土地征收制度改革若干問題研究

[摘要]我國(guó)土地征收制度的缺陷導(dǎo)致土地征收制度運(yùn)行中的諸多矛盾和問題。應(yīng)從7個(gè)方面入手，完善土地管理制度，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)“兩型”社會(huì)建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]土地征收；缺陷；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)02-0033-03

2005年8月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過修訂的《土地管理法》，將土地征用制度修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，并將征用的審批權(quán)限、秩序、補(bǔ)償、公告等修訂為征收。從而建立起了土地征收、評(píng)估、預(yù)審、審查、公告、監(jiān)督的制度體系及其運(yùn)行機(jī)制。

從當(dāng)前我國(guó)尤其是武漢城市圈土地征收制度運(yùn)行情況看，人地矛盾、違法用地、稽查不力、犯罪多發(fā)等問題突出。導(dǎo)致土地資源遭到破壞，國(guó)家糧食安全受到威脅，國(guó)家收益流失，農(nóng)民利益受損。筆者嘗試分析我國(guó)土地征收制度的缺陷，并提出實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的對(duì)策建議，以期對(duì)促進(jìn)武漢城市圈資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革有所裨益。

一、我國(guó)土地征收制度的缺陷分析

1、土地征收“強(qiáng)制對(duì)象”的性質(zhì)不明確。從表面看，土地征收“強(qiáng)制”的對(duì)象是社區(qū)農(nóng)民集體所有的土地。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地是農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的前提，是其作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提高土地產(chǎn)出、創(chuàng)造財(cái)富的基本要素。國(guó)家通過行使行政權(quán)“征收”農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，實(shí)質(zhì)上是以“征收”的形式限制或低價(jià)征收了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的相關(guān)產(chǎn)權(quán)，這包括：土地資本產(chǎn)權(quán)(主要指土地肥力級(jí)差)、植物(生物)性產(chǎn)品權(quán)、新型物質(zhì)性產(chǎn)品(房屋、工作物、地上出產(chǎn)的作物)產(chǎn)權(quán)以及土地發(fā)展權(quán)。

2、土地主管部門、被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織、承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(農(nóng)民)、用地單位四者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。(1)從農(nóng)民產(chǎn)權(quán)地位看，國(guó)家征收土地后，集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、產(chǎn)權(quán)狀況發(fā)生根本變化，農(nóng)民集體與農(nóng)民的前述“四類產(chǎn)權(quán)”的補(bǔ)償并不直接由國(guó)家承擔(dān)，其相關(guān)產(chǎn)權(quán)難以等價(jià)實(shí)現(xiàn)。(2)從用地單位看，其取得國(guó)有土地使用權(quán)的方式有兩種：一是劃撥取得。這是通過支付較低土地補(bǔ)償費(fèi)獲得的。也就是用地單位代位國(guó)家向農(nóng)民集體與農(nóng)民支付較低“四類產(chǎn)權(quán)”補(bǔ)償費(fèi)用。這里隱含著對(duì)公益劃撥用地的投資成本不是由國(guó)家以國(guó)民收入再分配形式轉(zhuǎn)移支付的，而是由被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織與全體農(nóng)民的四項(xiàng)產(chǎn)權(quán)收益按市場(chǎng)均衡價(jià)格扣除后所作的隱形分?jǐn)?，即?duì)公益事業(yè)的劃撥用地投資不是由全體國(guó)民分?jǐn)?公益事業(yè)稅)，而是由被征地農(nóng)民集體與農(nóng)民分?jǐn)偂６嵌?jí)土地市場(chǎng)交易供地。其關(guān)鍵是土地所有者、監(jiān)管者、營(yíng)運(yùn)者、使用者的產(chǎn)權(quán)權(quán)益邊界不清、職責(zé)不明、監(jiān)管不到位。(3)從被征地農(nóng)民集體、農(nóng)民與建設(shè)用地單位互動(dòng)關(guān)系看。在土地劃撥層面，農(nóng)民集體、農(nóng)民與用地單位之間實(shí)質(zhì)上構(gòu)成隱形的不對(duì)稱的產(chǎn)權(quán)交易(貨幣、股權(quán)、期權(quán)、債券、技術(shù)、勞力、設(shè)備、產(chǎn)品等)。在二級(jí)土地市場(chǎng)交易層面。用地單位代位向農(nóng)民集體與農(nóng)民支付了不對(duì)稱的補(bǔ)償性產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)，向國(guó)家交納土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，這實(shí)質(zhì)是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的四類產(chǎn)權(quán)交易收益被強(qiáng)制扣減后轉(zhuǎn)化為國(guó)民收入。也就是說，二級(jí)土地市場(chǎng)土地交易收益僅僅是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民四類產(chǎn)權(quán)被扣除部分的市場(chǎng)價(jià)值的折射反映。

3、土地劃拔范圍的寬泛給國(guó)家、集體與農(nóng)民的相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)益帶來損失。國(guó)土資源部發(fā)布了《劃撥用地目錄》，主要包括12類：國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍事用地等9項(xiàng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地等7項(xiàng)，非贏利性郵政設(shè)施用地等5項(xiàng)，非贏利性教育設(shè)施用地等4項(xiàng)，公益性科研機(jī)構(gòu)用地等2項(xiàng)。非贏利性體育、公共文化設(shè)施用地等7項(xiàng)，非贏利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地等3項(xiàng)，非贏利性社會(huì)福利設(shè)施用地等7項(xiàng)，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源(包括石油、天然氣、煤炭、電力)設(shè)施用地等34項(xiàng)，水利設(shè)施用地等10項(xiàng)，交通(包括鐵路、公路、水路、民用機(jī)場(chǎng))設(shè)施用地等50項(xiàng)，監(jiān)獄、勞教、戒毒等特種用地等3項(xiàng)，共141項(xiàng)，而法院、檢察院所必需的司法用地則未列入。

從黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體用地看，其劃撥用地背后存在的大量隱形產(chǎn)權(quán)交易收益的地方化、部門化和向個(gè)人福利化傾斜，引發(fā)了機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和垂直行業(yè)的仿效攀比，形成了房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)獲取暴利等方面的“黑洞”現(xiàn)象，也造成了房地產(chǎn)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)交易因制度缺陷而腐敗高發(fā)多發(fā)，而對(duì)農(nóng)民(農(nóng)戶)和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)有的遲遲不能到位，甚至引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題。

從城市公益事業(yè)行業(yè)用地看，農(nóng)民(農(nóng)戶)及農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地產(chǎn)權(quán)收益一大部分隨劃撥地隱形地轉(zhuǎn)移到了壟斷性第三產(chǎn)業(yè)的相關(guān)行業(yè)。而其并未從這些行業(yè)的壟斷利潤(rùn)持續(xù)高位增量收益中通過國(guó)民收入再分配——補(bǔ)貼的形式獲得“反哺”。

從國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等行業(yè)用地看，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織也未能從這些行業(yè)收益增量中直接或間接獲得產(chǎn)權(quán)損失的補(bǔ)償。

4、地價(jià)補(bǔ)償、地上附著物和青苗補(bǔ)償、勞力安置補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)低、期限短、補(bǔ)償方式不當(dāng)，使得農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益隨年限的延長(zhǎng)而增大。這主要是征地補(bǔ)償制度忽略了農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)的地位及其價(jià)值補(bǔ)償，土地肥力持有級(jí)差的資本產(chǎn)權(quán)與價(jià)值補(bǔ)償，農(nóng)民發(fā)展權(quán)地位及價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

5、土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的缺陷給其營(yíng)運(yùn)帶來諸多障礙。一是信息披露機(jī)制不健全，開發(fā)商不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)增多，土地炒買炒賣現(xiàn)象或明或暗地存在。二是運(yùn)作不規(guī)范。導(dǎo)致歷史遺留問題多。前幾年的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”帶來的“爛尾樓”，“改制熱”造成的土地低價(jià)出讓，使農(nóng)民吃盡了苦頭，甚至陷入生存和發(fā)展的困境。三是政策本身存在漏洞，實(shí)施效果不好。如：土地儲(chǔ)備方面，一些地方政府對(duì)閑置超過2年的土地不采取強(qiáng)制措施予以收回，使農(nóng)民既不能收地還耕。又不能主張等價(jià)補(bǔ)償。四是土地稽查方面。對(duì)劃撥取得的土地以聯(lián)合開發(fā)為名行產(chǎn)權(quán)交易、協(xié)議批租、低價(jià)轉(zhuǎn)讓之實(shí)的行為，查禁不力，處罰不嚴(yán)，客觀上助長(zhǎng)了土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)中的混亂現(xiàn)象。五是土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷與二級(jí)市場(chǎng)公開交易銜接不暢。相互替代，造成土地產(chǎn)權(quán)征收與交易混亂。進(jìn)而引發(fā)土地市場(chǎng)交易腐敗頻發(fā)。

二、在“兩型社會(huì)”建設(shè)中堅(jiān)持節(jié)約集約用地的對(duì)策建議

1、完善公有產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)體系。明確農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)的法律地位。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力極不平衡的發(fā)展?fàn)顩r，為了彌補(bǔ)農(nóng)民在持有與利用土地層面產(chǎn)權(quán)主體方面的缺位，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持土地公有制及其公有產(chǎn)權(quán)的前提下，探索將農(nóng)民集體土地所有權(quán)分離讓渡為農(nóng)民集體土地終極保有權(quán)與農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)，以明晰農(nóng)民集體對(duì)土地的歸屬最高權(quán)力及其調(diào)整秩序，進(jìn)而明晰農(nóng)民對(duì)集體土地持有利用的控制權(quán)力及其調(diào)整秩序。即：用“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”這一物權(quán)范疇替代具有債權(quán)性質(zhì)的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”范疇，以此作為農(nóng)村土地公有產(chǎn)權(quán)新的實(shí)現(xiàn)形式之一，并從法律制度層面予以確認(rèn)、規(guī)范與調(diào)整。所謂農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)。是指農(nóng)民在一定年限內(nèi)對(duì)集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系權(quán)利。“不求所有，但求持有，重在利用，講求效率，提高效益”，把對(duì)土地的農(nóng)民集體終極保有權(quán)與農(nóng)民(農(nóng)戶)對(duì)其土地的持有利用權(quán)適度有序分離，建立“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”制度體系，并作為公有產(chǎn)權(quán)新的實(shí)現(xiàn)形式之一。這是馬恩“丹麥模式”理論在當(dāng)代中國(guó)的應(yīng)用與實(shí)踐，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。

2、明確土地征購(gòu)制度的目標(biāo)模式。改傳統(tǒng)的“公益目標(biāo)模式”為“產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)與公益目標(biāo)相結(jié)合”的目標(biāo)模式，即除戰(zhàn)爭(zhēng)、特大自然災(zāi)害、軍事、國(guó)防特別重大情形與特別公益事業(yè)外，國(guó)家征調(diào)國(guó)有單位、農(nóng)民集體組織，農(nóng)民(農(nóng)戶)與其他建設(shè)單位的土地等生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)，必須堅(jiān)持兩項(xiàng)原則，其一是確因特別公共利益所必需；其二是按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，規(guī)范交易，平等保護(hù)不同產(chǎn)權(quán)主體尤其是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。不因制度缺陷而無視農(nóng)民的土地持有產(chǎn)權(quán)主體地位，損害農(nóng)民的相關(guān)產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

3、從產(chǎn)權(quán)制度安排方面理順經(jīng)濟(jì)社會(huì)分配關(guān)系，建立合理的土地產(chǎn)權(quán)收益分配體系。在征收土地的場(chǎng)合，農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)主體依法繳納各種稅費(fèi)后，從國(guó)家一級(jí)壟斷土地市場(chǎng)交易中獲得產(chǎn)權(quán)持有分成收益；國(guó)家則從土地一級(jí)壟斷市場(chǎng)交易中收取土地產(chǎn)權(quán)所得稅、增值稅、交易稅等，或在二級(jí)市場(chǎng)的公開交易中收取土地使用權(quán)出讓(轉(zhuǎn)讓)所得稅、增值稅、交易稅等，獲得產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管分成收益。為了解決失地農(nóng)民根本生活出路，也可由政府協(xié)調(diào)將一級(jí)壟斷土地產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)值置換成股權(quán)，使農(nóng)民身份依法變更為股東身份，從而使失地農(nóng)民獲得可靠保障。

4、明確土地征購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系。(1)明確土地征購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。包括：地價(jià)含集體所有土地終極保有權(quán)價(jià)、農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)價(jià)、青苗等地上附著物價(jià)、地上獨(dú)立工作物或建筑物權(quán)價(jià)、農(nóng)民持有土地肥力級(jí)差產(chǎn)權(quán)價(jià)、勞力安置補(bǔ)償價(jià)與一定期限的土地發(fā)展權(quán)價(jià)。同時(shí)考慮不同地區(qū)與供求差異對(duì)征購(gòu)價(jià)的波動(dòng)影響程度，以此作為周家征購(gòu)?fù)恋匾患?jí)市場(chǎng)的均衡價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。(2)完善價(jià)格評(píng)估認(rèn)證體系。建立評(píng)估師資格確認(rèn)、評(píng)估與認(rèn)證體系。以保障對(duì)土地價(jià)值評(píng)估與價(jià)格的確認(rèn)。(3)國(guó)家土地征購(gòu)一級(jí)壟斷市場(chǎng)可以參照對(duì)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估提供的指導(dǎo)價(jià)格，確定合理的征購(gòu)價(jià)格，由國(guó)家統(tǒng)一征購(gòu)后，再在二級(jí)市場(chǎng)掛牌交易。除軍事、國(guó)防、特大自然災(zāi)害等情形外，所有用地單位一律到二級(jí)市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)交易取得國(guó)有土地使用權(quán)。

對(duì)于建設(shè)用地，經(jīng)土地監(jiān)管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由國(guó)家壟斷征購(gòu)后，統(tǒng)一交由二級(jí)土地市場(chǎng)公開競(jìng)價(jià)。由取得國(guó)有土地使用權(quán)的競(jìng)購(gòu)?fù)恋貑挝焕U納公益事業(yè)稅、國(guó)有土地使用稅、交易稅、出讓(轉(zhuǎn)讓)國(guó)有土地使用權(quán)所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅、地價(jià)款、交易手續(xù)費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)。同時(shí)，要合理分配土地權(quán)益，以確保國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓的收益。對(duì)于征購(gòu)或出讓、轉(zhuǎn)讓的土地收益，應(yīng)主要用于建立失地農(nóng)民生活保障制度，農(nóng)村醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田改造、種子培育等支出來源。

從武漢城市圈情況看，應(yīng)做到“五個(gè)拆除，五個(gè)搭建”：(1)拆除土地交易畫地為牢的“土圍子”，搭建以光符聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所為支點(diǎn)的統(tǒng)一開放的交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地資源有序流動(dòng)。(2)取消準(zhǔn)入交易規(guī)劃屬地管轄的“土政策”，建立統(tǒng)一開放的市場(chǎng)準(zhǔn)入與交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入與交易的便捷、通暢、效率與效益。(3)拆除交易監(jiān)督“土柵欄”，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)督體系及其機(jī)制，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入交易的安全有序、風(fēng)險(xiǎn)防范有效。(4)消除壟斷價(jià)格的“土辦法”，建立統(tǒng)一的評(píng)估、信用、價(jià)格體系，實(shí)現(xiàn)評(píng)估、信用、價(jià)格機(jī)制的杠桿功能。(5)拆除用地指標(biāo)的“行政壁壘”，建立統(tǒng)一的土地、技術(shù)、資本等要素資源調(diào)劑與補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源稟賦的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益分享、協(xié)調(diào)發(fā)展。

5、重新劃定“公益劃拔地”范圍。建立黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體土地征購(gòu)長(zhǎng)期凍結(jié)(50～100年)、中期凍結(jié)(11～49年)、短期凍結(jié)(6～10年)和緊急凍結(jié)(1～5年)制度，以及由國(guó)家直接審批調(diào)控制度。對(duì)于除軍事機(jī)關(guān)、非贏利性的教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)福利設(shè)施等五類用地仍作為“公益蹦地”劃撥外，其他“公益用地”、“建設(shè)用地”取消劃撥取得，而一律實(shí)行國(guó)家壟斷征購(gòu)與市場(chǎng)競(jìng)購(gòu)。除軍事機(jī)關(guān)、五類公益事業(yè)用地以外，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體凡修建樓堂館所的新征地一律凍結(jié)50年至100年。對(duì)于機(jī)關(guān)、團(tuán)體就地拆除、翻新、改造、新建應(yīng)層報(bào)國(guó)家或省級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，防止公共財(cái)政支出向非生產(chǎn)領(lǐng)域傾斜。對(duì)于劃撥用地單位和其他競(jìng)購(gòu)用地單位，亦應(yīng)繳納公益事業(yè)稅、國(guó)有土地使用稅：如將公益性用地改為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地，亦應(yīng)征收固有土地使用所得稅，或營(yíng)業(yè)稅、增值稅等。

6、以持有產(chǎn)權(quán)為紐帶，漸進(jìn)性地推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建立。(1)突破地域、人員、制度等障礙，在較大范圍內(nèi)招商引資、開發(fā)農(nóng)業(yè)、請(qǐng)能人規(guī)模承包，推行集約經(jīng)營(yíng)，(2)培植一批跨區(qū)域、跨經(jīng)濟(jì)流向的龍頭企業(yè)，形成“三資企業(yè)+農(nóng)業(yè)+農(nóng)戶+農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”、“基層外貿(mào)公司+農(nóng)戶+農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”、“外貿(mào)口岸+外貿(mào)加工企業(yè)+農(nóng)戶土地持有產(chǎn)權(quán)”，依靠龍頭企業(yè)，開拓市場(chǎng)，推行“訂單農(nóng)業(yè)”，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品參與競(jìng)爭(zhēng)。(3)積極創(chuàng)建以農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)入股、多元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代合作股份公司，起到示范效應(yīng)與凝聚效應(yīng)。(4)對(duì)發(fā)育成熟的專業(yè)公司，應(yīng)按照規(guī)范要求積極包裝上市。

7、培育以土地持有產(chǎn)權(quán)為紐帶的農(nóng)村區(qū)域市場(chǎng)、專業(yè)市場(chǎng)體系。糧食、蔬菜、牲畜、林特、水果、植被、公益設(shè)施等等都應(yīng)按照專業(yè)化、行業(yè)化、區(qū)域化、規(guī)模效益的思路，按照前述幾種滾動(dòng)推進(jìn)的辦法，大力培植農(nóng)村區(qū)域市場(chǎng)、專業(yè)市場(chǎng)、構(gòu)建農(nóng)業(yè)市場(chǎng)同工業(yè)市場(chǎng)、要素市場(chǎng)、境外市場(chǎng)同等競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，減少因市場(chǎng)級(jí)差所形成的“財(cái)富遞減效應(yīng)”。

責(zé)任編輯：于朝霞