以制度創(chuàng)新推進城市化健康發(fā)展

[摘要]制度創(chuàng)新是城市化發(fā)展的重要動力，是城市化順利推進的關鍵性因素。當相關的制度創(chuàng)新與城市化同步進行，亦或超前時，就會推動和加速其發(fā)展；反之，就會延緩甚至阻礙其發(fā)展。因此，對存在缺陷的不利于城市化的相關制度進行創(chuàng)新，就成為當前實現(xiàn)城市化健康發(fā)展的必然要求。

[關鍵詞]城市化；制度；創(chuàng)新；發(fā)展

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)02-043-02

制度創(chuàng)新是指由于社會生產(chǎn)力的發(fā)展由原有制度的有限理性和信息的不對稱等因素引起的。社會規(guī)范體系的選擇、創(chuàng)造、新建和優(yōu)化演進的過程，它包括制度的調整、完善、改革和更替。制度創(chuàng)新的原動力在于國家、政府和個人對于減少社會制度變遷實施成本的心理預期，從宏觀上講是為了謀取經(jīng)濟、政治和社會的最大收益；從微觀上講是對不同主體的行動空間及其權利、義務和具體責任進行界定，有效約束主體行為，緩解社會利益沖突。

一、制度創(chuàng)新與城市化

從歷史來看，一個國家的城市化，要受工業(yè)化和制度化兩個因素的影響和制約。工業(yè)化是通過非農產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的集聚來促進城市化。制度則是通過對各種經(jīng)濟社會運行規(guī)則的制定和執(zhí)行來影響城市化的。

首先，制度創(chuàng)新有利于規(guī)范人們的交易行為，節(jié)約城市化的實施成本。

城市化作為一種經(jīng)濟現(xiàn)象，也是一種交易行為，是一個以要進入城市的個體為交易主體的交易行為，是一種個人遷移和財產(chǎn)流動的過程。城市化制度設計的目的就在于建立秩序并最大限度地降低交易中的不確定性。節(jié)省交易成本，規(guī)范人們的交易行為。在遷移行為發(fā)生前，交易主體必然要對遷出和遷入前后的行為績效進行成本與收益核算。合理的制度安排不僅能提高信息的透明度，使交易主體充分了解不同利益主體的基本傾向，從而減少交易主體同政府或企業(yè)、個人相互了解的交易時間和交易費用。而且還能有效規(guī)范人們的交易行為，懲治城市化進程中各種違規(guī)行為。從總體上減少城市化的實施成本，加快城市化進程。

其次，制度創(chuàng)新是推進城市化的重要動力。

一個國家城市化的進展速度和發(fā)展水平受政治、經(jīng)濟和社會等多方面因素的影響和制約，其中制度是重要因素之一，是推進城市化的重要動力。國家和政府通過實施有利于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的制度創(chuàng)新，使農業(yè)能在維持本部門再生產(chǎn)的同時創(chuàng)造出更多的剩余產(chǎn)品和節(jié)省更多的勞動力資源，從而促進農業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，為城市化的發(fā)展提供推動力；通過實施有利于推進工業(yè)和非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度創(chuàng)新，可以促進國民經(jīng)濟工業(yè)化和非農化的快速發(fā)展，從而加快農村工業(yè)化進程，為城市化創(chuàng)造必要的拉動力；通過實施有利于促進經(jīng)濟要素合理流動和資源合理配置的城市化管理制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)制度與投融資制度創(chuàng)新以及服務制度創(chuàng)新，能夠形成城市化發(fā)展的制度合力。推動城市化的健康發(fā)展。

最后，制度創(chuàng)新也是不斷調整城市化目標定位與價值選擇的需要。

無論是過去自上而下的城市化發(fā)展模式。還是現(xiàn)在自下而上的城市化發(fā)展模式，制度安排與制度選擇都是決定其目標定的關鍵性因素。隨著國家在不同時期城市化發(fā)展戰(zhàn)略目標和價值選擇的調整，必然涉及對原有城市化制度與政策的創(chuàng)新與再調整。與計劃經(jīng)濟體制下二元城市化發(fā)展目標相適應的是長期城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、土地管理制度、社會保障制度等，而與社會主義市場經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市化發(fā)展目標相適應的必然是城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度、土地流轉制度、社會保障制度等。

二、城市化制度創(chuàng)新中政府的作用

在我國。城市化進程中出現(xiàn)過的許多問題確實都與政府不合理的行政干預有關，但我們決不能因此否定國家和政府在自下而上市場主導型城市化中的宏觀調控作用，不能因此否定國家和政府在自下而上市場主導型城市化制度創(chuàng)新中的宏觀調控主體作用。這是因為：

一方面，單純的市場主導并不能提供城市化進程中所需要的全部制度。而且就其所提供的局部性制度而言，作用也極為有限，這在很大程度上必然造成城市化進程中大量不確定性和短期行為的出現(xiàn)。而政府作為國家城市化宏觀調控與制度創(chuàng)新的主體，能通過提供有效的規(guī)則和具有普遍意義的制度規(guī)范，維護公平的競爭環(huán)境和良好的城市發(fā)展秩序，彌補單純市場主導型城市化的制度缺陷，避免外部性和搭便車現(xiàn)象：能通過提供和經(jīng)營市場調節(jié)無法供給的公共產(chǎn)品和公共服務，保證在市場力量所達不到的地方，政府給予適當?shù)囊龑А?/p>

另一方面，實際上我們在城市化進程中面臨的許多問題又都與政府的行為缺位有關。

如城市的盲目規(guī)?；①Y源型城市的衰退、城市間的過度競爭等等。這些問題的解決都需要和依賴于政府的制度規(guī)范。當自發(fā)的市場力量導致利益目標分散和錯位時，政府能有效地聚合各種價值取向，平衡利益沖突，減少交易成本。從而使城市化進程順利推進。政府在城市化制度創(chuàng)新中宏觀主體作用的發(fā)揮，不僅是社會主義市場經(jīng)濟的內在要求，也是促進城市化健康發(fā)展的外部需要。

因此，我們在強調城市化進程中市場主導作用的同時，也不能否定政府在城市化過程中的積極作用。政府在城市化過程中，既要堅持有限性，防止越位，同時也要堅持有效性，防止缺位，做到有所為有所不為?，F(xiàn)階段城市化=過程中政府的主要力量應放在強化制度創(chuàng)新。打破原有體制性、制度性障礙上；放在建立起一個能使城市化與工農業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展相應推進的機制上：放在明確城市化的發(fā)展戰(zhàn)略、路徑選擇和城市功能定位上；放在理順市場環(huán)境，彌補市場失靈，搞好城市化發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調城市的空間布局上。

三、城市化制度創(chuàng)新的結構與內容

(一)戶籍管理制度創(chuàng)新。

現(xiàn)行戶籍管理制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是我國城鄉(xiāng)人口管理中特有的制度安排。雖然我們不能否認它曾有的歷史作用，但當前它已嚴重阻礙了城市化進程中城鄉(xiāng)間正常合理的人口遷移流動，影響了農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移的規(guī)模與速度，延緩了城市化，因此必須加大力度予以改革。一是以一元化的居民身份證管理取代原有的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理；二是取消農轉非指標限制，以居住地和職業(yè)確定戶口屬性，進行戶口登記的漸進式戶籍管理制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷移。

(二)土地管理制度創(chuàng)新。

土地作為一種特殊的稀缺性生產(chǎn)要素，是城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展所必需的，卻又是不能再生的。對原有的土地制度進行改革。一方面要在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上。以實現(xiàn)土地所有權和經(jīng)營權相分離，實現(xiàn)土地的自由、有序、合法流轉和促進農民市民化為目標，建立農村土地使用權流轉制度，完善農民土地使用權流轉機制；另一方面，要依法規(guī)范土地的管理和使用，盡快建立、健全和完善土地征用審查及補償制度。

(三)就業(yè)管理制度創(chuàng)新。

農民能否夠順利進入非農產(chǎn)業(yè)就業(yè)是有效推進我國城市化進程的前提條件，而就業(yè)及相關的制度安排則是農民能否順利進入非農產(chǎn)業(yè)的關鍵。現(xiàn)行的城市就業(yè)管理制度對農村勞動力仍有著極強的制度性約束。使他們不能在同等條件下與城市勞動力公平競爭就業(yè)崗位。這不僅不利于勞動力資源的優(yōu)化配置，而且直接阻礙著農民市民化和農村城鎮(zhèn)化進程。因此必須打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，真正建立起全國性城鄉(xiāng)一體化的雙向流動就業(yè)管理制度，改變目前城市化僅僅停留在人口住所轉移初級層次上的現(xiàn)狀，促進城市化向深層發(fā)展。

(四)社會保障制度創(chuàng)新。

由于經(jīng)濟發(fā)展和傳統(tǒng)社會主義制度安排的限制，我們曾長期實行城鄉(xiāng)分治的社會保障制度。這種傳統(tǒng)的社會保障制度，不僅覆蓋面極為有限，而且無法滿足城市化和市場化進程中城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實需要。只有建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，才能從根本上消除農民進城的后顧之憂，穩(wěn)步推進城市化。不過，我們也承認由于受政治、經(jīng)濟、文化等多種因素的影響和制約，不可能一蹴而就地建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，而是要根據(jù)不同歷史時期的具體國情適時逐步推進。目前最現(xiàn)實和最可能的途徑是盡快建立起一套適用于不同地區(qū)、不同層次的包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障在內的社會保障制度。

(五)城市管理制度創(chuàng)新。

改革現(xiàn)有的城市設置方式和標準，逐步取消城市問的行政隸屬關系和管理制度，健全和完善與市場主導型城市化相適應的城市管理制度，建立廉潔高效的企業(yè)家式的服務型政府，是政府在城市管理制度創(chuàng)新中的必然選擇。

責任編輯：史小今