煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展：問題與對策

[摘要] 煤炭是我國重要的基礎(chǔ)能源和重要原料，在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要的戰(zhàn)略地位，在一次能源結(jié)構(gòu)中，將長期是我國的主要能源。煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展是我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，該問題的研究是全面貫徹落實(shí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。本文將重點(diǎn)闡述煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本條件要求，分析我國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題，有針對性地提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]煤炭工業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；問題；對策

[中圖分類號] F426[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1006－6470（2009）02－0043－04

煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展是人類社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的組成部分，要求既要滿足當(dāng)代人的需要，又不能對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多方面，包括煤炭資源、生態(tài)環(huán)境、微觀基礎(chǔ)、安全生產(chǎn)、科技進(jìn)步、人力資源、資金、運(yùn)輸、市場、政府規(guī)制等多種因素。

一、我國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

新中國成立近60年，特別是改革開放以來，我國煤炭工業(yè)取得了長足發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，煤炭工業(yè)發(fā)展條件進(jìn)一步改善，資源節(jié)約效果顯著，環(huán)境保護(hù)取得進(jìn)展，科技水平較快提升，安全生產(chǎn)形勢好轉(zhuǎn)，市場環(huán)境逐步完善，宏觀調(diào)控能力不斷提高。與此同時，隨著中國經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，煤炭需求不斷增長，煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題也較為突出。

1.資源保障程度不高

中國擁有較為豐富的化石能源資源，其中煤炭占主導(dǎo)地位。2006年煤炭保有資源量10345億噸，剩余探明可采儲量約占世界的13%。雖然煤炭資源總量比較豐富，但人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，僅相當(dāng)于世界平均水平的50%。中國煤炭資源地質(zhì)條件較差，開采難度大，而且回采率也相對較低，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，產(chǎn)量占全國近65%的大中型礦井的回采率平均約為46%，資源富集地區(qū)小煤礦的回采率僅為15%左右。我國煤炭資源主要分布在華北、西北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而主要消費(fèi)地區(qū)集中在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。北煤南運(yùn)不暢是中國煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

2.環(huán)境問題壓力較大

煤炭是我國重點(diǎn)工業(yè)污染控制行業(yè)之一。由于多種因素的影響，我國煤炭產(chǎn)區(qū)環(huán)境問題呈現(xiàn)逐年惡化的趨勢。主要表現(xiàn)在資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。眾所周知，煤炭開采需要消耗大量的水資源，而多數(shù)富煤地區(qū)是貧水地區(qū)。在我國，近90%的煤炭資源分布在大陸性干旱、半干旱氣候帶，這些地區(qū)水土流失和土地荒漠化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，隨著煤炭開采強(qiáng)度不斷加大，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步受到破壞。礦區(qū)地下水位下降，造成部分人畜飲水困難、水利工程被破壞等問題。有材料顯示，我國排入大氣中的85%的二氧化硫、70%的粉塵、85%的二氧化碳和60%的氮?dú)浠衔镌醋杂诿禾咳紵?/p>

3.微觀基礎(chǔ)相對薄弱

面對日益加劇的煤炭市場競爭，目前國內(nèi)外一些進(jìn)取型煤炭企業(yè)普遍采取了以提升綜合競爭力為核心內(nèi)容的應(yīng)對戰(zhàn)略。在企業(yè)規(guī)模上，實(shí)施集團(tuán)化戰(zhàn)略；在經(jīng)營管理上，推進(jìn)集約化戰(zhàn)略；在市場份額上，提高產(chǎn)業(yè)集中度。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這些企業(yè)都選擇了并購重組這一資本運(yùn)作方式。實(shí)踐已證明，這是新的歷史條件下煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。然而，我國煤炭大企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)較少，產(chǎn)業(yè)在總體上還是呈現(xiàn)出集中度較低的狀況，煤炭企業(yè)并購重組步伐不快，在市場競爭依然不斷加劇的情況下，我國煤炭企業(yè)如果不盡快提升綜合競爭力，煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展將因缺失穩(wěn)固的微觀基礎(chǔ)而難以維持。

4.安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻

我國煤礦事故多、傷亡大，煤礦事故發(fā)生的頻率、重特大事故發(fā)生次數(shù)、死亡人數(shù)和百萬噸死亡率均居“世界第一”。嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢與我國煤礦的自然條件有關(guān)，但安全投入不足、安全基礎(chǔ)薄弱，安全設(shè)施不完善、安全裝備落后、防災(zāi)系統(tǒng)不健全、煤礦整體防災(zāi)抗災(zāi)能力差，這是我國煤炭企業(yè)事故多發(fā)的癥結(jié)所在。構(gòu)建煤礦安全生產(chǎn)保障體系，實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定生產(chǎn)，保證煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。

5.科技進(jìn)步與員工素質(zhì)矛盾突出

作為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展動力和保證的科技進(jìn)步，首先要求具備大批高素質(zhì)的專業(yè)化人才。目前煤炭工業(yè)所擁有的人才，無論從數(shù)量上還是素質(zhì)上看，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足行業(yè)科技進(jìn)步的需求。有資料顯示：中國96％的煤炭企業(yè)缺少煤礦機(jī)電人才，88％的煤炭企業(yè)缺乏采礦專業(yè)人才，農(nóng)民工在煤炭采掘工人中所占比例高達(dá)90%左右。普遍來講，農(nóng)民工受教育程度低，整體素質(zhì)差，對先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備的接受能力也較差，使用大量農(nóng)民工必然對行業(yè)科技水平的提升造成一定的制約。另據(jù)相關(guān)部門預(yù)測，到2010年，煤炭行業(yè)共需各類人才約12萬人，而當(dāng)前人才補(bǔ)充數(shù)量不足需求的40%，人才供給嚴(yán)重不足，缺口巨大。

6.煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)依然過重

煤炭企業(yè)在長期發(fā)展歷程中形成并積攢了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而大多為政策性負(fù)擔(dān)，如上個世紀(jì)90年代的稅收制度改革，使煤炭產(chǎn)品稅率由3.35%增加到9%左右；2006年，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均增值稅綜合稅率3.76%，同期煤炭采選業(yè)增值稅綜合稅率8.18%，高于全國工業(yè)企業(yè)平均水平1.18倍；從2009年1月1日起，國家將煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由以前的13%調(diào)整到17%，這使得煤炭企業(yè)要承受價格下跌和稅負(fù)增加雙重壓力。煤炭企業(yè)社會性負(fù)擔(dān)也很重。很多煤炭企業(yè)承辦了大量的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老等社會職能。如煤炭企業(yè)在長期發(fā)展中形成的職工福利設(shè)施欠賬以及采空區(qū)塌陷土地治理、復(fù)墾和補(bǔ)償欠賬等。

7.煤炭市場環(huán)境有待優(yōu)化

隨著改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，煤炭交易市場化也逐步體現(xiàn)，新的格局正在形成。但同時我們必須清醒地看到，當(dāng)前的煤炭市場環(huán)境從整體上看，還有明顯不適應(yīng)形勢變化的地方，主要表現(xiàn)在：煤炭交易主體錯位。煤炭生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)沒有充分享有自主權(quán)，政府越位成為實(shí)際的運(yùn)營商，鐵路運(yùn)輸部門成為煤炭交易的實(shí)際控制人，而且運(yùn)力保障度也不高，交易方式落后。信息化在我國的煤炭交易制度中卻沒有很好地得到體現(xiàn)，沒有形成完整的市場體系。從我國煤炭供給和需求的實(shí)際考慮，應(yīng)該建立以煤炭主產(chǎn)地為依托的全國性交易市場，以港口為依托的集散地交易市場，以區(qū)域自給為目的的區(qū)域市場，以出口為目的的外貿(mào)市場，而這種有效的市場格局還沒有形成。

8.煤炭工業(yè)法制建設(shè)亟待加強(qiáng)

不容否認(rèn)，我國煤炭工業(yè)法制建設(shè)步伐不斷加快。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不斷暴露出新的問題?，F(xiàn)行《煤炭法》和相關(guān)立法的許多規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展，亟待修訂和完善。不僅立法工作與形式要求相差甚遠(yuǎn)，法制宣傳教育效果也不夠明顯；一些企業(yè)負(fù)責(zé)人對法制建設(shè)的重視程度不夠；執(zhí)法隊(duì)伍的作用也沒有充分發(fā)揮出來。

二、實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的思考

1.構(gòu)建和完善戰(zhàn)略支持體系

實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。完成這一系統(tǒng)工程，必須要按照煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本條件要求，構(gòu)建和不斷完善行之有效、強(qiáng)而有力的戰(zhàn)略體系，具體說，要做好以下幾個方面的工作：

（1）加強(qiáng)煤炭資源后續(xù)保障。要加大煤炭資源勘探力度，依靠科技進(jìn)步提升資源勘探速度和精度；加強(qiáng)煤炭資源管理，建立煤炭資源戰(zhàn)略儲備制，對稀缺品種實(shí)行保護(hù)性開發(fā)；通過煤炭企業(yè)并購重組，加大煤炭資源整合力度；加快煤層氣的開發(fā)利用。

（2）提升安全生產(chǎn)水平。針對影響制約安全生產(chǎn)的深層次、歷史性問題，科學(xué)進(jìn)行安全生產(chǎn)規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，加大安全性資金投入，加快安全保障技術(shù)升級，完善安全生產(chǎn)政策法規(guī)，深入開展安全教育培訓(xùn)，建立有效的激勵約束考核機(jī)制，完善安全主體責(zé)任制和事故責(zé)任追究制，深化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)保障水平。

（3）發(fā)展煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)。以煤炭和煤基清潔能源生產(chǎn)為主線，以煤矸石、礦井水利用為突破口，延伸能源資源及其產(chǎn)品的代謝過程。

（4）提高產(chǎn)業(yè)集中度。煤炭工業(yè)發(fā)展過程中存在的系列問題產(chǎn)生的主要原因是煤炭企業(yè)數(shù)量太多，企業(yè)規(guī)模又過小，以及由此而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)集中度過低，與社會生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)。解決這一問題的根本出路在于加快培育和發(fā)展大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，構(gòu)建與社會化大生產(chǎn)、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型煤炭工業(yè)體系。

（5）創(chuàng)新發(fā)展煤炭服務(wù)新產(chǎn)業(yè)。隨著社會分工和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，煤炭工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中獨(dú)立出新部門的速度將不斷加快。在這種情況下，煤炭服務(wù)產(chǎn)業(yè)將會呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢。比如，發(fā)展煤炭資源勘探服務(wù)業(yè)；組建煤炭專業(yè)保險公司；發(fā)展現(xiàn)代煤炭物流產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)煤炭科研教育事業(yè)等。

（6）構(gòu)建科教興煤新體制和新機(jī)制。進(jìn)一步完善“產(chǎn)學(xué)研一體化”的科技創(chuàng)新體制，加大投入，努力實(shí)現(xiàn)科技研發(fā)投入與煤炭經(jīng)濟(jì)增長保持同步，建立科技研發(fā)首席科學(xué)家制，有重點(diǎn)地組織力量進(jìn)行攻關(guān)，并認(rèn)真做好新工藝、新技術(shù)和新設(shè)備的推廣利用。

（7）進(jìn)一步拓寬融資渠道。煤炭企業(yè)要在不斷追求經(jīng)濟(jì)效益提高的同時，利用各種方式進(jìn)一步拓寬融資渠道，融入發(fā)展急需的資金。要擴(kuò)大銀行信貸和政府債券規(guī)模、發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金、優(yōu)先發(fā)行股票上市融資。

（8）加快煤炭運(yùn)銷系統(tǒng)建設(shè)。從我國煤炭供給與需求的實(shí)際出發(fā)，要建立以煤炭生產(chǎn)為依托的全國性煤炭交易中心，以港口為依托的集散地交易中心，以區(qū)域自給為目的的地方性市場，以進(jìn)出口為目的的煤炭外貿(mào)市場。在市場化體系建設(shè)的同時，運(yùn)煤通道建設(shè)要緊緊跟上，特別是“北煤南運(yùn)”鐵路專用線建設(shè)要盡快規(guī)劃建設(shè)。

2.加大改革開放的力度

實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要進(jìn)一步深化改革，擴(kuò)大開放。應(yīng)當(dāng)對煤炭經(jīng)濟(jì)體制重點(diǎn)進(jìn)行三個方面的改革：

（1）創(chuàng)新煤炭工業(yè)管理體制。煤炭工業(yè)管理部門要以市場為中心開展工作，突出宏觀調(diào)控和公共職能，原則上不直接干涉企業(yè)的合法經(jīng)營，工作重點(diǎn)放在對煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行前瞻性、戰(zhàn)略性研究上，擬定發(fā)展規(guī)劃、落實(shí)中央政策、草擬地方性政策法規(guī)、推進(jìn)改革開放、協(xié)調(diào)發(fā)展和改革過程中的重大問題，保障能源安全。

（2）推進(jìn)煤炭資源管理體制改革。要以強(qiáng)化規(guī)劃和管理、完善煤炭資源開發(fā)監(jiān)管體系為改革的基本要求推進(jìn)改革。重點(diǎn)礦區(qū)由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃；特殊和稀缺煤種由國家實(shí)行保護(hù)性開發(fā)?？朔百Y源無價”的錯誤認(rèn)識，建立資源檔案和有償取得與使用、資產(chǎn)化管理和資本化運(yùn)作制度。建立和進(jìn)一步完善以保護(hù)節(jié)約和合理利用煤炭資源的制度、法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和激勵約束機(jī)制。要按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，深化包括礦業(yè)權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)制度改革。

（3）深化煤炭企業(yè)改革。對煤炭工業(yè)企業(yè)全面推進(jìn)股份制；加快推進(jìn)煤炭企業(yè)并購重組；改進(jìn)產(chǎn)品成本核算辦法，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)品成本構(gòu)成合理化；完善收入分配制度，統(tǒng)籌兼顧出資人、經(jīng)營者和勞動者三者利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和諧共贏。

在對外開放方面，要努力擴(kuò)大對外開放的范圍。不僅繼續(xù)對國際開放，而且要打破地區(qū)、行業(yè)和所有制壁壘，推進(jìn)多角度、全方位、深層次的立體開放格局的形成，為煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的外部環(huán)境，建立更為緊密的外部聯(lián)系，獲得更多的可持續(xù)發(fā)展要素。

3.政府要給予政策支持

煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展離不開政府的政策支持。不僅需要通過具有公共性的政府政策解決發(fā)展過程中的公共問題，而且還需要政府針對煤炭工業(yè)發(fā)展過程中的一些具體問題給予個別性的政策支持。

（1）出臺擴(kuò)張型資源政策，鼓勵到境外獲取資源；利用現(xiàn)代技術(shù)在境內(nèi)深入勘察煤炭資源，對發(fā)現(xiàn)的新資源采取向核心煤炭企業(yè)傾斜配置的政策。

（2）嚴(yán)格煤炭企業(yè)資格審查，提高準(zhǔn)入條件，完善退出機(jī)制。對達(dá)不到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的不予登記注冊；已登記注冊的一律不予核準(zhǔn)登記。

（3）加大財(cái)稅政策支持力度。國家應(yīng)加大戰(zhàn)略性投資比重，充分利用財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅賦等手段，調(diào)動煤炭企業(yè)節(jié)約能源資源、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化安全保障、保護(hù)治理環(huán)境、解決社會問題的積極性。如推行與回采率掛鉤的級差稅率政策；對開采利用“三壓”煤炭資源、有效爭取到外部資源、開展戰(zhàn)略性研發(fā)、科研成果產(chǎn)業(yè)化試驗(yàn)等給予資金支持、獎勵、免稅等政策性支持。

（4）在充分考慮煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展所必須的前提下，增加銀行政策性貸款數(shù)額，適當(dāng)降低商業(yè)性貸款條件，對資源擴(kuò)張、并購重組、建立產(chǎn)業(yè)基金等給予資金支持。保監(jiān)會要為煤炭保險公司的組建創(chuàng)造條件，證券監(jiān)管部門要在股權(quán)和債券融資、煤炭期貨交易等方面給予優(yōu)先考慮。

（5）國家能源管理部門，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時要考慮各省煤炭供求實(shí)際。商務(wù)、交通、教育等有關(guān)行政部門，要在煤炭交易市場發(fā)展、交通運(yùn)輸保障、煤炭教育基地建設(shè)等方面給予政策支持。社會保障部門在政策上要支持解決企業(yè)辦社會、“三壓煤”搬遷過程中產(chǎn)生的社會問題。

作者系中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生，現(xiàn)任河南省煤炭工業(yè)管理局副局長

責(zé)任編輯： 李翠玲