關于印度在“阿魯納恰爾邦”推行新邊境政策的個案研究

[內容提要]印度自1988年開始推行新邊境政策，出于對國家安全和地區(qū)經濟融合的考慮，印度政府于1999年將該政策推行至所謂的“阿魯納恰爾邦”。該政策的實施重點是基礎設施，特別是交通設施的建設及優(yōu)先發(fā)展貿易和旅游業(yè)。由于各種原因，新邊境政策在該地區(qū)的實施效果并不理想。

[關鍵詞]印度 邊境政策 “阿魯納恰爾邦”

任何國家都將其邊境地區(qū)安全視為國家安全的重要組成部分，而邊境地區(qū)安全直接與該地區(qū)經濟、社會、文化、宗教等各方面發(fā)展相關，因此內容涵蓋上述各方面的邊境政策也成為一個國家安全政策的重要組成部分。本文的研究對象是印度政府于1999年起在所謂的“阿魯納恰爾邦”(以下簡稱“阿邦”)推行的新邊境政策，研究的意義主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，中印兩國尚存在邊界爭端，印度政府于1987年2月20日單方面宣布成立所謂“阿魯納恰爾邦”，中國政府從未予以承認，印度在“阿邦”推行的邊境政策將直接影響到兩國關于邊界爭端的解決方案，因此，了解印度的政策及其實施效果對中國在解決中印邊境問題上會有一定的幫助。另一方面，作為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成內容，中國自1999年起在邊疆地區(qū)實施“興邊富民行動”，旨在改善邊境地區(qū)基礎設施條件，提高人民生活水平，鞏固和發(fā)展民族關系，實現(xiàn)邊疆的長治久安和繁榮進步。印度在“阿邦”推行的邊境政策也是西藏邊境地區(qū)實施“興邊富民行動”、實現(xiàn)經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的重要外部因素，值得加以研究。因此，本文將對印度在“阿邦”推行新邊境政策的主要內容、時代背景和主要特點進行研究，并對其發(fā)展趨勢做出評估。

一、印度在“阿邦”推行新邊境政策的主要內容

(一)印度中央政府的政策

印度的新邊境政策是指始于第七個五年計劃(1988—1993年)時期的“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”(BADP)，目前該計劃覆蓋了包括所謂“阿魯納恰爾邦”在內的共17個邦94個區(qū)(district)的362個街區(qū)(block)，邊境線長為15106公里。該計劃的主要政策目標是在西部敏感邊境地區(qū)通過修建基礎設施和提高當地民眾的安全意識來實現(xiàn)該地區(qū)的均衡發(fā)展。①從開始實行到2004年，該計劃一直由印度政府計劃委員會負責，之后轉由內務部邊境管理司負責。該計劃的項目資金完全來源于印度中央政府。中央政府根據邊境線長度、邊境地區(qū)人口數量和邊境地區(qū)面積三項指標決定給予邊境地區(qū)的項目資金數額。該計劃的項目主要關注邊境地區(qū)，特別是農村地區(qū)民眾的日常生活需要，重點在于邊境地區(qū)基礎設施建設和邊貿發(fā)展，或者可進一步總結為“3T”政策，即優(yōu)先發(fā)展貿易(Trade)、旅游(Tourism)和交通(Transport)。按照規(guī)定，每年與安全相關的項目，如修建邊境哨所和通往邊境哨所的道路等，不得超過全部資金的10％。

“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”在第九個五年計劃(1999～2003年)期間擴展到與中國相鄰的“阿魯納恰爾邦”。根據印度2001年的統(tǒng)計資料，“阿邦”人口數量為1091117人，面積為83743平方公里，共設16個縣。印度在1999年將新邊境政策推行至“阿邦”后，其對包括所謂“阿邦”在內的東北邊境地區(qū)的政策于2006年5月出現(xiàn)標志性轉折，即內閣經濟事務委員會(CCEA)決定在該地區(qū)進行道路建設，主要是七條戰(zhàn)略道路(其中兩條為盆地內干線)的修建。印度政府計劃沿印度與中國西藏地區(qū)之間所謂的“實際控制線”(TheLine Of Actual Contr01)修建二十條道路，徹底改變該地區(qū)基礎交通設施遠遠落后于印度其他地區(qū)的狀況。這項政策背后的政府理念是，良好的基礎設施不僅能促進邊境地區(qū)人員往來，帶動經貿發(fā)展，也能幫助實現(xiàn)邊境地區(qū)的更大安全，還能加大印度對鄰國的影響力。更為重要的是，印度政府將這項政策視為其“東向政策”的一部分，即通過改善東北邊境地區(qū)的道路交通設施，加強與東南亞國家的經貿往來，帶動印度與東南亞經濟的融合。

中印雙邊關系進入新世紀以來迅速發(fā)展，雙方在合作共贏理念的推動下，于2006年7月重開乃堆拉山口邊貿點。印度中央政府雖然將發(fā)展邊境貿易作為其新邊境政策的重要內容之一，但在實際邊貿活動中，印度單方面提出了15種進口和29種出口商品清單，對清單外的商品不予放行。印度商人因在邊貿中無利可圖，對在乃堆拉山口進行的邊貿活動失去興趣。中印邊貿情況在亞東口岸開放后并未出現(xiàn)實質性進展。

2008年在對現(xiàn)有“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”的成效開展調查研究的基礎上，印度政府對該計劃的指導原則進行了一定的調整。新的指導原則主要強調以下內容：邊境各邦政府更多地參與計劃的制訂；強調各個項目的重點趨同；加大基礎設施建設力度和提供基本謀生機會。

(二)“阿魯納恰爾邦”的意見

在具體政策落實過程中，“阿魯納恰爾邦”對“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”存在很多意見。首先，“阿邦”負責人認為，“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”對“阿邦”的支持與“阿邦”(特別是與中國相鄰的地區(qū))急劇增長的需求不能相符。雖然多年來該計劃撥給“阿邦”的資金有所增長，但對于從根本上改善“阿邦”偏遠的、人跡罕至地區(qū)的基礎設施建設和提高人民生活水平仍有很大缺口。因此，為該地區(qū)人民提供最基本的生活條件仍應是該計劃的首要任務，而中央政府的支持力度需有切實的提高才能滿足該地區(qū)的實際需求。其次，該計劃在實施過程中需要邊境地區(qū)提交“季度情況報告”(QPRs)和“利用證明”(UCs)，但由于“阿邦”自然條件惡劣，基礎交通設施落后，偏遠地區(qū)信息溝通不暢，經常不能在中央政府規(guī)定時間內提交上述報告和證明，因此影響到項目資金的下發(fā)。中央政府對此并未實行特殊照顧政策。再次，“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”在“阿邦”的實施主要由“邦”計劃部負責，“阿邦”事實上沒有專門負責邊境管理事務、與中央政府內務部邊境管理司相對應的職能部門。因此，在推動該計劃的實施過程中，“阿邦”面臨人力資源短缺引起的管理、監(jiān)督不到位的局面。雖然中央政府派出的專門針對該計劃的“調查小組”認為，“阿邦”應專門設立機構負責“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”的落實，但由于“阿邦”本身財力有限，唯有依靠中央政府的支持才能設立并運轉專門機構推動計劃的落實。

另外，在落實該計劃過程中，各政府部門的協(xié)調出現(xiàn)問題。例如，由于只有國防部掌握該地區(qū)的地志圖表，而其他政府部門無法從國防部獲得相關圖表，因此負責道路修建的相關政府部門在實際工作中遇到很大困難。

關于邊境貿易的政策，“阿邦”認為印度中央政府方面也存在一些問題?！鞍睢睒O力要求擴大邊貿范圍，包括增加口岸、貿易商品種類等，而中央政府的政策和態(tài)度相對比較保守。“阿邦”認為，印度的“東向政策”離開了繁榮的邊貿就不可能得到真正的落實。為此，中央政府應加大力度發(fā)掘邊貿點，并加強基礎設施的建設。同時，現(xiàn)有邊貿點不能僅限于低價值、小范圍的商品交換，而應進行全面的國際貿易。

二、印度推行新邊境政策的主要背景

印度政府于1988年起推行“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”，實行新的邊境政策。印度推行新的邊境政策有其國內外復雜的背景。

1984年10月31日英·甘地遇刺身亡，拉·甘地接任印度總理。當時印度國內形勢嚴峻，拉·甘地政府面臨四大挑戰(zhàn)：第一，解決西北邊境旁遮普省和東北邊境地區(qū)日益嚴重的政治與宗教沖突；第二，改革國大黨，使其成為能夠推動拉·甘地政府國內與地區(qū)項目的有效的政治力量；第三，促進經濟，提高生產，同時刺激私有與國有經濟并控制財政預算；第四，與其鄰國，特別是巴基斯坦和斯里蘭卡緩和關系。

印度是一個社會狀況復雜多樣的國家。國內階級矛盾、民族矛盾和教派沖突十分尖銳，高級種姓對賤民的迫害和賤民的反抗愈演愈烈。拉‘甘地上臺后，為穩(wěn)定局勢，一再號召維護全國團結和統(tǒng)一，反對分裂與恐怖活動。他主張和平解決與旁遮普邦錫克族的矛盾，重視東北邊境省的現(xiàn)狀，改善中央政府與地方各邦的關系。拉·甘地政府意識到不僅要促進印度全國的經濟發(fā)展，同時要縮小東北邊境地區(qū)與印度其他地區(qū)經濟水平的巨大差距，否則遏制分離主義傾向、減少民族和教派沖突幾乎沒有可能。

拉·甘地采取了更加務實、靈活的外交政策，這與當時的國際大背景分不開。20世紀80年代末，中蘇關系開始解凍，印度聯(lián)合其他力量對付中國已經不可能。因此，印度必須從其國家利益出發(fā)，尋找并執(zhí)行務實的對華政策。1988年12月，印度總理拉·甘地訪華，這是時隔34年后印度總理首次訪華，在中印關系發(fā)展史上具有里程碑式的意義。中印兩國領導人在此次會晤期間就邊界問題進行了認真、深入的討論，并表示邊界問題不應成為兩國友好關系發(fā)展的障礙，在此后發(fā)表的聯(lián)合公報中，雙方還重申西藏是中國的一部分，印度表示不允許流亡藏人在印度從事反華政治活動。此次訪問改善了雙邊關系的氣氛，之后部長級以上的高級互訪明顯增多，各方面的交流迅速增加。拉’甘地的這次訪華標志著在冷戰(zhàn)即將結束的大背景下印度對其對華政策進行了務實的調整，是印度對其國內外嚴峻形勢做出的反應。

印度中央政府將新邊境政策推行至“阿魯納恰爾邦”亦有其特殊的考慮。一方面，“阿邦”長年來基礎設施落后，經濟得不到發(fā)展，與印度其他地區(qū)的差距日益明顯，這種局面不利于該地區(qū)分享印度經濟發(fā)展的成果，融入印度主體社會。另一方面，印度從1991年實行“東向政策”，東北邊境地區(qū)是其與東南亞國家加大聯(lián)系的直接通道，而該地區(qū)落后的狀況顯然不能承擔此任。

此外，中國在邊境地區(qū)的政策引起了印度的關注，印度政府認為應該仿效中國的政策。中國西藏地區(qū)自20世紀90年代以來，地方基礎設施，特別是交通設施的發(fā)展和地區(qū)經濟發(fā)展取得了令人矚目的成就。中國大力修建的公路使得商品和物資可以很快地進入邊境地區(qū)，并且極大地促進了中國和相鄰各國的邊境貿易，對發(fā)展邊境地區(qū)經濟，提高人民生活水平起到極大的推動作用。與西藏相比，印度“阿邦”的基礎設施非常落后，經濟水平也遠遠落后于西藏。印度政府認為“阿邦”各項社會經濟指標遠遠落后于西藏的情況將對其邊境地區(qū)安全和更大范圍內的國家利益形成威脅，因此將發(fā)展“阿邦”也提上了議事日程。

三、印度在“阿邦”推行新邊境政策的主要特點

從戰(zhàn)略上而言，印度目前是已具有全球影響的經濟體，其經濟的迅速全球化使得印度中央政府更傾向于加強與鄰國的經濟合作。因此，印度中央政府希望通過改善邊境地區(qū)的交通設施狀況，加強這些偏遠地區(qū)與外界的聯(lián)系和交往，同時鼓勵這些邊境地區(qū)與鄰國展開跨境貿易與經濟合作。在政治和外交關系上，印度政府認識到，周邊環(huán)境的安寧與穩(wěn)定對其經濟發(fā)展具有決定性意義，印度的國家安全很大程度上蘊含其中。同時，印度事實上在走多元化外交的道路，希望以此確保國家利益不受損失。

中印兩國尚存邊界糾紛，但兩國基于各自國家利益的考慮，決定將這個暫時難以解決的糾紛擱置一邊，繼續(xù)發(fā)展雙邊關系，推動兩國在政治、經濟、安全、外交等各個層面上的互動與合作。因此，印度和中國一樣希望邊境地區(qū)保持和平穩(wěn)定，通過恢復傳統(tǒng)邊貿點，增加新的邊貿點來推動邊境地區(qū)經濟交流與發(fā)展，以此帶動邊境地區(qū)人民生活水平。與此同時，由于邊界問題仍然存在，在發(fā)展跨境貿易與經濟活動的同時，印度仍然存在國家領土安全的考量，始終習慣從軍事安全的角度解讀中國方面的基礎設施建設。這反過來又影響了邊貿活動的順利開展和邊境地區(qū)的社會經濟發(fā)展。

在政策層面上，印度的“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”表現(xiàn)出以下三個特點：

第一，中央政府投入大量資金。以2006～2007年為例，“邊界地區(qū)發(fā)展計劃”共向覆蓋的17個邦提供了52億盧比的資金。具體到“阿魯納恰爾邦”，它同時和中國、緬甸、不丹相鄰，在與中國相鄰的地區(qū)，“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”具體的項目數量和資金如下：

第二，新邊境政策的重點在于加強基礎設施建設。印度政府認為，加強基礎設施建設可以為跨境貿易和區(qū)內貿易提供條件，并以此帶動提高邊民生活水平。由于中國西藏邊境地區(qū)的基礎設施建設進行得更早，成果也更加顯著，目前已與印度“阿邦”的狀況形成鮮明的對比。根據印度媒體報道，多年來中印實際控制線中方一側的基礎設施建設得很好，而印方一側則十分落后，由于感到被忽視和失落，許多當地居民開始跨越實際控制線，去對面尋找“更加綠油油的草場”。印度地方官員也承認，由于發(fā)展滯后，該地區(qū)居民正大量外流。印度方面出于強烈的落差感決定迎頭趕上，在最近幾年的“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”中特別強調基礎設施建設項目。但印度方面相關的基礎設施建設仍較落后，而且這種落后的局面可能在較長時間內難以改變。其原因主要是：印度國內保守勢力在中印邊界問題上對中國戒心很重，擔心中國終有一日將通過武力解決邊界問題，因此對邊境地區(qū)發(fā)展基礎設施建設不肯著力，防止一旦發(fā)生軍事沖突，中國軍隊可以通過印度邊境地區(qū)的公路進入印度腹地；而印度邊境省份(“阿邦”)地方政府執(zhí)政能力較弱，無力協(xié)調中央政府各部門間的工作關系；另外，印度的決策體制不善于集中資源，在一段時間內完成既定計劃，對于需要大量人力、物力和財力投入的邊境地區(qū)基礎設施項目的建設來說，這是致命的弱點。

第三，印度的新邊境政策強調不僅要發(fā)展邊境地區(qū)的社會經濟，同時要在文化、民族、宗教上加強融合?！鞍睢彼诘挠《葨|北邊境地區(qū)部族多樣，“阿邦”部族人口占總人口的63.65％，被稱為“部族萬花筒”地區(qū)。每個部族都有其獨特的信仰體系、語言和文化。該地區(qū)因此集中了幾乎印度所有的宗教派別和宗教信仰，包括印度教、伊斯蘭教、佛教、基督教、錫克教和耆那教等。該地區(qū)的語言種類也非常豐富，據統(tǒng)計，“阿邦”日常使用的語言共有42種。印度東北邊境地區(qū)人文結構的高度多樣性非常明顯，印度政府之前在該地區(qū)實施的民族政策被認為是漠視地方權益的民族沙文主義，對該地區(qū)造成的負面影響難以在短時期內消除。在這樣的社會和歷史背景下，印度新邊境政策比較關注“阿邦”特殊的社會形態(tài)，即民族、語言、文化、宗教等的多元性，并由此得出“阿邦”不適合推行同一模式發(fā)展政策的結論，在發(fā)展經濟、幫助邊民擺脫貧困的同時，強調要注意保持社會文化的多元性。

四、印度在“阿邦”推行新邊境政策的發(fā)展趨勢

根據印度中央政府的規(guī)劃，未來“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”在“阿邦”的實施重點主要包括以下三個方面：首先，基礎設施，特別是道路建設，仍然是該計劃的首要任務，以改變目前“阿邦”與其他地區(qū)隔離的狀況。中央政府認為，只有等到道路建設基本完成，才能考慮其他項目的展開。其次，吸引對該地區(qū)電力發(fā)展的投資，改善運輸、飛機場、電話、電視、網絡、能源、賓館、飲用水設施、衛(wèi)生醫(yī)療設施和其他公共物品的提供情況。印度政府認為，此舉不僅能幫助該地區(qū)吸引外來游客，發(fā)展旅游業(yè)成為該地區(qū)經濟發(fā)展的支柱行業(yè)，同時能吸引該地區(qū)民眾進入政府和公共職能部門工作以改善其經濟狀況。再次，重視對“阿邦”的戰(zhàn)略投資。印方認為任何對“阿邦”的投資都應被視為戰(zhàn)略投資，它們帶來的不是短期的利益，而是長期的，將不僅為印度帶來經濟利益，更重要的是可推動國家的融合與發(fā)展。

印度在“阿邦”推行“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”的前景取決于以下幾個因素：

第一，印度國內對作為一個整體的邊境地區(qū)的看法。印度國內對邊境地區(qū)的定位始終存在兩種觀點：一種觀點認為邊境地區(qū)作為國家主權領土的邊緣地區(qū)應該實行地方化的管理，這種觀點的直接后果是邊境地區(qū)在權力和代表權方面被進一步邊緣化；另一種觀點認為，邊境地區(qū)的地理位置和多民族構成使得它更易幫助印度與其他國家進一步融合，從這個意義上說，應該加大力度發(fā)展非正式的邊貿活動，反對“關閉”邊境地區(qū)。這兩種看法都反映了印度國內對全球化背景下印度的地區(qū)角色和與中國、東盟關系的定位。占上風的觀點將從戰(zhàn)略上影響印度的邊境政策走向，并將直接影響到“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”的實際推行效果。

第二，邊境地區(qū)與中央財政資金的關系。目前，印度邊境地區(qū)發(fā)展資金完全依靠中央政府的支持。2008～2009年，中央政府為該計劃共投入63.5億盧比。高度依賴外來資金的發(fā)展模式帶來的挑戰(zhàn)是：首先，產生了一批附著于龐大資金之上的利益集團，如地方政客和承包公司等，他們對巨大發(fā)展資金的控制不利于地方經濟的長遠和持續(xù)發(fā)展；其次，由于資金主要來自于中央政府，其青睞的項目也主要視中央政府的偏好而定，容易受到政治因素的干擾，而較少針對邊境地區(qū)實際、客觀的需要。長此以往，不僅大筆資金的實際效用低于預期，邊境地區(qū)在資金下?lián)芎凸芾硎褂玫倪^程中挫折感和疏遠感也將日益加強。

第三，以貿易帶動經濟的發(fā)展模式。目前“邊境地區(qū)發(fā)展計劃”著重強調以對外貿易帶動經濟發(fā)展，從而在根本上提高邊境地區(qū)民眾的生活水平。對外貿易必須依靠邊境地區(qū)的本土資源，能否在對外貿易中獲益取決于印度邊境地區(qū)相比鄰國市場而言是否具有明顯的比較優(yōu)勢。從現(xiàn)有情況看，印度在同孟加拉國的雙邊貿易中具有比較優(yōu)勢的小麥、鋼鐵制品和電子產品等都不產于東北邊境地區(qū)，在同東南亞國家的貿易中具有比較優(yōu)勢的產品，如蝦、花崗巖和棉花等也不產于東北邊境地區(qū)。雖然目前通過“阿邦”和中國進行的邊境貿易活動還非常少，但如果“阿邦”在與中國進行的邊貿活動中不具備比較優(yōu)勢的話，其東北邊境地區(qū)只能成為貿易貨品的過境地，而不可能通過邊境貿易達到發(fā)展經濟的目的。

第四，基礎設施，特別是道路的建設。包括“阿邦”在內的東北邊境地區(qū)目前存在的突出問題是，基礎設施的滯后嚴重妨礙了商品、人員和服務的流動，特別是道路建設落后不僅造成“阿邦”和其他邊境省份與國內其他地區(qū)的聯(lián)系受阻，也使得其與相鄰國家的經濟活動、人員往來處于低水平狀態(tài)。因此，基礎設施的落后將使得包括“阿邦”在內的邊境地區(qū)事實上與印度其他地區(qū)繼續(xù)隔絕。

第五，中印雙邊關系與印度參與次區(qū)域合作。中印雙邊關系的發(fā)展趨勢很大程度上決定了印度對“阿邦”發(fā)展政策的未來走勢。隨著中印各自作為新興大國在全球政治、經濟體系中的迅速崛起，雙方加強互信，積極推動雙邊關系的發(fā)展，協(xié)調在地區(qū)和全球問題上的立場并增進已有的合作已成為兩國政府的共識。但是，中印邊界問題一直是雙邊關系中最為敏感的問題，能否將目前暫時無法解決的問題擱置起來，通過在安全、經濟、政治領域內的進一步合作增加互信，特別是印度方面能否放棄其“領土意識”，將直接影響到其在“阿邦”推行的發(fā)展政策。此外，由于對其經濟和綜合實力缺乏自信，印度在當前的次區(qū)域合作，特別是其與東亞地區(qū)經濟整合的過程中，更多地傾向在雙邊層面上與中國發(fā)生互動，而不是在次區(qū)域范圍內參與互動。這使其事實上不需要依賴東北邊境地區(qū)的發(fā)展。但是，如果印度要進一步推進其“東向政策”，與東南亞、東北亞國家加強經濟往來，更深層地融入東亞經濟整合，它勢必要重視東北邊境地區(qū)的發(fā)展，使這個地理上的“橋梁”發(fā)揮作用。

(責任編輯 吳兆禮)