鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理問題研究

張琳

【摘 要】近年來，鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理成果顯著，但隨著各項(xiàng)改革的深入，鐵路企業(yè)在部門預(yù)算管理中存在的問題也逐步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在預(yù)算編制意識(shí)薄弱，預(yù)算編制不實(shí)；預(yù)算約束意識(shí)缺乏，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)；單位財(cái)務(wù)管理松散，管理模式低效；單位內(nèi)部控制缺失，監(jiān)督檢查缺位。在鐵路政企分開改革和新預(yù)算法實(shí)施的大背景下，鐵路企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算編制，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算約束能力；嚴(yán)肅財(cái)務(wù)管理，創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理模式；健全內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管。本文從當(dāng)前形勢下鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理的意義、管理的現(xiàn)狀及提高管理的有效途徑3個(gè)方面，對鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】鐵路企業(yè)；部門預(yù)算；預(yù)算管理

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由各個(gè)部門編制，報(bào)財(cái)政部門審核，經(jīng)政府審定后，由人大審議通過，全面反映各部門所有收支情況。2013年3月14日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）成立，承擔(dān)原鐵道部企業(yè)職能，部門預(yù)算編制發(fā)生了較大變化。隨著部門預(yù)算改革加速向縱深推進(jìn)，鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理工作面臨更高要求，因此必須加強(qiáng)鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理。

一、加強(qiáng)鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理的意義

為了順應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展需要，我國實(shí)行了部門預(yù)算改革，這對全面推進(jìn)依法治國、依法行政和依法理財(cái)具有重要意義。鐵總為中央一級(jí)預(yù)算單位，部門預(yù)算由總公司本級(jí)和若干二級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算組成，年度部門預(yù)算資金量高達(dá)數(shù)百億元。鐵路企業(yè)部門預(yù)算資金是直接維系國家鐵路運(yùn)行的重要保障，部門預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果間接影響著人民群眾的出行安全和便利。加強(qiáng)鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理，對提升鐵路企業(yè)預(yù)算管理水平，對提高財(cái)政資金運(yùn)行效益意義重大。

按照部門預(yù)算管理要求，鐵路企業(yè)按照財(cái)政部核準(zhǔn)的定員定額、項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)測算和編制本單位基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算，財(cái)政部在財(cái)力安排首先保障單位基本支出的合理需要，保證單位的日常工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，按照優(yōu)先保障重點(diǎn)支出的原則，將資金按規(guī)范程序分配到鐵路企業(yè)和具體項(xiàng)目，并進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，鐵路企業(yè)按照嚴(yán)格的審查程序追加預(yù)算，不隨意突破預(yù)算。通過完善的部門預(yù)算管理，鐵路企業(yè)財(cái)務(wù)行為得以規(guī)范。按照綜合預(yù)算的原則，鐵路企業(yè)的罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入和鐵路建設(shè)基金收入按規(guī)定全部列入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排用于相應(yīng)支出項(xiàng)目，預(yù)算編制按部門預(yù)算要求細(xì)化，支出標(biāo)準(zhǔn)和定額按財(cái)政部要求統(tǒng)一，賬戶被統(tǒng)一管理，有利于從源頭上把好資金管理關(guān)口，從制度上防止違法犯罪，推進(jìn)廉政建設(shè)。

二、鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1.預(yù)算編制意識(shí)薄弱，預(yù)算編制不實(shí)

鐵路企業(yè)除鐵路公安局主要依賴財(cái)政經(jīng)費(fèi)外，其他單位經(jīng)費(fèi)來源主要為運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，這就導(dǎo)致大部分鐵路企業(yè)不重視部門預(yù)算編制，部門預(yù)算意識(shí)薄弱，在編制部門預(yù)算方面投入較少，無法按照實(shí)際情況編制合理的部門預(yù)算，增加了部門預(yù)算執(zhí)行的難度。同時(shí)，由于預(yù)算實(shí)際編制時(shí)間相對較短，預(yù)算編制人員無法開展有效的調(diào)研，導(dǎo)致預(yù)算編制的相關(guān)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度不高。此外，雖然當(dāng)前多數(shù)鐵路企業(yè)采用零基預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制，但還有部分鐵路企業(yè)仍然采取按照上年度實(shí)際情況，憑經(jīng)驗(yàn)編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行困難。

2.預(yù)算約束意識(shí)缺乏，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)

部分鐵路企業(yè)在部門預(yù)算編制時(shí)，僅僅是為了拿到財(cái)政資金，為了預(yù)算而預(yù)算，忽視預(yù)算執(zhí)行的重要性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行相對隨意，預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”。由于部門預(yù)算編制不盡合理，部分鐵路企業(yè)特別是部分鐵路局未能將部門預(yù)算目標(biāo)有效分解到各基層站段，缺乏行之有效的管理機(jī)制，增加了部門預(yù)算執(zhí)行的難度。部分鐵路企業(yè)對部門預(yù)算管理缺乏力度，忽視部門預(yù)算監(jiān)管的重要性，沒有健全的部門預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，對部門預(yù)算執(zhí)行情況缺乏監(jiān)督，無法真正地監(jiān)管各基層站段的部門預(yù)算執(zhí)行情況。另外，由于鐵路企業(yè)對企業(yè)運(yùn)營管理效益的注重高于財(cái)政資金社會(huì)效益，其對于財(cái)政資金支出的管理與監(jiān)管、考核、評(píng)價(jià)意識(shí)不高，這也是導(dǎo)致部門預(yù)算監(jiān)管不力的重要原因之一。

3.單位財(cái)務(wù)管理松散，管理模式低效

鐵總成立后，在鐵路企業(yè)財(cái)務(wù)管理中既是國有資產(chǎn)的所有人又是委托人，仍然參與鐵路運(yùn)輸?shù)馁Y產(chǎn)管理和運(yùn)營工作。同時(shí)，鐵路企業(yè)內(nèi)部各級(jí)單位部門均設(shè)財(cái)務(wù)，國有資產(chǎn)的受托人和經(jīng)營者權(quán)責(zé)不明、職能不清。在這種松散的財(cái)務(wù)管理模式下，管理責(zé)任模糊，制度操作性不強(qiáng)，增加了財(cái)務(wù)成本，進(jìn)而影響部門預(yù)算的編制與執(zhí)行。當(dāng)前，鐵路企業(yè)已建立了5.0財(cái)務(wù)核算信息系統(tǒng)，但仍有部分鐵路企業(yè)未納入系統(tǒng)，影響了賬務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。另外，部分鐵路企業(yè)管理層不重視財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理部門不能參與企業(yè)決策與監(jiān)督控制，影響企業(yè)發(fā)展。目前，鐵路財(cái)務(wù)人員整體學(xué)歷偏低，缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員，導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作應(yīng)有的作用未得到有效發(fā)揮，影響發(fā)展。更有甚者，有些財(cái)務(wù)人員為謀取私利違規(guī)違法，給鐵路企業(yè)帶來嚴(yán)重?fù)p失。

4.單位內(nèi)部控制缺失，監(jiān)督檢查缺位

完善的內(nèi)部控制制度是確保部門預(yù)算順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，但是部分鐵路企業(yè)對內(nèi)部制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控制度不完善或是流于形式，特別是現(xiàn)階段的內(nèi)部控制偏重事后控制，導(dǎo)致內(nèi)控未發(fā)揮應(yīng)有效力。鐵路企業(yè)特別是基層站段內(nèi)部缺乏監(jiān)督檢查部門，財(cái)務(wù)部門既是內(nèi)控制度的制定部門，又是監(jiān)督檢查部門，內(nèi)部控制管理措施難以執(zhí)行到位，內(nèi)部控制體系薄弱，僅依靠外部財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)等部門的監(jiān)督，不利于預(yù)算的準(zhǔn)確執(zhí)行。

三、加強(qiáng)鐵路企業(yè)部門預(yù)算管理的措施

1.嚴(yán)格預(yù)算編制，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)

（1）推進(jìn)全面綜合預(yù)算管理。編制部門預(yù)算不僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，同企業(yè)的每一個(gè)部門、每一個(gè)層級(jí)甚至每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都息息相關(guān)。鐵路企業(yè)的每一個(gè)部門、每一個(gè)層級(jí)都應(yīng)該參與到部門預(yù)算編制中，形成全方位及全員參與的部門預(yù)算管理體系。目前，按照綜合預(yù)算原則，鐵路企業(yè)部門預(yù)算基本上做到將鐵路企業(yè)的罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入和鐵路建設(shè)基金收入全部列入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排支出。但是，近年來鐵路企業(yè)實(shí)行多元化經(jīng)營預(yù)算，將各項(xiàng)營業(yè)收入納入預(yù)算管理中，該項(xiàng)預(yù)算由鐵總財(cái)務(wù)部的不同處室負(fù)責(zé)，與部門預(yù)算分別編制。為統(tǒng)籌預(yù)算資源，合理安排支出，提高資金配置效率，鐵路企業(yè)應(yīng)將經(jīng)營預(yù)算納入部門預(yù)算編制范圍，通過全面預(yù)算對鐵路企業(yè)內(nèi)部各部門各鐵路基層站段的各項(xiàng)資源進(jìn)行分配，積極有效地開展各項(xiàng)工作。

（2）切實(shí)優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算編制是一個(gè)系統(tǒng)的全面工程，編制支出預(yù)算時(shí)，鐵路企業(yè)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)《預(yù)算法》，厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)控 “三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出；應(yīng)結(jié)合鐵路企業(yè)實(shí)際狀況和年度需求，既要滿足鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展需要，又要符合國家整體布局和社會(huì)整體效益；應(yīng)加快消化存量資金，將結(jié)余資金交回財(cái)政，加快結(jié)轉(zhuǎn)資金執(zhí)行進(jìn)度。按照財(cái)政部要求統(tǒng)籌安排，在三年支出規(guī)劃內(nèi)綜合考慮部門預(yù)算支出，實(shí)現(xiàn)跨年平衡。

（3）采用合理預(yù)算編制方法。目前，部門預(yù)算編制一般采用的是“二上二下，分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”程序。鐵路企業(yè)應(yīng)依照單位實(shí)際情況，按照財(cái)政部門規(guī)定的時(shí)間填報(bào)單位基礎(chǔ)信息，以人員情況和鐵路運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展需要為依據(jù)，確定各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)水平，統(tǒng)籌考慮內(nèi)外部因素、歷年情況和未來發(fā)展變化，做出科學(xué)預(yù)測，準(zhǔn)確編制本單位部門預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算科學(xué)性和可執(zhí)行性。此外，鐵路企業(yè)可推行“零基預(yù)算”法，間隔幾年或現(xiàn)實(shí)情況有重大變化時(shí)編制一次“零基預(yù)算”，在不編制“零基預(yù)算”的年度，針對部分項(xiàng)目做“零基預(yù)算”。

2.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算約束能力

（1）嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的部門預(yù)算。鐵路企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，杜絕無預(yù)算和超預(yù)算行為；應(yīng)加強(qiáng)單位內(nèi)部管理，實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)政策規(guī)定安排基本支出，按批準(zhǔn)用途使用項(xiàng)目支出，確保?？顚Ｓ?；應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整，確需調(diào)整的預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)后，按調(diào)整后預(yù)算執(zhí)行；應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程的分析檢查，動(dòng)態(tài)掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的偏差并及時(shí)糾正，增強(qiáng)預(yù)算的指導(dǎo)性和約束性；應(yīng)加強(qiáng)和重視預(yù)算執(zhí)行考核，在發(fā)揮財(cái)務(wù)部門的主體作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮監(jiān)察部門、審計(jì)部門和業(yè)務(wù)主辦部門等監(jiān)管作用，對預(yù)算編制、執(zhí)行和管理全過程進(jìn)行考評(píng)和監(jiān)管，確保預(yù)算管理有效執(zhí)行。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的配套政策。針對預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行問題，財(cái)政部出臺(tái)了一系列相關(guān)配套政策。鐵路企業(yè)應(yīng)主動(dòng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，提高預(yù)算執(zhí)行約束力。一是要嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度。鐵路企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部門規(guī)定的直接支付或授權(quán)支付方式使用部門預(yù)算資金，除財(cái)政部批準(zhǔn)的特殊事項(xiàng)外，不將資金支付到本單位的實(shí)有資金賬戶，自覺控制資金墊付行為；二是要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度。鐵路企業(yè)使用部門預(yù)算資金開展采購活動(dòng)時(shí)，應(yīng)按照政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購計(jì)劃并嚴(yán)格實(shí)施，嚴(yán)格按照機(jī)關(guān)辦公基本需要配置產(chǎn)品，不以特殊用途為由超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)采購或規(guī)避批量集中采購；三是嚴(yán)格公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算。鐵路企業(yè)使用部門預(yù)算資金結(jié)算《公務(wù)卡結(jié)算目錄》內(nèi)支出，除按規(guī)定實(shí)行財(cái)政直接支付或銀行轉(zhuǎn)賬外，都應(yīng)按規(guī)定使用公務(wù)卡。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格現(xiàn)金支付范圍，最大限度減少現(xiàn)金提取使用。

（3）切實(shí)加強(qiáng)決算編制與運(yùn)用。鐵路企業(yè)要依照預(yù)算管理制度和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度編制決算，做到賬證相符、賬實(shí)相符、賬表相符、表表相符，確保決算數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整并及時(shí)上報(bào)。鐵總應(yīng)按照決算會(huì)審制度，對所屬二級(jí)預(yù)算單位決算嚴(yán)格把關(guān)，及時(shí)更正差錯(cuò)。同時(shí)，決算是檢驗(yàn)、推進(jìn)部門預(yù)算的重要依據(jù)，鐵路企業(yè)要重視決算的分析利用，發(fā)揮決算大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，分析查找預(yù)算管理中的問題和不足，提高預(yù)算管理水平。

3.嚴(yán)肅財(cái)務(wù)管理，創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理模式

（1）強(qiáng)化財(cái)會(huì)核算功能。鐵路企業(yè)應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》等法規(guī)制度，從強(qiáng)基達(dá)標(biāo)入手，優(yōu)化財(cái)會(huì)工作相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)，建立健全基礎(chǔ)臺(tái)賬，強(qiáng)化源頭信息管理，提高會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性和科學(xué)性。鐵路企業(yè)應(yīng)積極推進(jìn)財(cái)務(wù)管理信息化，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)與鐵路生產(chǎn)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營緊密結(jié)合，通過財(cái)務(wù)信息真實(shí)客觀全面地反映企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，以財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化強(qiáng)化預(yù)算管理，提高企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

（2）做好算賬把關(guān)工作。鐵路企業(yè)資產(chǎn)龐大，財(cái)務(wù)清算關(guān)系復(fù)雜，把賬算清楚，是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的首要任務(wù)。鐵路企業(yè)應(yīng)積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，綜合財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、清算等信息，搞好投入產(chǎn)出分析，為優(yōu)化配置財(cái)務(wù)資源、提高企業(yè)經(jīng)營效益、防范化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供決策支持。

（3）加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。鐵路企業(yè)應(yīng)加大財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)力度，把培訓(xùn)工作要擺在重要位置，改進(jìn)培訓(xùn)方式，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)對現(xiàn)代財(cái)務(wù)理論和管理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)隊(duì)伍專業(yè)水平。同時(shí)，鐵路企業(yè)應(yīng)大力開展財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德和相關(guān)法律培訓(xùn)，打造過硬的鐵路財(cái)務(wù)隊(duì)伍。

4.健全內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管

（1）健全內(nèi)部控制。鐵路企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，有效防控風(fēng)險(xiǎn)。鐵路企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》要求，嚴(yán)格遵守“不相容職務(wù)分離”原則，實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。同時(shí)，為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，鐵路企業(yè)應(yīng)積極發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的作用，定期或不定期地開展單位內(nèi)部審計(jì)工作。

（2）完善監(jiān)控工作。鐵總應(yīng)加強(qiáng)對所屬二級(jí)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督，加大資金監(jiān)管力度，切實(shí)提高監(jiān)控效果。同時(shí)，鐵總應(yīng)充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強(qiáng)對所屬二級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算資金使用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（3）加大查處力度。鐵路企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)法治意識(shí)，遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，落實(shí)好各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和管理制度，杜絕一切違規(guī)違紀(jì)行為。各級(jí)財(cái)務(wù)工作人員應(yīng)牢固樹立法治預(yù)算觀念，堅(jiān)持依法合規(guī)做好預(yù)算管理工作。對違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，相關(guān)部門應(yīng)依照有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳力.芻議中央部門基層預(yù)算單位預(yù)算管理. [J]；財(cái)政監(jiān)督；2009年21期.

[2]楊清照.行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理中存在的問題及對策. [J]；池州學(xué)院學(xué)報(bào)；2009年10月第23卷第5期.

[3]佘曉燕.行政事業(yè)單位預(yù)算管理的問題與對策. [J]；安徽水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)；2015年9月第15卷第3期.

[4]梁星，王曉田，孫曉琳.中央部門預(yù)算管理問題探討. [J]；財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)；2015年14期.

[5]行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則（中華人民共和國財(cái)政部令第71號(hào)）規(guī)定了行政單位預(yù)算編報(bào)和審批的程序。其中：“一上”指行政單位測算、提出預(yù)算建議數(shù)，逐級(jí)匯總后報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門；“一下”指財(cái)政部門審核行政單位提出的預(yù)算建議數(shù)，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)；“二上”指行政單位根據(jù)預(yù)算控制數(shù)正式編制年度預(yù)算，逐級(jí)匯總后報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門；“二下”指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，財(cái)政部門批復(fù)行政單位預(yù)算.