我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的障礙及路徑探析

[摘要] 本文在分析障礙我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的因素的基礎上，探尋推進我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的有效路徑，以期促進我國農(nóng)村勞動力的快速、有序轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速、穩(wěn)定發(fā)展。

[關鍵詞] 勞動力 轉(zhuǎn)移 障礙 路徑

一、問題的提出

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村勞動力資源得到了充分發(fā)揮，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，促進了輸出地和輸入地的經(jīng)濟發(fā)展。但是，與其他發(fā)展中國家相比，我國的人口城市化有著顯著的不同，即我國計劃經(jīng)濟時期形成的各種控制人口遷移的制度顯著地阻礙著農(nóng)村人口向城市遷移。雖然，隨著市場化改革的深入和經(jīng)濟成分的日益多元化，某些阻礙制度已經(jīng)消亡，某些制度的阻礙作用也逐漸減弱，但不可否認，目前在我國仍然存在著一系列制度因素和非制度因素在城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著消極作用。從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀來看，目前仍有大量的剩余勞動力滯留在農(nóng)業(yè)上。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關全面建設小康社會的大局”。城市化在今后幾十年內(nèi)都將是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢，在工業(yè)化、城市化和新農(nóng)村建設中，解決好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題是我國在城市化發(fā)展過程中必須要過的一道“坎”。

二、我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的障礙分析

1.制度因素

(1)戶籍制度和土地制度

城鄉(xiāng)二元戶籍制度，將國民按農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分開來，并據(jù)此將國家承擔的財政等負擔和其他一些生活資源限制在一定的范圍之內(nèi)，限制了農(nóng)村居民向城市的轉(zhuǎn)移。到目前為止，我國各類城市特別是大中型城市的戶籍管理仍然比較嚴格，非城市戶口落戶城市的制度性成本很高，能夠落戶城市的人口基本上都屬于“投資移民”、“購房移民”“和技術移民”的群體。而農(nóng)民工由于缺乏資金與技術，基本上沒有落戶城市的可能。此外，各地政府也根據(jù)戶籍制度來控制地方政府的財政負擔及相應的資源分配。在此情況下，農(nóng)村居民即使突破地域限制進入城市，但無法突破身份限制，因而無法與城市居民一道共享國民待遇。影響農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移的積極性。

我國目前實行的農(nóng)村家庭承包制作為一項土地制度創(chuàng)新在改革開放初期對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展曾起到了積極作用，但是，這種分散經(jīng)營模式在新時期已難以適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，它對引導農(nóng)民進城，從而促使農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移表現(xiàn)出制度上的嚴重滯后性。

(2)社會保障制度、城市住房供給制度、教育制度

我國城鄉(xiāng)社會保障的制度供給一直沿襲著傳統(tǒng)的“二元結(jié)構(gòu)”路徑。城鎮(zhèn)居民的社會保障體系是由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障為主體、保障水平較高。而農(nóng)村居民的社會保障體系主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、五保戶制度和至今尚在試點中的居民最低生活保障制度。保障水平較低。城鄉(xiāng)居民社會保障體系和保障水平存在巨大差異。農(nóng)村人口雖然遷移城市成為城市勞動者，但卻被排斥在城市社會保障體系之外。缺乏社會保障使遷移進城的農(nóng)民處于“隨時面臨生活無著”的狀況、缺乏社會安全感，這無疑增加了農(nóng)村人口向城市遷移的心理成本。

住房方面，進城農(nóng)民既沒有身份資格購買城市經(jīng)濟適用房和單位建房，也無經(jīng)濟能力去購買城市商品房，只能租賃質(zhì)量低劣的二手房或城市郊區(qū)廉價的農(nóng)民房聊以暫居，缺乏穩(wěn)定的住所，迫使農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移不得不采取以個體遷移為主的短期流動方式。

子女教育方面，我國《義務教育法》實行的“地方負責、分級管理”的原則決定了城鄉(xiāng)義務教育投入政府主體的差異，城市政府不可能為農(nóng)民工子女教育進行資金投入，農(nóng)民工的子女因而被排斥在城市公辦學校之外。 我國教育的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異構(gòu)成了我國教育體制的“二元結(jié)構(gòu)”特征，這對以“家庭遷移為主體、以永久性遷移為目的”的城鄉(xiāng)人口遷移形成了巨大的阻礙作用。

(3)城市勞動政策和勞動法律制度

勞動政策就是針對勞工而設的社會保護政策 。勞動政策的不足具體表現(xiàn)為：農(nóng)民工遭受到職業(yè)、工種和崗位的限制，多是在次屬勞動力市場就業(yè)，環(huán)境惡劣，同工不同酬，勞動報酬低，用人單位不按規(guī)定與農(nóng)民工簽訂勞動合同，結(jié)算工資困難和工傷制度缺失等。雖然近年來國家采取了多種措施來解決這些問題，包括頒布新的《勞動合同法》，但多年積累下的問題不是一朝一夕所能徹底解決的。城市勞動力市場上存在的對農(nóng)村勞動力的用工歧視，降低了進城農(nóng)民在城市的發(fā)展空間和就業(yè)預期，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)遷移。

勞動法制建設的滯后性也制約了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，同時有關部門的執(zhí)法不力致使勞動者合法權(quán)益得不到有效保護。

(4)政府管理和服務缺位，管理方式不當

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是一個系統(tǒng)工程，需要政府部門提供完善的管理和服務。但是，政府在這方面出現(xiàn)了職能缺位，而那些唯利是圖的正規(guī)或非正規(guī)的就業(yè)中介機構(gòu)借機侵害進城打工農(nóng)民的利益。個別權(quán)力部門還借管理的名義對農(nóng)民工亂收費、亂罰款，實施不當管理，引發(fā)政府和農(nóng)民工之間的沖突。所以，農(nóng)民工進入城市后，如此的環(huán)境和政府管理制度的失當，使他們往往高興而來，失望而歸。

2.制度外的因素

(1)農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)不高，制約了其自身的轉(zhuǎn)移

雖然我國農(nóng)村人力資源豐富，但其文化水平和從業(yè)技能偏低，不能勝任現(xiàn)代高科技產(chǎn)業(yè)對從業(yè)人員的需求。農(nóng)民進城就業(yè)，首先遇到的難題是強烈的身份排斥和政策歧視，而當經(jīng)過艱苦的努力獲得認可后，又發(fā)現(xiàn)新的關卡在困擾他們，那就是爭相抬高的文化門檻和技術壁壘 。這在很大程度上限制了一些農(nóng)村剩余勞動力的流動。

(2)城市的經(jīng)濟發(fā)展水平整體不高，使農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移緩慢

城市就業(yè)難度越來越大，一方面企業(yè)改制導致眾多的下崗分流人員，另一方面新成長起來的勞動力需要安排，另外隨著大中城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術的升級，出現(xiàn)了資本和技術加速替代勞動的趨勢，這些因素導致了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移緩慢。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收接納農(nóng)村勞動力的能力不斷降低，影響了勞動力的轉(zhuǎn)移

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過分分散，地區(qū)布局不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集效應喪失，從而導致就業(yè)容量減少，影響了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

(4)思想上的歧視，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力無法融入城市主流社會和主流文化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度使得城市市民“天然的具有獲得社會資源和占據(jù)競爭方面的優(yōu)勢，形成‘一等公民’的身份優(yōu)勢意識” ，在各方面表現(xiàn)出對農(nóng)民工的歧視。感情上的傷害和交往的缺乏使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力群體無法建立起對城市市民的信任，成為游離于城市社會之外的邊緣群體，生活在城市的底層，無法融入城市社會。

三、推進我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的路徑探討

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題已不僅僅是農(nóng)民工自身的利益問題，也不止是農(nóng)民的利益問題，而是涉及到整個國家經(jīng)濟與社會發(fā)展、事關社會穩(wěn)定的重大問題，政府和社會應對此予以高度重視并采取切實的解決措施。

1.創(chuàng)新制度

(1)改革戶籍制度，調(diào)整現(xiàn)存的土地制度

我國目前關于戶籍制度的改革的方案正在調(diào)查研究之中。筆者認為:第一，必須取消城鄉(xiāng)分割的戶口差別，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。第二，改變“投資移民”、購房移民”“、技術移民”的限制性做法，實行以合法固定住所為主要條件的遷移政策，確保遷移自由。第三，戶口與福利保障脫鉤，消除遷移障礙，使農(nóng)民工不僅能夠自由遷入，而且能夠在城市生存下來。

深化土地使用制度改革，穩(wěn)妥地推進以家庭經(jīng)營為基礎的土地適度規(guī)模經(jīng)營，積極地探索建立土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)制度，允許外出打工、經(jīng)商的農(nóng)戶依法有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股抵押土地承包權(quán)，防止土地荒蕪，提高土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率。

(2)健全社會保障制度，完善教育制度，創(chuàng)新住房制度

創(chuàng)新社會保障制度，要堅持分階段、逐步完善的原則。第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民最低生活保障制度。第二，建立全面的醫(yī)療保障機制，特別是大病保障機制。第三，動員政府和社會一切力量，建立以農(nóng)民工為主體的社會救濟制度。第四，建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度和失業(yè)保障制度。為農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移解除后顧之憂。

創(chuàng)新教育制度，主要措施是政府要加大對農(nóng)民工子女教育的財政轉(zhuǎn)移力度。一方面，要加大公辦學校接受農(nóng)民工子女入學的力度；另一方面，鑒于公辦學校的容量有限，要明確支持、合理規(guī)范農(nóng)民工子弟學校，以提高其教育質(zhì)量。

農(nóng)民工的收入大部分偏低，大多數(shù)一時很難買得起住房，可通過廉價租房的形式解決其住房難問題。通過政府補貼降低農(nóng)民工買房和租房成本。

(3)創(chuàng)新勞動制度， 健全勞動法制

創(chuàng)新勞動制度主要從以下幾個方面入手:

創(chuàng)新勞動就業(yè)制度。第一，培育并完善一體化的城鄉(xiāng)勞動力市場，給農(nóng)民工以機會均等、權(quán)利平等的“國民待遇”；第二，發(fā)揮公共就業(yè)服務機構(gòu)的主導作用，完善就業(yè)服務體系；第三，大力加強對勞動中介的管理，徹底取締“黑中介”，引導農(nóng)民工從正規(guī)渠道就業(yè)。

創(chuàng)新勞動工資制度。第一，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展形勢，適時調(diào)整農(nóng)民工的最低工資標準。第二，嚴格執(zhí)行新的《勞動合同法》，與農(nóng)民工依法簽訂勞動合同，用人單位終止勞動合同的時候要付補償金；企業(yè)在職工試用期期間要付給勞動者約定工資的80%；企業(yè)要為職工履行繳納社會保險費的法定義務。第三，加大對惡意拖欠、克扣行為的制裁力度。

創(chuàng)新勞動安全保護制度。嚴格貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，將農(nóng)民工完全納入工傷保險制度；強化用人單位的勞保意識和安全意識；加大將農(nóng)民工納入工會組織的工作力度，更好地保護他們的權(quán)益。

健全勞動法制，主要做好兩方面的工作：完善立法和加強執(zhí)法。

在立法方面：一是做好與勞動法配套的法律法規(guī)的制定工作。應盡快出臺《工資法》、《社會保險法》和《勞動爭議處理法》、《勞動保障監(jiān)察法》等配套法律。進一步清理和廢除對進城務工人員的歧視性法規(guī)、規(guī)章政策。二是對勞動法進行必要的修改。目前的勞動法對社會保障、企業(yè)工資宏觀調(diào)控的規(guī)定比較原則、簡略，對勞動關系的規(guī)范比較單一，對法律責任設定較輕。比如，我國法律對于拖欠民工工資的制裁仍有進一步強化的必要。以新加坡為例，法律規(guī)定雇主以預付為由，對工資做出利息之類的扣除或者在工作地點向勞動者出售商品處以2000元以下罰款或者1年以下徒刑；且可兩者并處；克扣勞動者工資處以5000元以下罰款或者6個月以下徒刑，且可兩者并處 。我國可以進行立法上的借鑒。

在執(zhí)法方面，加強執(zhí)法隊伍建設和改進執(zhí)法方式并舉，進一步加大勞動法的執(zhí)法力度，提高勞動保障監(jiān)察處理違法案件特別是突發(fā)群體事件的快速反應能力。建立多部門綜合治理機制，加強與公安、工商、建設等有關部門的溝通協(xié)作。

(4)轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，創(chuàng)新政府管理體制

城市政府要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變管理思路和管理方式，以平等的心態(tài)接納和對待進城農(nóng)民工，將農(nóng)民工作為“新市民”來對待。第一，管理思路上，要從“管制”轉(zhuǎn)變到服務引導，從排斥轉(zhuǎn)變到引導融合，從歧視轉(zhuǎn)變到關愛上來。第二，管理方式上，要從防范式管理轉(zhuǎn)向服務式管理。第三，管理內(nèi)容上，要從農(nóng)民工現(xiàn)實需要出發(fā)，不僅在就業(yè)、收入方面切實維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，而且要把農(nóng)民工對住房、教育（包括子女教育）、社會保障等社會服務方面的需求納入城市建設規(guī)劃。

2.制度外的推進

(1)提高農(nóng)村勞動力綜合素質(zhì)，增強轉(zhuǎn)移勞動力的市場競爭能力

第一，要繼續(xù)深入持久地抓好農(nóng)村普及九年制義務教育工作，確保九年義務教育收到理想的成效。同時，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應盡快普及高中教育。第二，要大力發(fā)展職業(yè)技術教育，使大部分中學畢業(yè)生能夠掌握一兩門致富技術。第三，大力開展職業(yè)技術培訓教育，為農(nóng)民走出土地重新就業(yè)創(chuàng)造條件。第四，對農(nóng)民工開展經(jīng)常性的文化、思想、政策和法律法規(guī)教育，實施針對性的心理健康教育，開展城市文明教育，等等，逐步消除農(nóng)民工身上存在的與城市文明格格不入的某些不良生活習慣。

(2)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與城市經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展

加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將是今后吸納農(nóng)村剩余勞動力的主渠道。在農(nóng)村，推動小城鎮(zhèn)建設，對于集約高效地利用土地資源、擴大市場容量、促進農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、擴大就業(yè)門路、加快農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，都具有十分重要的意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的途徑，在農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展中應當發(fā)揮較大的作用。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品加工方面應當有較大發(fā)展。

(3)組織合理有序的國際勞務輸出

各地政府應抓住入世后各國勞動力資源配置比較透明的有利條件，積極參與國際勞務市場競爭，廣開勞務合作渠道，把人口負擔轉(zhuǎn)化為勞動力資源優(yōu)勢，有組織地進行勞務輸出，從而為我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移尋找新的載體。

(4)消除歧視農(nóng)民工的思想，促進農(nóng)民工融入城市社會

政府要引導城市居民正確看待農(nóng)民工，消除對農(nóng)民工的偏見與歧視，加強與農(nóng)民工的交流、接觸與理解，從心理上認同、接納農(nóng)民工，以消除群體間的隔閡與沖突。要采取多種措施，大力加強城市原住居民與農(nóng)民工之間的交流與溝通，如大力開展社區(qū)文化活動，建立農(nóng)民工與城市居民的對話機制，組織城市市民感受農(nóng)民工生活，培養(yǎng)農(nóng)民工是城市“新市民”的平等意識，使他們感受到城市的關愛和溫暖，逐漸融入城市社會。