關(guān)于我國(guó)民間組織存在問(wèn)題的思考

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入以及國(guó)際交流與合作的進(jìn)一步加深，我國(guó)的民間組織有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。目前我國(guó)已經(jīng)初步形成門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的民間組織體系，民間組織對(duì)激發(fā)社會(huì)活力，動(dòng)員社會(huì)資源，增強(qiáng)公民之間的信任合作，促進(jìn)社會(huì)公平，反映公眾需求，倡導(dǎo)公益事業(yè)，化解社會(huì)矛盾，提供公共服務(wù)，推動(dòng)學(xué)術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用。民間組織無(wú)論在和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，還是在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中都將扮演著越來(lái)越重要的角色。

我國(guó)的民間組織雖然取得了一定的發(fā)展，但目前還存在著許多亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在已嚴(yán)重影響了民間組織的健康發(fā)展。

一、存在的問(wèn)題

1.數(shù)量偏少、經(jīng)濟(jì)規(guī)模小

我國(guó)民間組織總體上仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，數(shù)量偏少、經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、對(duì)吸納就業(yè)的貢獻(xiàn)也不大，到2006年底，全國(guó)各類民間組織已發(fā)展到28.9萬(wàn)多個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體15.3萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)936個(gè)、民間非企業(yè)單位13.5萬(wàn)個(gè)。但與民間組發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距較大。美國(guó)的民間組織有140萬(wàn)家，法國(guó)約有60萬(wàn)家，日本有122.5萬(wàn)家，印度有100萬(wàn)家。從人均來(lái)看，我國(guó)的差距更大。美國(guó)每萬(wàn)人擁有的民間組織有51.79個(gè)，法國(guó)有110.45個(gè)，日本有97.17個(gè)，印度有10.21個(gè)，我國(guó)只有2.22個(gè)。

2.有關(guān)民間組織的法律、法規(guī)不夠健全

我國(guó)民間組織登記注冊(cè)限制較多，而且實(shí)行的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制，管制過(guò)嚴(yán)使得許多自發(fā)形成的民間組織無(wú)法找到主管單位，無(wú)法在民政部門登記獲得合法身份，更難享受到資金、稅收等方面的優(yōu)惠政策。另一方面，民間組織具體管理措施立法相對(duì)落后，使民間組織的管理和運(yùn)作缺乏規(guī)范性?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)相關(guān)法律數(shù)量較少，可操作性不強(qiáng)。

3.許多民間組織缺乏社會(huì)責(zé)任和社會(huì)公益意識(shí)，缺乏使命感，公信力不足

由于我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，政府監(jiān)督不到位，民間組織的違法事件時(shí)有有發(fā)生，少數(shù)民間組織隨意超出章程規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍從事違法活動(dòng)。有的民間組織缺乏誠(chéng)信意識(shí)，有不當(dāng)營(yíng)利行為，甚至以盈利為目的，變成了經(jīng)濟(jì)組織，債務(wù)糾紛不斷。有的亂評(píng)比，亂發(fā)證，社會(huì)形象極差。有的由于內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致有的組織資金被濫用，甚至出現(xiàn)了貪污腐敗的現(xiàn)象。

4.自主性弱，有的行政化傾向嚴(yán)重

我國(guó)有相當(dāng)一部分民間組織是由政府部門發(fā)起成立的，官辦色彩過(guò)濃。這些民間組織無(wú)論是從章程的制定、人事任命還是日常管理決策，都缺少獨(dú)立性和自主性、創(chuàng)新性，這種過(guò)分的依賴性，使民間組織缺乏服務(wù)意識(shí)，缺乏使命感，工作效率低下，有的民間組織甚至成了相關(guān)行政部門的職能部門。據(jù)調(diào)查我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)中成員約有40%來(lái)自政府機(jī)構(gòu)。有的政府主管部門甚至把自己衍生出的行業(yè)組織來(lái)獲取收益，有的民間組織是為了安置部門的退休或分流人員而成立，定位的不準(zhǔn)確更難真正發(fā)揮民間組織的積極作用。

5.組織能力不足，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理制度不健全

許多民間組織內(nèi)部規(guī)章制度不完善，組織機(jī)構(gòu)不健全，缺乏民主管理機(jī)制，導(dǎo)致運(yùn)做不規(guī)范，缺乏創(chuàng)新能力，而且在管理過(guò)程中帶有很大的隨意性，缺乏科學(xué)的管理程序。有相當(dāng)一部分非民政登記的民間組織沒(méi)有理事會(huì)，即使建立了理事會(huì)，也往往是形同虛設(shè)，內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制。一些民間組織管理比較混亂，有的沒(méi)有財(cái)務(wù)管理制度，有的缺乏問(wèn)責(zé)制度，甚至有的沒(méi)有工作計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃。運(yùn)做不規(guī)范導(dǎo)致民間組織出現(xiàn)了較多問(wèn)題。

6.社會(huì)資金嚴(yán)重不足

中國(guó)民間組織的資金比較匱乏。在國(guó)外，民間組織的資金來(lái)源是很多的，有很大一部分來(lái)源于政府的資助，在歐美國(guó)家，政府資助總體上約占NGO全部資金的30%，部分國(guó)家高達(dá)45%。目前我國(guó)體制外民間組織的發(fā)展主要靠自籌資金（主要是通過(guò)境外機(jī)構(gòu)的援助）、少量的社會(huì)捐助和一定的服務(wù)收費(fèi)，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體、民間非企業(yè)單位就屬于收費(fèi)與會(huì)費(fèi)主導(dǎo)模式。另外由于有些民間組管理不規(guī)范缺乏公信力和社會(huì)影響力，導(dǎo)致民間捐贈(zèng)的數(shù)量較少；同時(shí)相關(guān)的減免稅收得不到落實(shí)，使民間組織的資金問(wèn)題更加突出。資金的缺乏嚴(yán)重制約了民間組織的發(fā)展，使許多民間組織無(wú)法正常開(kāi)展活動(dòng)。因此，我國(guó)民間組織的發(fā)展還需要政府和政策的大力扶持。

7.民間組織的人力資源不足

目前我國(guó)民間組織普遍缺乏專職人員和志愿者，具有較高專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平的專職人員尤其缺乏。由于民間組織普遍缺乏資金，不能給人才提供良好的經(jīng)濟(jì)條件，很難吸引高素質(zhì)的人才到民間組織就業(yè)。另一方面，我國(guó)的人事管理缺乏相應(yīng)的配套措施，工作人員的醫(yī)療、養(yǎng)老、職稱等都沒(méi)有納入政府的統(tǒng)一編制，社會(huì)保障等制度的不完善，導(dǎo)致人員隊(duì)伍不穩(wěn)，也使許多人不愿意選擇到民間組織工作。人才的缺乏更制約了民間組織的發(fā)展。

二、關(guān)于促進(jìn)我國(guó)民間組織健康發(fā)展的政策建議

1.充分認(rèn)識(shí)到民間組織在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中所起到的積極作用，對(duì)民間組織采取鼓勵(lì)發(fā)展政策

世界銀行將民間組織的功能歸納為五個(gè)方面:(1)代表與反映民眾的要求;(2)提出建議并影響政策的制定；(3)支持其他民間組織的能力建設(shè);(4)具體執(zhí)行項(xiàng)目或提供服務(wù)；（5）培育社會(huì)娛樂(lè)活動(dòng)等。我們要充分認(rèn)識(shí)到民間組織在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮的積極的作用，在把握好民間組織的發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，給予必要的法律保障和政策傾斜，促進(jìn)其健康發(fā)展壯大。一方面盡量簡(jiǎn)化登記審批手續(xù)，一方面研究制定相關(guān)的各種優(yōu)惠政策，促進(jìn)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)社會(huì)公益事業(yè)。

溫家寶總理在2005年的政府工作報(bào)告中提出要“堅(jiān)決把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。”政府部門應(yīng)逐步從宏觀管理轉(zhuǎn)向微觀管理，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大對(duì)民間組織的授權(quán)，如信息咨詢、人員培訓(xùn)、公信證明、價(jià)格協(xié)調(diào)、產(chǎn)品推介、涉及地區(qū)行業(yè)發(fā)展的決策調(diào)查和參與政策制定等。

國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)民間組織創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)籌措辦法，保證活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。例如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市的政府，開(kāi)始購(gòu)買自下而上的NGO的服務(wù)，通過(guò)項(xiàng)目方式為NGO提供資金上的支持。除次此以外，還可以通過(guò)各種途徑提供志愿者管理培訓(xùn)、信息咨詢等服務(wù)項(xiàng)目，提高民間組織自身的管理水平。對(duì)民間組織的從業(yè)人員，應(yīng)逐步納入政府的統(tǒng)一編制，鼓勵(lì)更多的人到民間組織就業(yè)。

2.從立法上對(duì)民間組織的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范

政府部門應(yīng)在充分借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善民間組織相關(guān)的管理法規(guī)和法律，促進(jìn)民間組織的規(guī)范化發(fā)展。針對(duì)民間組織登記門檻過(guò)高與大量未登記組織存在的問(wèn)題，要根據(jù)實(shí)際分類適當(dāng)降低登記門檻、實(shí)行備案管理，通過(guò)備案注冊(cè)取得民間組織最基本的合法形式；在地方上要改變“一業(yè)一會(huì)”局面，允許競(jìng)爭(zhēng)，打破區(qū)域限制、允許跨區(qū)域設(shè)立機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)各地方根據(jù)實(shí)際情況制定合理的相關(guān)政策。例如在2006年，廣東省取消了行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制。同時(shí)對(duì)民間組織的違法行為進(jìn)行懲戒。

3．加強(qiáng)組織能力的建設(shè)，完善民間組織的治理結(jié)構(gòu)和責(zé)任機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制，建立健全的內(nèi)部制度

民間組織必須建立一套完善的管理制度，包括明確的目標(biāo)和功能，規(guī)范的章程，健全的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定組織規(guī)劃等。要逐步建立民主決策機(jī)制，各組織負(fù)責(zé)人由成員民主選舉產(chǎn)生，日常管理活動(dòng)鼓勵(lì)組織成員積極參與，信息公開(kāi)，充分體現(xiàn)民間組織的自主性和民主性。只有嚴(yán)格規(guī)范的制度才能保證民間組織的健康發(fā)展。要逐步完善財(cái)務(wù)管理制度，只有嚴(yán)格、透明的財(cái)務(wù)管理制度才能保證民間組織的公信力和權(quán)威。對(duì)于行政化的官方色彩十分濃厚的民間組織要進(jìn)行改組，逐步推行政社分開(kāi)，落實(shí)民間組織在發(fā)展中的自主權(quán)。還要加強(qiáng)對(duì)職工的培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)。

4.逐步建立民間組織的第三方的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)民間組織的健康發(fā)展

政府部門除了可以通過(guò)行政、法律手段對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)管以外，還應(yīng)不斷借助新的管理手段來(lái)促進(jìn)民間組織的健康發(fā)展。通過(guò)建立完善合理的民間組織評(píng)估體系，由獨(dú)立第三方對(duì)民間組織進(jìn)行評(píng)估，以達(dá)到對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)管的目的。通過(guò)開(kāi)展評(píng)估，可以有效補(bǔ)充政府管理部門力量的不足，可以更好地利用社會(huì)力量對(duì)民間組織進(jìn)行檢查和監(jiān)督，提升我國(guó)民間組織的整體發(fā)展水平。通過(guò)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，可以逐步推進(jìn)民間組織的治理結(jié)構(gòu)、組織能力的建設(shè)，幫助樹(shù)立民間組織的公信力，使民間組織走上制度化、正規(guī)化，可持續(xù)發(fā)展的道路。