新時(shí)代縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的路徑探索

邱實(shí)

【摘要】縱向政府職責(zé)體系是黨和國家機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵內(nèi)容，直接關(guān)系到黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成效。新時(shí)代縱向政府職責(zé)體系建設(shè)通過政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，優(yōu)化政府間事權(quán)劃分，調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，引入“社會(huì)要素”參與建設(shè)，從而理順縱向政府間關(guān)系，建設(shè)政府職責(zé)體系。

【關(guān)鍵詞】縱向政府間關(guān)系 政府職責(zé) 機(jī)構(gòu)改革 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告中明確提出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。黨的十九屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，進(jìn)一步明確以政府職責(zé)為要素的政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了全面深化階段。縱向政府間關(guān)系的調(diào)整及政府職責(zé)體系建設(shè)是深化政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，直接關(guān)系到黨和國家機(jī)構(gòu)改革的成效。所以，探索縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的路徑是新時(shí)代全面深化政府機(jī)構(gòu)改革不可忽視的一個(gè)重要方面。

政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)設(shè)置改革是縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的基礎(chǔ)

國務(wù)院自2015年起就明確提出政府職能轉(zhuǎn)變要遵循“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則，并且在眾多領(lǐng)域也取得了突出的成果，但是長期以來從中央到地方政府中的“混合”特征依然影響到了政府職責(zé)體系的構(gòu)建。所以，要通過破除舊理念、舊思維，鏟除政府機(jī)構(gòu)及運(yùn)行中的弊端來推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

首先，打破“職責(zé)同構(gòu)”，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)中央與地方各級(jí)政府所履行的事權(quán)和職責(zé)，設(shè)置符合各級(jí)政府職責(zé)與事權(quán)的機(jī)構(gòu)，打破“不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”的現(xiàn)象。同時(shí)，規(guī)制中央到地方各級(jí)政府的運(yùn)行過程，以動(dòng)態(tài)的形式來規(guī)范政府過程，優(yōu)化行政體制，提高行政效率。

其次，合理界定政府在市場問題上的地位和作用。政府與市場的關(guān)系是一個(gè)探討多次的問題，但是將其放置于政府職責(zé)體系中來思考，則具有一定的“新意”。要合理界定中央與地方各級(jí)政府在“市場”問題上的角色，而不能將“政府”視為一個(gè)整體，簡單地將其關(guān)系界定為“插手”還是放開，更不是將兩者單純地分清邊界、各行其事。這需要?jiǎng)澐挚v向上各級(jí)政府涉及“市場”領(lǐng)域的一系列職責(zé)，并基于此明確事權(quán)范疇，有效實(shí)現(xiàn)政府在市場問題上職能的真正轉(zhuǎn)變。

再次，加強(qiáng)職責(zé)監(jiān)督職能。政府的運(yùn)行需要以法治為保障，只有建立法治政府才能實(shí)現(xiàn)政府的效率和功能。要通過對(duì)縱向各級(jí)政府的法治化“改造”，理順各級(jí)政府的職責(zé)，并以不同層級(jí)政府的職責(zé)為基點(diǎn)鋪開監(jiān)督體系，將其分別納入到不同范疇的監(jiān)督體系中，加強(qiáng)專業(yè)化的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，扎牢監(jiān)督的籠子，實(shí)現(xiàn)對(duì)縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的有效保障。

優(yōu)化政府間事權(quán)劃分是縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的條件

政府間職責(zé)的核心要素是事權(quán)的合理劃分，而事權(quán)的合理劃分則是以縱向政府間關(guān)系調(diào)整與發(fā)展為基點(diǎn)的。界定好縱向政府間事權(quán)劃分，是厘清各級(jí)政府職責(zé)與消除“職責(zé)同構(gòu)”問題的重要前提，可以保證中央與地方各級(jí)政府“各司其職”，推動(dòng)縱向政府職責(zé)體系的構(gòu)建。目前，中央與地方關(guān)系中事權(quán)劃分的一個(gè)重要因素是在于如何對(duì)已經(jīng)進(jìn)行劃分的事權(quán)做進(jìn)一步合理的細(xì)化。就當(dāng)前的實(shí)際情況來看，政府間事權(quán)的細(xì)化主要從兩個(gè)方面來切入：一是要調(diào)整和明確政府間不同層級(jí)行政管理主體的基本職責(zé)范疇，劃定職責(zé)的履行區(qū)間。二是要根據(jù)政治發(fā)展中各級(jí)政府實(shí)際職能與責(zé)任的變化，適時(shí)地調(diào)整各級(jí)政府的事權(quán)劃分，使原有較為靜態(tài)化的事權(quán)劃分調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)楦觿?dòng)態(tài)的調(diào)整發(fā)展模式。

細(xì)化政府間事權(quán)劃分的另一個(gè)重要因素是事權(quán)劃分中的規(guī)范化問題。事權(quán)的規(guī)范化主要依托于兩個(gè)基礎(chǔ)：一是與財(cái)力和支出責(zé)任相匹配。就是要重點(diǎn)從縱向各級(jí)政府所具體承擔(dān)的支出責(zé)任出發(fā)，在充分優(yōu)化原有財(cái)力、支出責(zé)任與事權(quán)的前提下，進(jìn)一步防止新增事權(quán)與支出責(zé)任過度“下沉”的情況出現(xiàn)。事權(quán)與支出責(zé)任的過度“下沉”主要是上級(jí)政府向下級(jí)政府委托事權(quán)，而其財(cái)力、支出責(zé)任與該事權(quán)并不匹配，且轉(zhuǎn)移支付制度也沒有充分落實(shí)到位并發(fā)揮作用。所以該問題就體現(xiàn)了這一方面的策略設(shè)置路徑，即完善相應(yīng)的頂層框架，充分實(shí)現(xiàn)中央與地方各類事權(quán)所產(chǎn)生的“退”與“補(bǔ)”，理順“條塊”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步優(yōu)化。

二是事權(quán)要與政治發(fā)展中的動(dòng)態(tài)事實(shí)與博弈實(shí)際相結(jié)合。就是要從細(xì)處入手，將原有的重視靜態(tài)劃分結(jié)果，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注動(dòng)態(tài)職責(zé)劃分過程，將重中央理論而輕地方訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)“調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”來劃分權(quán)責(zé)，將重行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓⑹袌?、司法相協(xié)調(diào)的理念，充分實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)劃分的合理化與規(guī)范化。只有充分優(yōu)化事權(quán)劃分的范疇，更新相關(guān)理念，才能為縱向政府職責(zé)體系的構(gòu)建提供實(shí)踐條件。

調(diào)動(dòng)中央與地方積極性是縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的動(dòng)力

中央與地方的“兩個(gè)積極性”一直是縱向政府間關(guān)系核心的理論定位基點(diǎn)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始就一直遵循著這一原則。改革開放之后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，催生了地方事權(quán)“需求”的擴(kuò)大，也增加了地方政府的職責(zé)，原先并不存在的“職責(zé)”，如對(duì)于土地承包與流轉(zhuǎn)的職責(zé)等，都陸續(xù)進(jìn)入到了地方政府的“權(quán)力清單”之中。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)建設(shè)大規(guī)模展開的前提條件下，地方政府的“主動(dòng)性”與“積極性”日益增高，并且在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)下，中央政府已經(jīng)無法單方面地刺激與完全掌控國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，這就需要重新調(diào)整與界定中央與地方關(guān)系的角色定位，并重新定位全新的中央與地方“主動(dòng)性”與“積極性”的內(nèi)涵，藉此作為構(gòu)建縱向政府職責(zé)體系的重要推動(dòng)力。

新時(shí)代縱向政府間關(guān)系中應(yīng)該堅(jiān)持中央是核心領(lǐng)導(dǎo)和整體主導(dǎo)的地位，明確其調(diào)控宏觀、掌握大局的基本職責(zé)。因此，應(yīng)該將“主動(dòng)性”置于中央職責(zé)的核心地位，凡事均以中央為主動(dòng)，推動(dòng)全國整體性發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)地方的統(tǒng)籌發(fā)展。地方各級(jí)政府在改革深入發(fā)展的背景下，需要進(jìn)一步利用中央“主動(dòng)性”與相關(guān)政策優(yōu)勢，充分發(fā)揮“積極性”，將中央的各類政策落實(shí)到位，并將地方的利益訴求合理的體現(xiàn)。使中央與地方依托各自的“職責(zé)”，實(shí)現(xiàn)“各司其職”的合理分工與相互配合，形成國家治理與發(fā)展的合力。

“社會(huì)要素”的參與是縱向政府職責(zé)體系建設(shè)的輔助

政府雖然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)者，但是政府本身也是受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的一個(gè)重要客體。政府職責(zé)的配置要與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，充分引入社會(huì)要素的參與，使政府運(yùn)行能夠與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總趨勢而適時(shí)調(diào)整政府機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式。政府與社會(huì)之間要建立上下溝通的“交流平臺(tái)”，這一平臺(tái)不僅是中央政府與地方各級(jí)政府、各級(jí)地方政府之間溝通的平臺(tái)，也是政府與社會(huì)的重要交流渠道。社會(huì)要素的引入可以通過定期的情況匯報(bào)與傳達(dá)、媒體發(fā)聲宣傳、考察與交流、意見與建議的傳輸?shù)?，給縱向政府間職責(zé)體系建設(shè)提供完善的信息，如日常生活中的“零距離”、政務(wù)公開平臺(tái)、各地之間的交流考察等都是政府運(yùn)行中“社會(huì)要素”的體現(xiàn)。要將社會(huì)作用融入到政府中去，使得縱向政府間關(guān)系更加合理化。社會(huì)中的公共性本身就是一種具有“糾錯(cuò)”性質(zhì)的要素，如果能將其合理規(guī)范地放置于政府職責(zé)體系構(gòu)建中，則不僅能夠推動(dòng)政府職責(zé)體系的形成，更能夠?yàn)檎母母锱c發(fā)展提供更加寬廣的現(xiàn)代化治理理念。

（作者為南京師范大學(xué)全國民政政策理論研究基地研究員）

【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國政府職責(zé)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ZDAl01）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，20i7年。

②朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2005年第1期。

責(zé)編/張蕾 美編/于珊