門預(yù)算的整體改革?；A(chǔ)性要求預(yù)算績效評價適應(yīng)部門預(yù)算推進(jìn)的現(xiàn)實,提升評價體系的有效性和操作性,從而夯實績效預(yù)算改革的基礎(chǔ);導(dǎo)向性要求預(yù)算績效評價面向未來績效預(yù)算改革的需求,擬合部門預(yù)算管理流程,培植從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵的復(fù)合職能過渡的潛在能力,從而適應(yīng)績效預(yù)算改革的趨勢。

預(yù)算績效評價有別于公共部門績效評價,評價目標(biāo)是預(yù)算績效而非事業(yè)運(yùn)行績效,評價對象是部門預(yù)算而非公共部門。糾正理論界與實務(wù)界對預(yù)算績效評價認(rèn)識誤區(qū)的關(guān)鍵是建立面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價視角:明確預(yù)算績效評價對績效預(yù)算的基礎(chǔ)性與適應(yīng)性,提升預(yù)算績效評價與部門預(yù)算管理流程的契合度;以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算的預(yù)算管理流程為基礎(chǔ);形成“預(yù)算績優(yōu)度”為總目標(biāo),“預(yù)算配置績效、執(zhí)行績效與產(chǎn)出績效”為內(nèi)核的績效目標(biāo)體系;組合計劃評價、過程評價、結(jié)果評價的實施節(jié)點與規(guī)程;科學(xué)界定指標(biāo)的內(nèi)涵與篩選手段,集成指標(biāo)之間的多重勾稽關(guān)系,構(gòu)建評價指標(biāo)體系;提供評價標(biāo)準(zhǔn)的實際測度途徑與實現(xiàn)方法,設(shè)計恰當(dāng)?shù)脑u價模型;規(guī)劃預(yù)算績效評價結(jié)果激勵、指導(dǎo)未來預(yù)算資金配置的策略。上述預(yù)算績效評價體系的設(shè)計不僅凸現(xiàn)了績效目標(biāo)驅(qū)動下的績效過程管理的邏輯結(jié)構(gòu)思維,又蘊(yùn)含了實現(xiàn)績效預(yù)算改革的核心目標(biāo)——結(jié)果激勵的潛能,也吻合了推進(jìn)績效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期導(dǎo)向;基于對預(yù)算配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績效的綜合評價,不僅落實了預(yù)算績效評價的目標(biāo)規(guī)劃,也為未來績效預(yù)算改革提供了良好的基礎(chǔ)。

四、中央部門與基層單位試點的雙向推進(jìn)

傳統(tǒng)的功能預(yù)算采取自上而下的編制方式,部門根據(jù)財政主管部門下達(dá)的按功能分類的預(yù)算控制指標(biāo),代替基層單位編制預(yù)算。部門預(yù)算改革后,中央各部門的預(yù)算從基層單位編起,逐級匯總,所有開支項目落實到具體的預(yù)算單位,預(yù)算層次進(jìn)一步延伸,“二上二下”的預(yù)算編制程序避免了代編預(yù)算的隨意性,編報內(nèi)容也更加符合實際。以高校為例,教育部作為部門預(yù)算編制單位向財政部申請預(yù)算,各直屬高校即是教育部的基層單位,基層單位預(yù)算匯總構(gòu)成教育部部門預(yù)算的重要部分?；鶎訂挝活A(yù)算績效評價是中央部門對所屬單位預(yù)算資金配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績效的評價,旨在提高財政資金使用效益的績效管理手段,也是推進(jìn)管理重心下移機(jī)制、強(qiáng)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容。部門預(yù)算績效評價是基層單位預(yù)算績效評價結(jié)果的綜合反映,基層單位預(yù)算績效評價,為部門預(yù)算績效考評提供基礎(chǔ)。

《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(2005)》明確了績效考評的職責(zé)分工:財政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績效考評規(guī)章制度,指導(dǎo)、監(jiān)督、檢察中央部門的績效考評工作,中央部門負(fù)責(zé)組織實施本部門的績效考評工作。即財政部不再直接負(fù)責(zé)組織實施,績效考評工作的主體轉(zhuǎn)移給了中央部門。原因在于財政部無法承擔(dān)全部績效考評的工作量,以及中央部門相對財政部更加了解本部門及下屬單位的實際情況,為充分調(diào)動中央部門的積極性,把組織實施主體規(guī)定為中央部門。這意味著對基層單位預(yù)算績效評價是一種政策趨勢,但是近幾年的預(yù)算改革進(jìn)程卻不盡如此。2003年以來財政部開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效考評試點工作,取得了一定的成效。部分省市財政部門也以項目支出為切入點,開展了績效考評的試點工作。

進(jìn)一步審視中央部門預(yù)算績效考評現(xiàn)狀,我們發(fā)現(xiàn):現(xiàn)階段中央部門預(yù)算績效評價工作的重心在于項目支出績效評價,包括基本支出在內(nèi)的部門整體預(yù)算績效評價明顯滯后,難以客觀反映部門預(yù)算績效的綜合水平。僅有海洋局實施了以部門整體為考評對象的試點,這一試點的部署使得預(yù)算績效評價與部門預(yù)算改革的深化呈現(xiàn)出一定層面的脫節(jié)。不僅如此,現(xiàn)階段“將基本支出排除在績效考評對象之外”②的選擇,使得財政部提出的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門實施”的績效考評實施原則在試點工作中并未呈現(xiàn)清晰的實現(xiàn)路徑。與此同時,現(xiàn)階段國家對基層單位預(yù)算績效評價也并未引起重視,這不能不說是一個重要的缺漏。國家政策層面的乏力,或許源于現(xiàn)階段預(yù)算改革局限于中央部門為對象的整體思路。中科院在長期自我實踐的基礎(chǔ)上,結(jié)合國家對部門預(yù)算績效評價的要求,實施了對下屬研究所的績效評價;海洋局也涉足了對下屬二級單位績效評價方案的設(shè)計與實踐。這為基層單位預(yù)算績效評價作了初始的嘗試。

部門預(yù)算改革的深入,必須以基層單位預(yù)算改革為基礎(chǔ),部門預(yù)算績效評價的實施必須兼顧基層單位預(yù)算績效評價的推進(jìn),預(yù)算績效評價要真正成為部門預(yù)算、績效預(yù)算改革的基礎(chǔ),在以項目預(yù)算績效評價試點為先導(dǎo)的同時還必須高度重視以部門、單位為整體的預(yù)算績效評價機(jī)制的建立。依此,本文提出中央部門與基層單位雙向推進(jìn)的預(yù)算績效評價實現(xiàn)路徑:以中央部門、基層單位整體為對象(包括基本支出與項目支出),結(jié)合國家對績效預(yù)算的遠(yuǎn)期目標(biāo),構(gòu)建面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價體系。財政部代表國家作為中央部門預(yù)算績效考評的主體,中央部門實施對所屬基層單位的預(yù)算績效考評。

綜上所述,通過對部門預(yù)算、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價關(guān)系的清晰界定,我們領(lǐng)悟到部門預(yù)算是我國預(yù)算改革的重大戰(zhàn)役,近期容納預(yù)算績效評價機(jī)制,遠(yuǎn)期延展基于結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算的資源配置理念。本文提煉了部門預(yù)算與績效預(yù)算之間的統(tǒng)馭性與調(diào)整性、部門預(yù)算與預(yù)算績效評價之間的指導(dǎo)性與針對性、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價之間的導(dǎo)向型與基礎(chǔ)性,提出了中央部門與基層單位試點雙向推進(jìn)的優(yōu)化思路,構(gòu)建了科學(xué)的面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價互動效應(yīng)的實現(xiàn)框架。在預(yù)算改革的各個時期,必須契合部門預(yù)算與績效預(yù)算、預(yù)算績效評價與預(yù)算績效、預(yù)算績效評價與部門預(yù)算,明晰現(xiàn)實任務(wù),展望遠(yuǎn)期目標(biāo)。當(dāng)然,理論層面的實現(xiàn)框架有賴于現(xiàn)實研究的支撐,面向績效預(yù)算的基層單位預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計、評價模型規(guī)劃等問題將是我們下一步的研究重點。

注釋:

① 美國的預(yù)算編制模式歷經(jīng)分項預(yù)算、早期績效預(yù)算、計劃—項目預(yù)算、零基預(yù)算與新績效預(yù)算五個發(fā)展階段,對應(yīng)五種占據(jù)相對主導(dǎo)地位的預(yù)算功能取向,也是廣義績效理念引入預(yù)算管理的實踐過程。

② 財政部預(yù)算司.《中央部門預(yù)算編制指南(2008)》:P168.

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